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摘要：改革开放以来，上海不断改革与完善劳动力、资本、技术、土地等要素的制度供给，对上海要素效率的提高起到了重要的促进作用。同时，上海提高要素生产率还有着较大的改善空间，重点应深化供给侧结构性改革，在降低制度成本和提供有效制度供给方面加以提升和完善。 织梦好，好织梦

关键词：要素制度供给 劳动力 资本 技术 土地 copyright dedecms

一、上海要素制度供给与问题分析 织梦内容管理系统

（一）劳动力制度供给 copyright dedecms

1.人口生育。在生育制度方面，上海经历了由紧逐渐放松的过程，为上海的改革开放提供了巨大的人口红利。改革开放以来，上海户籍人口出生率于1987年到达顶峰为15.3‰，随后由于计划生育政策的大面积实施而迅速且持续下降，2003年上海户籍人口出生率达到最低点4.26％。2003年，上海修改了《上海市人口与计划生育条例》，允许双方为独生子女的夫妻生育二胎。2004年后，上海户籍人口出生率开始缓慢回升。受不断降低的出生率影响，上海户籍人口自然增长率自1987年开始进入下行通道，2003年达到历史最低点-3.29％0。2016年1月1日起，上海全面放开二胎政策。但由于经济社会环境变化、上海市民生育观念改变等原因，2015年，上海进入婚育年龄的女性90％都符合双独或单独的政策，但申请二孩的比例不足5％。[1]

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2.劳动力流动。改革开放以来，人口控制制度开始松动，上海作为我国的经济中心，吸引了大量外来人口，人口进入持续增长阶段。从1985年起，上海的外来人口数量大幅增加，上海对外来人口分为一般劳动力和高级人才进行管理。

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（1）一般劳动力管理。对1980年代以来大量一般劳动力的流入，政府的相应政策思路经历了从提高劳动力流入门槛到完善外来劳动力管理和社会保障制度的转变。针对外来人口大量涌入的问题，1987年上海发布《关于控制上海市人口机械增长若干问题的试行规定》，提出按照《上海市城市总体规划方案》的要求，到2000年将上海人口规模控制在1300万人左右，严格控制人口机械增长，对一般人员的迁入要从严控制。1988年颁布《上海市暂住人口管理规定》，限制流动人口在上海的医疗、保险、子女受教育权利。然而，1988年上海外来人口105万，户籍人口1262.47/，总人口已超1300万人。1990年代，随着浦东开发以及上海大量的基础设施建设，流入上海的劳动力进一步增加。为此，上海进一步加强对外来人口流入的管理。1994年，上海颁布《上海市单位使用和聘用外地劳动力管理暂行规定》和《上海市蓝印户口管理暂行规定》。2002年后，上海开始注重完善外来劳动力管理和社会保障制度。根据《上海市人民政府印发关于加强本市人口综合调控若干意见的通知》，实现由总量控制为主向总量控制与结构优化并重转变，注重引入年轻劳动力以降低上海的人口老龄化的结构，鼓励外来人口向郊区疏解。2013年，上海开始对外来常住人口实行居住证管理制度，设置居住证积分体系，不同积分可享受相应等级的公共服务待遇。2011年后，随着金融危机的影响以及上海调整产业结构的深入，外来常住人口增速开始减慢。2016年，《上海市人民政府关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》提出户籍改革的新方向：逐步建立积分落户，稳步扩大基本公共服务覆盖面。 内容来自dedecms

