派智库

摘要：以人为本的精明增长方式通过组合城市土地使用功能、限制城市扩张、提高土地利用率、保护环境、改变经济发展模式，实现城市集约化、最优化发展，有利于资源型城市的经济转型、产业转型和城市转型。为推动东北地区资源型城市的转型发展，可引入精明增长理念，科学制定城市总体规划和各项具体措施，合理布局城市空间功能，引导资源型城市产业的高级化、合理化和生态化发展。

copyright dedecms

关键词：东北地区；精明增长；资源型城市；产业转型

资源型城市伴随我国城市化和工业化的快速发展而兴起，但随着开发的深入，资源枯竭问题日益显现，资源的耗竭不仅带来城市经济的衰退，也导致城市的物质性老化和功能性衰退。[1]长期以来，东北地区大量森林、矿产资源的过度开发使一些资源型城市已处于资源枯竭状态，城市发展不可持续、产业结构不合理、城市发展不平衡、生态破坏与环境污染及交通拥堵等问题随之发生，资源型城市急需通过转型实现可持续发展。[2]精明增长是针对城市快速发展过程中资源环境矛盾而提出的发展理念，也是政府管理城市、应对城市经济恶性增长的新原则和新目标，精明增长的发展理念可为东北资源型城市转型提供新的思路。 织梦好，好织梦

一、东北地区资源型城市发展现状 织梦好，好织梦

中华人民共和国成立初期，为改善农业国家的局面，我国大力发展工业，一些资源密集地区“因矿设市”“因厂设区”，随着矿区和厂区的成立，逐步集聚为城镇。自20世纪50年代开始，随着工业规模的壮大，资源开发力度不断加大，东北地区的资源型城市相继兴起，这些城市为我国经济的快速发展提供了重要动力。[1]从东北地区资源型城市空间分布看，森工资源型城市多集中于东北地区的北部和东部，如黑龙江省北部的大兴安岭、伊春和东部的牡丹江市，吉林省东部的敦化、延边和白山等地。（见表1）煤炭资源型城市在东北地区的分布较为分散，东部、中部及西部均有煤炭资源，如黑龙江省东部的鹤岗、双鸭山、七台河和鸡西，吉林省中部的辽源、九台，辽宁省西部的北票和阜新等。石油资源型城市主要位于东北地区的南部，如黑龙江省大庆市和辽宁省盘锦市。金属资源型城市多位于东北地区中部，如吉林省通化市和辽宁省的本溪和鞍山等地。（见表1）总体看，东北地区资源型城市仍以煤炭、森工等附加值低、经济效益不高的资源为主，而这类资源的开发植被破坏、水土流失和环境污染非常严重。

本文来自织梦

（一）东北地区衰退型资源城市较多 内容来自dedecms

资源的自然属性决定了资源产业将会经历开采期、高产期、衰退期和枯竭期，相应地，资源型城市也会历经兴起、繁荣和衰退等时期。（见图1）[3]根据国务院公布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，我国共有资源型城市262个，而东北地区就有37个，占全国资源型城市总量的14.1％。（见表2）其中，东北地区成长型城市较少，仅有吉林省松原市1个城市，占全国31个成长型资源城市的3.2％；成熟型城市有12个，占全国成熟型资源城市的8.5％；衰退型城市达19个，占全国衰退型资源城市的28.4％；再生型城市有5个，占全国再生型资源城市的21.7％。可见，东北地区的衰退型资源城市数量较多，成长型城市较少，说明东北地区的资源型城市整体发展水平较低。

织梦好，好织梦

（二）东北地区资源型城市经济发展总体水平不高

从东北地区21个属于地级行政区的资源型城市GDP看，无论是总量还是增速大多低于全国平均水平。2016年，21个资源型城市GDP总量为13534.0亿元，仅占东北地区GDP总量的25.8％，人均GDP为49419元/人，低于全国平均水平8.4个百分点。从动态看，21个资源型城市GDP增速总体上低于全国平均水平。2016年，全国城市名义GDP年增长6.7％，而21个资源型城市中有20个城市经济发展速度低于全国平均水平。将资源型城市的GDP增速与全国平均水平直接进行比较会忽视地区增长的差异性，为此，将其经济增速与本地区的经济增速进行比较，发现21个资源型城市中有15个城市的经济增速低于所在省平均水平。（见表3）由此可见，东北地区资源型城市经济发展水平不高，经济增长速度低于全国平均水平，在区域经济发展中处于滞后水平。

dedecms.com

（三）东北地区资源型城市产业结构以第一、二产业为主 内容来自dedecms

目前，东北地区绝大多数资源型城市发展仍以第一、二产业为主，第三产业发展缓慢。如，辽宁省的抚顺、盘锦，吉林省的松原、辽源、通化、白山、延边，以及黑龙江省的大庆第二产业增加值在GDP中占比高于第三产业，更远高于第一产业；黑龙江省以农业、林业为主的资源型城市，如伊春和大兴安岭的第一产业比重显着大于第二、三产业。总体看，东北地区资源型城市的第二产业比重基本大幅高于全国平均水平，第三产业整体发展水平仍显滞后，所占比重均显着低于全国平均水平。 本文来自织梦