（2）高端人才引进。与一般劳动力流入的管理措施不同，上海对于高级人才向来持鼓励态度，引进人才的标准和措施则根据实际情况不断与时俱进。早在1987年的《关于控制上海市人口机械增长若干问题的试行规定》中，上海提出“凡本市紧缺的各类中、高级专门人才的迁入应该从宽，对一般人员的迁入应该从严”，同时为人才引进颁布了一系列优惠措施。1999年上海放宽非上海生源毕业生在上海找工作的限制，并允许落户；同年颁布《上海市吸引国内优秀人才来沪工作实施办法》，以解决高级人才配偶及未成年子女的户口问题。2000年，为了吸引各类高级人才，上海在全国率先实行柔性人事制度改革，对希望在上海工作的各类人才，不受国籍和地域限制，一旦与上海用人单位达成协议，即可享受包括购置住房、汽车、社会保障、政策保障等诸方面的“上海市民待遇”，成为“新上海人”。[2]2002年始，对具有本科及以上学历的引进人才率先实行《上海市居住证》制度，凭居住证可参加上海基本养老保险和城镇职工基本医疗保险，可为随同来上海的配偶及其未成年子女申请《居住证》，并享有相应待遇。上海通过居住证引入外来人才的比重逐步提高，成为人才引入的主要方式。2009年后，《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》实施细则出台。2009—2012年，共有7893人办理上海市居住证转常住户口，同时随迁子女3659人，共1.14万人通过居住证制度转为上海市常住户口。此外，上海积极布局利用区域人才资源，2003年上海率先开启长三角人才开发一体化进程，2002年上海与长三角19个城市共同发布《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，宣布“建立长江三角洲区域人才开发新机制，逐步形成统一的人事制度框架、人才大市场和人事人才服务体系，最终实现区域内人才的自由流动”的长三角人才开发目标。2003年起，上海提出一系列旨在吸引海外人才来沪的人才计划，包括两轮“万名海外留学人才集聚工程”“千名香港专业人才引进计划”“3100工程”“雏鹰归巢计划”等，吸引人才的水平和层次逐步提高。为实现创建科创中心的目标，2015年上海发布《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，针对人才建设提出：建设创新创业人才高地，进一步引进海外高层次人才。 织梦内容管理系统

3.劳动力行业流动。改革开放以来的劳动力行业流动制度，主要分为针对计划经济遗留问题的国企下岗职工再就业政策、人才流动制度，以及引导外来人口的行业流动制度。针对计划经济时代遗留下来的劳动力行业间流动阻碍，1994年，上海颁布《上海市个体工商户管理规定》，保护个体工商户合法权益，鼓励多种所有制经济发展。在高端人才方面，1996年的《上海市人才流动条例》鼓励具有专业知识和高端管理能力的人才通过与用人单位双向选择来进行职业变动，促进劳动力和人力资本要素的合理配置。针对外来人口的行业引导问题，2002年《上海市人民政府印发关于加强本市人口综合调控若干意见的通知》提出，促进用人单位招聘国内外各类紧缺型人才。2013年，在《上海市居住证积分管理试行办法》中，符合上海市市紧缺急需专业目录且工作岗位与所学专业一致的，享受居住证积分加分的待遇。

4.人力资本培育制度。在基础教育和高等教育方面，上海在历次关于教育事业的五年规划纲要中，均提出要高质量地普及义务教育，实现素质教育，提高学校基础设施水平，提高劳动力平均受教育年限。经过30多年的发展，到2010年，上海6岁以上人口中小学文化程度的人口占比减少18.11％，大专及以上人口占比增加19.05％，人口受教育结构得到优化。劳动年龄人口平均受教育年限从1982年的8.55年增长至2010年的11.22年，新增劳动力平均受教育年限于2011年达到14.1年。在职业培训方面，1990年代开始，上海有计划地推行岗位培训。根据上海经济建设以及浦东开发对人才的需要，开展“紧缺人才培训工程”。2000年以后，根据实际情况的变化，新设计算机网络应用能力、电子商务等紧缺人才培训项目。2003—2008年，上海通过两轮“技能振兴计划”着力提升高级技术人员比重，到2012年底上海高技能人才占技能劳动者比重为27.03％，较2002年提高了近21％。通过2010—2015年两轮“农民工技能提升三年行动计划”，组织农民工技能培训，在上海市产业发展的重点领域培养农民工高级技能人才。2013—2015年10月底，上海共计完成农民工培训72.1万人。 内容来自dedecms

（二）资本制度供给 织梦内容管理系统

1.鼓励非公有制经济的制度。1987年，中共十三大明确提出要“发展个体经济、私营经济”。1988年，《私营企业暂行条例》将民营企业的设立由“核准”制改为登记制。此后，伴随着1990年上海浦东开放和国企改革，上海非公有制经济逐渐发展壮大。1990年代，上海陆续发布了一系列鼓励非公经济发展的政策措施，包括1994年颁布的《关于进一步发展本市股份合作制企业的若干意见》，鼓励上海企业通过实行股份合作制发展经济。1998年颁布的《关于进一步服务全国扩大对内开放若干政策的意见》则鼓励中央部委及其他省份的各种经济成分的企业特别是大企业来沪投资符合上海中长期发展规划和城市定位的产业。上海股份制经济占全社会固定资产投资的比重从1993年的5.02％持续上升至2001年的29.11％。同期国有经济占全社会固定资产投资比重则从1993年的64.11％下降至2001年的38.13％。2001年后，国家和上海又陆续颁布了《国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见》《上海市促进中小企业发展条例》等政策规范，提出进一步放宽民营资本的投资准入领域，大力发展混合所有制经济，为中小企业发展提供创业、资金、市场开拓等多方面的支持，保护中小企业权益。

2.吸引外资制度。1990年实施浦东开发开放后，上海加快了吸引外资、利用国外先进技术和管理经验的步伐。为鼓励外资到上海投资设厂，上海出台了一系列便利外商在沪投资、引导外资产业流向的政策措施。从1980年代起，上海在吸引外资方面注重引进拥有先进技术的企业，1988年的《上海市外商投资企业享受技术密集型、知识密集型项目优惠待遇的办法》为拥有高新技术的外资或合资企业提供税收优惠。1990年代后，上海逐渐下放外资项目审批权，1992年规定总投资在500万美元以下的中外合资、中外合作项目，均由区、县、局负责审批，大大加快外资项目审批速度。另外，上海设立外国投资促进中心，专门负责制定招商引资的政策和宣传工作，为外资在沪投资提供更专业、高效的服务。1993—1998年，外商、港澳台经济占上海市全社会固定资产投资的比重持续上升，从1993年的9.42％上升至1998年的20.62％，一度超过股份制经济所占比重。2000年后，上海进一步鼓励跨国企业在上海设立地区总部，简化外资企业并购的审批手续，引导外资投向上海重点发展的支柱产业和高新技术产业。截至2014年底，上海已累计引进外资项目7.63万个、合同外资2741.1亿美元，实际吸收外资1691.6亿美元，占全国的比重超过10％。[3]但2000年以后外商、港澳台经济占上海全社会固定资产投资的比重缓慢下降，2009年后才又逐渐回升，截至2014年底，港澳台经济占上海全社会固定资产投资的比重仍未超过1998年的水平。从吸引外资的质量看，除了对外开放早期以及2008年金融危机前后，其余年份上海实际吸收外资金额占签订合同金额的比重均在50％以上，从外资流向产业来看，外资流向的产业呈现出以工业为主向第三产业为主的转变，至2014年底，流向第三产业的外资超过工业一倍有余，体现了上海产业转型和发展高端服务业的战略导向。2015年，上海发布百强外资企业排行榜，上榜企业大部分分布在先进制造业和现代服务业。从外资来源国家或地区看，截至2014年底，上海外资主要来源于中国香港地区（37.56％）、日本（11.29％）和美国（7.21％），其中来自中国香港地区的投资近年增长迅速，由2003年的29.37％逐渐上升至2014年的37.56％。

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2013年以后，上海开始在自贸试验区推行外商投资的“负面清单”管理模式，取代原先指导外商投资的《外商投资产业指导目录》。2013—2015年，自贸试验区连续推出三版“负面清单”，每一版本都比上一版本更加精简和开放。2014版负面清单的条款数目相比较2013版，减少了51条，缩短为139条。减少的51条中，实质性取消14条，内外资一致取消14条，归并而减少23条。实质性取消的14条管理措施中，服务业领域有7条。2015版负面清单在内容条款上由2014版的139条进一步减少为122条，条款限制程度有所减少，同时进一步提高了制造业、金融、教育、文化等领域的开放程度。“负面清单”的推进和实施也产生了实质性效果：负面清单实施前，上海浦东每年新增项目约1000个，外资进入中国平均时间为8个月；负面清单实施后，仅2015年前10个月，自贸试验区新增项目即有2500个，外资进入中国平均时间已缩短为7个工作日。[4]

3.多层次的资本市场制度。自1992年中共十四大确立上海建立国际金融中心为国家级战略后，上海在建立并完善多种层次资本市场、促进金融业发展方面出台了一系列措施。1990年上海证券交易所成立，上海资本市场发展进入快车道。上海“九五”计划提出到2000年上海金融业增加值占上海GDP的12％，2001年上海金融业增加值685.36亿元，占当年全市GDP的13.84％，完成了“九五”计划的目标。2001年，国务院同意上海市城市总体规划（1999—2020），上海开始建设国际经济、金融、贸易、航运的“四个中心”。同年，“十五”计划提出，到2005年上海金融业增加值占上海GDP的18％。在此期间，上海期货交易所（1999）、上海黄金交易所（2002）、上海证监会（2004）、上海保监会（2004）和中国人民银行上海总部（2005）相继成立，上海多层次的资本市场体系初步建成。