二、东北地区资源型城市转型成效及面临的问题 内容来自dedecms

2001年，辽宁省阜新市被国务院确定为首个转型试点的资源枯竭型城市，2005年转型试点城市范围逐渐扩大，增加了大庆、伊春、白山、辽源和盘锦。[4]这些试点城市的转型经验，为资源型城市的转型升级提供了重要参考。国务院于2007年出台了专门针对资源型城市转型的政策性指引文件——《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，随后国家采取多项措施推动资源型城市转型升级。2008年，国家开发银行设立专项贷款以推动资源型城市可持续发展；[5]2013年制定《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，为资源型城市转型提供了更加全面的政策支持。这些举措在一定程度上提高了资源型城市的转型意识，明确了转型思路，确定了资源枯竭城市的转型重点。十多年来，东北地区资源型城市转型取得一定成效，一些资源型城市的接续替代产业发展较好，对地区经济发展的支撑能力高于所在地区的平均水平。如，辽宁省盘锦市逐步摆脱对资源的依赖，推动沿海开放型经济发展，塑料新材料、精细加工新技术、海洋工程装备制造业、现代服务业、农产品加工及石化等六大接续产业多点支撑，2015年盘锦市六大接续产业增加值在GDP中所占比重高达70％以上，经济结构调整实现较大突破。2017年盘锦市深入实施《中国制造2025盘锦行动纲要》，实施工业强基工程、智能制造工程，突出抓好重大技术改造项目、智能制造项目建设，新型工业化水平进一步提升。葫芦岛市利用港口和地缘优势，以港兴市，大力发展旅游业，加强与北京、秦皇岛的合作，承接京津冀产业、科技和人才转移，促使葫芦岛市第三产业在经济发展中的比重持续提升，2016年葫芦岛市第三产业比重达到48.4％，已超出第二产业3.7个百分点。黑龙江省鹤岗、鸡西、牡丹江等七个城市携手建立龙江东部旅游产业联盟，深化旅游合作，实现互惠互赢，形成一体化大旅游格局，旅游业已初具规模，成为重要的接续替代产业。目前，作为传统的资源大区，东北地区大部分资源型城市仍积聚较多问题，负担沉重，接续替代产业发展能力不足，城市转型面临诸多问题。

copyright dedecms

（一）城市发展缺乏规划

在“先生产后生活”传统观念的影响下，东北地区资源型城市发展缺乏长期、科学的规划。城市基础建设落后，未能形成与城市规模和职能相匹配的基础设施，未能促使相应产业的同步发展，城市经济的自组织和自服务功能无法实现。资源型企业在此过程中承担了生产经营和社会服务的双重职能，致使城市服务功能畸形化，无法承担起相应的公共服务功能。[6]

copyright dedecms

（二）产业结构失衡

织梦内容管理系统

东北地区资源型城市存在产业结构单一、接续性替代产业发展缓慢等问题。绝大多数资源型城市的第一产业发展仍以传统农业为主，受技术水平限制，农产品的精深加工发展不足，农业现代化进程缓慢；第二产业中工业“一支独大”现象明显，对煤炭、石油、森林等资源依赖严重，产品附加值低，高技术产业发展缓慢，在第二产业中所占比重较低，无法起到支撑经济发展的作用；第三产业中现代服务业发展缓慢，仍以传统服务业为主，无法带动第一、二产业转型升级，致使城市发展的持续性受到阻碍。资源型城市不合理的产业结构直接影响产业问的协同发展，造成配套产业发展落后，难以打造完整产业链。

（三）环境破坏严重

织梦好，好织梦

东北地区长期粗放式的资源开发模式，产生了严重的负外部效应，煤炭、石油、铁矿、有色金属矿的开采与加工，对环境造成严重破坏，不利于资源型城市的转型。近年来，国家虽通过增加转移支付、扶持替代产业等方式，促使东北地区资源型城市转型发展，但受技术、资源的限制，治理效果不明显，城市环境改善缓慢。