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2005年后，上海金融业发展进入新阶段。2006年，上海召开金融工作会议，提出在新时期建设国际金融中心的“五个重点”和“一个聚焦”。“五个重点”是积极发展金融市场，支持金融机构做优做强，集聚金融人才，优化金融环境，强化金融监管。“一个聚焦”是要进一步聚焦陆家嘴金融贸易区。此后，上海又陆续颁布《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》《上海市推进国际金融中心建设条例》《关于加强金融服务促进本市经济转型和结构调整的若干意见》等措施。上海完善金融市场体系和促进金融创新进入了新阶段。上海金融期货交易所（2006）、上海清算所（2009）相继成立，资本市场和金融监管进一步完善。2007年，上海银行间同业拆借利率（Shibor）开始运行。2006—2015年，上海金融业增加值逐年增长，金融业占GDP的比重也从2006年的7.76％上升至2015年的16.23％。从不同层次金融市场的发展程度看，银行业在金融机构数以及银行间货币及债务市场的交易规模方面均占主导地位，这与上海国有经济占主导地位的资本结构相匹配，但是与上海建立国际金融中心的规划不符，证券、保险、期货市场仍相对弱小，外资金融机构数近年来不断下降，而且上海目前经济转型和产业升级需要更为灵活、层次更丰富的融资结构，特别是在创新创业方面需要更多“新金融”业态的发展，形成与传统的银行为主导的融资体系互补的生态系统，这些方面的制度供给是上海亟需补齐的短板。

2013年以后，随着上海自贸试验区的推进，自贸试验区在金融方面的改革也逐步推进。2013年以来，自贸试验区在人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、进一步金融开放等领域进行先行先试。自贸试验区金融改革上线两年多来，取得了一定成果。截至2015年11月末，40家金融机构已接人自由贸易账户监测管理信息系统，共开立约4万个自由贸易账户，2015年累计账户收支总额近1.83万亿元；区内已有235家企业参与跨境双向人民币资金池试点，78家企业取得跨国公司总部外汇资金集中运营试点备案书；2015年1—11月，自贸试验区跨境人民币结算总额10495亿元，占全市43％[5]。此外，中国外汇交易中心、上海证券交易所正在筹建自贸试验区内的国际金融资产交易平台，上海国际金融交易平台建设稳步推进。

另外，上海也注重新型金融形式的培育和发展。针对近年来出现的小额贷款以及互联网金融等新兴的金融业态，上海及时出台了鼓励及规范政策：《关于本市开展小额贷款公司试点工作的实施办法》（2008）、《关于促进本市第三方支付产业发展若干意见》（2011）、《关于促进本市互联网金融产业健康发展若干意见》等，试点小额贷款公司发展，促进第三方支付、互联网金融等新兴金融形式的发展，同时也注意控制风险，防范新型金融形式被非法集资利用的风险。根据《上海互联网金融发展报告（2015）》，截至2014年底，在上海正常运营的网贷平台达117家，2014年网贷成交量219.73亿元，占上海全市P2P贷款总量的73.19％。[6] dedecms.com

（三）技术制度供给

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1.吸引和培育创新人才。在改革开放和经济社会发展过程中，上海向来注重吸引和培育创新人才。《上海市人才流动条例》（1996）鼓励人才流向重点产业部门，促进人力资源合理配置。吸引人才方面，《上海市加强高科技产业人才队伍建设的若干规定的通知》（1997）、《上海市吸引国内优秀人才来沪工作实施办法》（1999）、《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》（2005）等鼓励国内人才和海外高层次留学人员来上海工作和创业，为人才提供良好的生活环境和创业支持。人才培养方面，通过白玉兰科技人才基金（2001）、优秀学科带头人计划（2003）、领军人才队伍建设（2005）、浦江人才计划（2005）、人才发展基金（2007）等人才培养方案，鼓励高端科技人才进行科学研究，高新技术转化等工作，建设人才高地。经过长期不懈努力，上海科技人才数量和质量得到大幅度提升。从事技术开发人员数从2000年的7.48万人上升至2014年的16.6万人，增加了一倍多。其中研发人员数量从2000年的2.63万人迅速上升至2014年的9.21万人，增长了2.5倍有余。拥有中高级技术职称员工上升幅度不大，2014年仅比2000年时多0.9万人，说明在引进高端技术人才方面，上海仍有欠缺。 本文来自织梦

2.创新融资。上海专门颁布的针对创新活动的融资政策并不多，许多与融资有关的政策散落在人才政策、产学研政策、创新环境政策的内容里，如《上海市人才发展资金管理办法》（2007）提出可为高技术人才从事技术成果转化提供资助，《上海市经济技术开发区条例》（1988）提出为开发区内企业提供信贷融资优惠，《关于进一步推进科技创新加快高新技术产业化的若干意见》（2009）提出推动科技投融资体系建设，《关于本市发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（2015）则提出完善创新活动的金融和财税政策扶持等。专门针对科技融资的政策措施主要有：《上海市科学技术拨款管理办法》（1986）明确提出，科技经费拨款增长速度应高于财政收入增长速度，鼓励银行对科技活动的贷款。然而，科技创新活动作为时间长、风险大的经济活动，并不符合银行的贷款资金结构选择标准。《上海市创业投资引导基金管理暂行办法》（2010）针对适合科技创新活动的融资方式——风险投资，设立创业投资引导基金，引导风险投资向上海重点发展的产业领域集聚。2011年，《上海市人民政府关于推动科技金融服务创新促进科技企业发展的实施意见》进一步提出完善科技企业信贷服务体系，加大科技金融服务创新力度，为科技创新活动提供金融支持。 dedecms.com

3.产学研一体化。上海产学研一体化政策经历了从引进消化再吸收为主向自主创新的转变。20世纪八九十年代，上海科技政策与产业结合的部分，主要注重引进国外先进技术，进行消化吸收并推广使用，对现有的技术进行合理化改进，包括《上海市合理化建议和技术改进奖励实施办法》（1987）、《上海市政府关于加快本市高科技产业发展的若干意见》（1997）、《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》（2000）等，并鼓励企事业单位设立研发机构和技术中心。2000年后，自主创新的重要性日益凸显，上海2009年颁布的《关于进一步推进科技创新加快高新技术产业化的若干意见》明确提出要增强企业创新动力和能力，由政府牵头组织实施高新技术产业化重大项目。在各项政策的推动和扶持下，上海科技成果以及科技成果产业化取得一定进展。在科技成果结构方面，科技成果由1994年的1715项增加至2014年的2384项，基础理论成果、应用技术成果均得到增长。其中，应用技术成果占科技成果80％以上，2014年比1997年增加了1002项应用技术成果，其中80％以上的应用技术成果已得到推广。与应用技术成果相比，基础理论成果所占比重较小，约占技术成果的10％，2014年比1997年增加了145项，说明上海在基础科学研究方面实力仍不强。从科技成果的水平结构来看，国际先进水平、国内领先水平、国内先进水平的科技成果所占比重逐年下降，国际领先水平的科技成果所占比重则先上升，2008年后又逐渐下降，说明上海的科技成果含金量逐渐下降。新产品产值方面，情况也不容乐观。规模以上工业企业新产品产值，包括六大重点发展工业行业新产品产值2005—2011年持续上升，2012年则出现下降，此后缓慢回升。新产品出口占新产品销售比重在2000—2010年间缓慢上升，2010年后则逐渐下降，这其中既有金融危机的影响，也说明上海企业的新产品在国际上竞争力不强。高科技行业新产品产值则比工业整体更早出现下降的趋势，2008年后，高科技产业新产品产值就徘徊不前。从结构上看，高技术产业和六大重点发展工业新产品产值占规模以上工业企业新产品产值之比在2005—2014年间均出现下降，高科技产业新产品产值比重下降尤为迅速，说明上海的高新技术产业产品并不“高新”，且缺乏市场。从六大重点发展工业内部新产品产值结构来看，产品创新主要体现在汽车制造业和成套设备制造业，电子信息产品制造业新产品产值比重逐年下降，精品钢材制造、石油化工及精细化工制造、生物医药制造业新产品比重则保持低位。企业研发活动明显增多。2000—2014年，大中型企业科技经费的支出结构中，用于新产品研发的支出占比明显提高，技术改造和技术引进支出的占比则逐渐下降。虽然用于消化吸收技术经费所占比重保持低位，但消化吸收技术经费占引进技术经费之比从2000年的6.15％上升至2014年的40.42％，企业更加注重引进技术的质量与技术的消化吸收。

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4.创新环境建设。除了人才、资金等创新要素集聚，产学研一体化以外，上海在完善创新环境建设方面也取得了不小成就。20世纪八九十年代，上海相继颁布了《上海市科技咨询管理办法（试行）》《上海市技术服务和技术培训管理办法》《上海市技术市场条例》等技术创新公共服务的规范，为企业及科研机构的创新活动提供支持，促进技术要素合理配置。从技术合同项目结构看，1991—2014年，技术服务项目占比逐渐下降，技术开发项目逐步上升，说明上海技术开发水平不断提高，而且技术开发合同金额所占比重远远超过技术服务金额所占比重，体现出技术开发的高价值性。2000年后，技术转让金额占比上升较多，说明上海技术交易市场日渐活跃。在知识产权保护方面，1987—2016年，上海密集颁布一系列加强知识产权保护的政策措施和法律法规。2000年以前主要集中在制定专利合同的基本规范、专利纠纷的调解等方面，如《上海市专利许可合同管理办法》（1987）、《上海市专利纠纷调处暂行办法》（1988）等。2000年后，上海进一步强调知识产权保护在“科教兴市”“建设科创中心”战略中的重要性，不断健全知识产权保护体系，强化支持产权执法，颁布了《上海知识产权战略纲要（2004年一2010年）》（2004）、《上海知识产权战略纲要（2011—2020年）》《关于加强知识产权运用和保护支撑科技创新中心建设的实施意见》（2016）等知识产权发展规划。受政策法规影响，1985—2010年，上海专利授予量不断上升，但2010年后上升幅度则放缓。专利内部结构中，1986年，实用新型专利占专利授予量的94.55％，发明占1.36％，外观设计专利占比4.09％。此后外观设计专利占比逐步上升，实用新型专利占比不断下降，2001—2007年，外观设计专利占比一度超过实用新型专利，2008年后，实用新型专利占比逐步回升。发明专利占专利授予量的比重虽然持续上升，但相比外观设计和实用新型来说，比重仍相对较小，说明上海的专利质量仍不高。从知识产权执法情况来看，2009—2015年知识产权案件数量不断上升，但是专利纠纷所占比重却有所下降，根据《2014上海法院知识产权司法保护状况》，“2013年上海法院共受理一审专利民事纠纷案件中侵害外观设计专利权纠纷和侵害实用新型专利权纠纷案件数量共占专利侵权纠纷案件总数的77.0％，表明现阶段专利侵权纠纷仍集中在科技含量较低的领域。”

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（四）上海要素制度供给的主要问题 织梦好，好织梦

1.人才政策难以吸引高端人才。人才政策难以吸引高端人才扎根上海，流失率较高。改革开放以来，虽然上海通过户籍政策、优秀人才引进政策、人力资本培训制度不遗余力地提高人才的素质，打造人才高地。但上海现有的人才结构仍无法满足建设“科创中心”的需求。一是吸引高端人才根植性的相关政策较少。纽约及东京近几年对高端人才放宽签证政策，允许引进人才的配偶及父母在该城市永久居住。上海在这方面的户籍及签证制度则过于严格，增加了高端人才扎根上海的成本，使一部分人才将上海视为跳板。这导致上海拥有10年以上工作经历的资深人才比重较低，人才流失率高；上海高学历研究型人才比重也较低，拥有博士学历的人才比重为4.5％，低于全国一线城市平均水平，先进制造业中博士人才比重仅为德国慕尼黑的1/3。二是对本地高等教育人才培养的重视程度不够。上海虽然高校云集，但与北京相比优质高校资源仍相对较少，2014年，上海获博士学位人数为4516人，低于2009年的水平，北京则有14087人。人才政策注重海外人才的引进，但缺乏对本地高端人才培养的关注，而留在上海的高端人才主要集中于创新环境较为封闭的外企，溢出效应较低。三是与高端人才长期发展相匹配的平台建设比较滞后。留住高端人才的关键要有相应的团队与事业平台，目前上海的人才结构还难以支撑领军型人才团队建设的需要。上海先进制造业和生产性服务业也缺乏与高端人才的良性互动平台，难以通过事业发展长期留住人才。

2.资本市场制度与经济结构转型存在一定程度的错配。上海初步形成了多层次的资本市场制度，但融资结构与经济结构转型还存在着一定的错配。改革开放以来，上海在资本要素制度改革方面，主要是改变国有资本、集体资本占绝对主导地位的局面，在产业层面逐渐开放非公有制资本和外资。目前，上海已具有股票、债券、黄金、期货、钻石、货币、外汇、航运、产权、保险等多个各类要素市场，形成了多层次、功能齐备的要素制度安排。不可忽视的是，这些要素市场的能级与上海建设全球城市还存在着一定的差距，国际影响力和辐射力还不够，交易平台还未完全与国际接轨，还不具备定价权和规则制定权。这些掣肘严重影响到要素的流动和优化，使得这些要素市场的规模偏小，辐射能力有限；而且在结构和层次上不能满足上海建设全球城市的需要，不能支撑上海实体经济的发展。资本市场方面，上海的直接融资市场尚需完善，风险投资发展滞后等均需要有效的制度供给。上海经济转型和产业升级需要更为灵活、层次更丰富的融资结构，特别是在创新创业方面需要更多“新金融”业态的发展，形成与传统的银行为主导的融资体系互补的生态系统。

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3.创新制度供给难以扭转创新产出效率低下。上海创新制度在促进研发投入、产出方面起到了显着效果，2015年上海研发投入占GDP的比重为3.7％，达到了发达国家的水平。在研发产出方面，专利的申请与授权量均获得了较快的增长。但这些制度供给在提高创新产出的水平和效率方面仍有待提高。一是长期以来上海的创新制度注重技术引进和技术应用，在基础科研上的制度供给明显不足。这导致科研成果质量水平近几年有所下降，上海所取得的科技成果中，84％以上均为应用技术成果，基础科研成果仅占约11％。科技成果中达到国际和国内领先水平的比重从1985年的98.3％逐渐降低至2014年的50.8％。高新技术产业新产品产值自2008年后不断降低，专利授权量中发明专利所占比重上升较为缓慢，专利质量不高。技术成果通过交易实现本土化不活跃（80％技术交易流向苏浙等地），创新体系不支持经济转型。二是高科技产业标准认定条件僵化，导致有限的创新资源误置到低端环节，收效甚微。现有的政策主要从产业层面判断是否是高科技产业，忽略了每一个产业都有高技术含量的环节与低技术含量的环节，导致所认定的高科技产业可能从事附加值与技术含量较低的产业环节。三是创新资源配置结构不合理。

二、提高上海要素供给效率的 内容来自dedecms

对策建议

（一）优化劳动力配置

未来，上海应通过引进与培育结合提升金字塔塔尖的高素质创新型人才的比例。对上海未来经济转型发展、供给侧结构性改革的推进而言，人力资本的提升是基础，在劳动力成本不可逆转地上升背景下，劳动生产率提高越快，单位劳动力成本提高越慢，劳动力优势才能得以保持。上海未来的发展，在很大程度上依赖于科技创新和一大批高层次、高技能的领军型人才，高端领军型人才通常是产业形成和突破的核心推动者，一个领军人才可以催生一个大产业。高端人才战略绝不仅是培育或者引进人才，更为重要的是要发挥高端人才对产业发展的关键支撑作用，对人才队伍建设的引领带动作用，发挥其对上海产业转型升级的引领作用。这就必须搭建与完善高端事业发展的机会平台，通过高端平台引领更多的高端人才的汇聚发展。因此，上海需要进一步聚焦已有的重大技术平台以及未来具有发展潜力的智能制造、新技术产业领域，人才的建设要与此相适应，对高端人才要实行重用政策，大胆破除不合时宜的条条框框，特别是在居住环境、子女就学、团队组建方面完善配套政策措施。同时，重点解决高端引领人才与国内现有体制机制的对接问题，政府可以搭建人才交流的平台，促进引进的高端引领人才与本地现有人才的融合，增强高端人才的本土根植性。 织梦好，好织梦

（二）优化投资结构，创新投资体制机制 本文来自织梦

转变投资模式，提升投资对经济增长的驱动的质量。新产业、新业态、新产品本身就存在广阔投资空间，有利于技术进步的更新改造投资缺口巨大。将资金投到这些领域，不仅不会造成产能过剩，还能为跨入高端发展夯实“地基”，把资金用到刀刃上，实现内涵式增长。未来，上海必须加快以提高资本形成效率为核心推动相关领域改革。要防范将备案制扭曲为新的行政审批取向，上海需要统筹推进备案制改革，尽可能缩小企业投资项目的核准范围，对一般项目甚至可以取消备案制，打破条块分割、市场分割，保障企业和个人投资自主权。进一步开放社会投资领域，尽可能地减少对投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施，提高投资便利化程度。总而言之，就是要以负面清单管理市场，用正面清单监督政府，政府应该履行好应有的职责，发挥有效市场和有为政府的合力，进一步盘活上海的投资资源，加快形成“统一开放，竞争有序”的市场体系，释放市场投资主体活力。 dedecms.com

（三）优化供给类政策

在创新过程中增加“需求类政策”，优化“供给类政策”，发挥政策组合的效应。增加“需求类政策”支持科技创新产品导入和拓展市场，支持相关产业起步、成长。这些既包括政府“采购首台套”的政策，发挥政府对技术产业化的引导、示范效应。也可以是对创新产品的消费补贴政策，包括针对消费者的税收优惠、财政补贴和针对企业发放创新券（刺激企业用创新券向研发机构或平台购买科研服务）等直接措施，通过降低使用或购买创新产品的价格，刺激企业或个人的直接需求；同时采取增加产品创新透明度或提高消费者使用技能，包括设定标签、示范项目、教育培训等间接措施来拉动消费。此外，通过提高法规和标准来扩大创新成果的市场需求。在优化“供给类政策”方面，应重视其与“需求类政策”的匹配与整合，可以在原有的水平补贴、专项基金、信号策略和金融措施“供给类政策”基础上，加入政府采购、标准、法规等多项需求方政策工具，同时吸纳相关政府部门、企业、社会组织和消费者代表等众多利益相关者参与政策制定与实施，保障政策的有效性。

（四）优化资源配置 copyright dedecms

以国有企业改革为抓手，优化资源的配置，提升上海企业潜在的全要素增长率。企业之间资源的优化配置和企业自身创新能力的提高是生产率提升的根本所在。上海国有企业改革是实现上述途径的关键所在，上海应进一步深化分类改革的战略思路，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。积极吸引体制外的优质资源，发展混合所有制经济。一方面可以实现资源在不同所有制企业之间的优化配置，提高资源的效率；另一方面，在竞争中增强国有经济的动力、活力、控制力、影响力。这些因素又会发过来作用于民企、外资企业，会提高民企的能力，增长外资的溢出效应。在具体措施上，一是做强做实国资流动平台，加快“管企业”向“管资本”的根本转变，盘活巨量国资。二是完善公司的治理结构改革和建立长效的激励约束机制，实现与改革相配套的股权激励、激励基金计划、项目收益提成等模式，同样也鼓励企业探索合法合规的激励模式。 本文来自织梦

（五）加快制度创新

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统筹上海自贸试验区建设、科创中心建设中的制度创新，形成与要素效率提升的整体化战略，拓展要素改革的战略空间。上海要素效率的提高本质上需要增加有效的制度供给，减少制度的协调成本，自贸试验区是制度创新的试验地，诸多与科创中心相关以及促进要素优化配置方面的创新举措可以利用其先试先行的优势，加快制度创新的步伐。自贸试验区在投资自由、贸易、金融自由上具有诸多的创新举措，这些措施将会对资本、产品、上海在全球价值链的分工等优化配置起到重要的促进作用，要将这些措施细化到产业甚至不同的企业，让这些制度创新落地，提升微观资源的配置效率。自贸试验区和科创新中心今后的制度创新都需要在人才等关键创新资源的流动上真正实现便利化，进一步探索国际人才往来自由的问题，让全世界的优秀科技人员、研发人员、专业人员等高端人才能够更加便利地到上海创业、创新，同时，在上海本土人才出国研发、学习方面的签证方面也应建立绿色的通道。研发资源跨境流动、离岸研发、知识产权保护、数字安全等核心制度的创新也应充分尊重全球趋势和规律，同样需要建立这些资源流动的绿色通道。

[1]网易亲子综合：单独二孩上海遇冷。2015年1月27日。 dedecms.com

[2]人民日报海外版：中国户籍突破壁垒（2001年04月30日第14版，作者谷珂丰）。

[3]第一财经：0.3％贡献了40％，2015年12月17日。上海外资百强企业排行榜出炉http：//www.yicai.com/news/4726999.html.

[4]南方周末：上海自贸区负面清单试行三年：让“沉默的权力”公开透明。2016年3月7日。http：//www.infzm.com/content/115642. 织梦好，好织梦

[5]解放网：自贸区“金改40条”成效显著，上海将加强网络借贷监测。2015年12月30日。http：//sk.eastday.com/m/20151230/u1ai9161660.html.

织梦好，好织梦

[6]中国经济网：互联网金融行业协会发布报告，第三方支付上海占半。2015年8月7日。http：//finance.ifeng.com/a/20150807/13895515_0.shtml. copyright dedecms