三、精明增长方式驱动资源型城市转型的机制

内容来自dedecms

20世纪90年代，美国规划学家针对当时的“城市病”，提出“精明增长”理念。[7]2003年，美国规划师协会在丹佛召开用精明增长解决城市蔓延问题的规划会议。精明增长的核心内容得到进一步明确：城市存量空间应得到充足利用，不应盲目一味的扩张城市；为减少基础设施和公共服务成本，应重新开发利用城市废弃、污染的工业用地，重建现有社区；为减少基础设施、房屋建设和使用成本，应建设相对密集城市，拉近生活和就业单元距离。概括来说，精明增长就是改变城市盲目扩张的传统发展观念，在有效利用有限城市空间的前提下，促使城市持续健康发展。[8]城市发展有不同的增长模式，如何有效化解城市发展过程中出现的各类矛盾，如何在保护城市环境、维护社会稳定、加快城市经济快速发展等方面找到平衡，是现今城市发展中面临的重要问题。而以人为本的精明增长理念，为城市发展尤其是资源型城市转型提供了有益借鉴。[9]美国的佛罗里达、马里兰、新泽西和俄勒冈作为最早开始从州政府层面推动实施精明增长政策的州，是美国实施精明增长管理的代表。近几年，美国林肯中心选取科罗拉多、印第安纳、德克萨斯和弗吉尼亚四个没有实施精明增长管理的州，与实施精明增长管理的州进行对比，评估结果显示，实施精明增长的州人口聚集、土地利用更为紧凑，交通拥堵得到有效缓解，财政收支更加平衡合理，生态、农业用地保护作用较好。精明增长作为一种管理城市协调发展的理念，通过组合城市土地使用功能、限制城市扩张、提高土地利用率、保护环境、改变经济发展模式等方式，能解决资源型城市转型发展面临的经济、社会和环境等问题。（见图2）资源型城市转型包括经济转型、城市转型和产业转型，而精明增长理念对于资源型城市的转型起到较为重要的推动作用。

（一）精明增长助推经济转型

经济转型指资源配置和经济发展方式的转变，包括发展模式、发展要素、发展路径等的转变，是经济体制和结构发生的一个由量变到质变的过程。在精明增长理念指引下，明确经济发展的思路、目标、步骤及相关政策保障措施，制定长期规划，建立可循环的经济增长模式，构建经济发展的法律、政策、技术等支撑，激活市场活力，发挥市场在就业、技术创新等方面的吸纳作用，实现资源的合理使用，达到经济、资源和环境的协调发展。

（二）精明增长助推城市转型 内容来自dedecms

城市转型是一种多领域、多方面、多层次、多视角的综合转型，包括产业结构调整升级和城市空间结构改革升级等。将精明增长理念引入资源型城市转型发展中，从城市空间布局、人口规模、科学技术、能源结构和环境承载力等方面引导土地利用向集约化方向发展。城市土地集约利用是实现资源型城市转型的重要载体，通过调整用地结构、产业布局和发挥土地供应的调节作用等方式有效降低资源能源消耗，降低碳排放量，最大限度减少对生态环境的破坏，充分发挥土地的经济价值、社会价值和生态价值，引导城市结合自身资源优势实现精明增长。 织梦内容管理系统

（三）精明增长助推产业转型 本文来自织梦

产业转型主要是通过特定的产业、财政金融等政策措施，对产业结构的各方面进行直接或间接调整。国际经验表明，资源型城市产业转型升级主要体现在两方面：一是扶持接续性替代产业发展，二是对矿化废弃物循环再利用。在精明增长理念下，可引导资源枯竭城市发展接替产业，重点扶持能支撑经济转型、吸纳就业的产业。对资源型城市所产生的废钢、废铁、废铜、废纸等资源进行回收利用，延伸资源产业链，推进资源综合利用，提升资源综合利用率，修复生态环境，实现城市的可持续发展。

内容来自dedecms

四、东北地区资源型城市实现精明增长的路径 本文来自织梦

为推动东北地区资源型城市的转型发展，应在精明增长理念下，科学制定城市总体规划和各项具体措施，合理布局城市空间功能，引导资源型城市产业向高级化、合理化和生态化发展。 copyright dedecms

（一）科学制定城市转型发展规划 dedecms.com

传统资源型城市与新型城市的发展具有一定共通性，而精明增长可降低城市转型发展中的基础设施和服务成本。（见表4）因而，按照精明增长理念制定城市发展规划，要充分考虑城市发展的生态环境效应、土地综合利用情况、劳动力就业与收入的经济影响、基础设施建设和基本公共服务的财政成本问题、公平与效率的社会影响等，采用紧凑式、集约式的精明增长方式，引导公众和企业共同参与城市规划设计，综合考虑影响经济增长的各方面要素，实现城市的可持续发展。[10]可参考德国鲁尔工业区转型发展规划，采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式做好资源型城市转型发展规划。对资源型城市的改造由各级政府和相关部门或机构“自上而下”推行，但具体到各项目的实施运作则要“自下而上”推动。通过整合、强化规划政策和实施措施寻求开发及保护间的均衡，塑造合理的城市空间和产业发展模式。当务之急就是建立起多部门协调统一的规划执行管理体系，促进各类各级规划间的衔接和配合，以强化既有规划体系的整体功能。目前一些城市正在进行的两规合一、多规合一等实践，都是非常有益的探索。

dedecms.com

（二）合理布局城市空间功能 copyright dedecms

东北地区资源型城市要优化城市功能布局，提高城市化质量和效益，实现城市的精明增长，应减少城市的盲目扩张，充分使用城市的存量空间；加快对现存社区的改造开发，对废弃、污染用地进行重建，以节约基础设施和公共服务成本；建设紧凑型城市，缩小城市生活和就业距离，提高基本公共服务网点的步行可达性，减少城市生活成本。为提升东北地区资源型城市的功能，应利用互联网及大数据平台，提高城市综合服务能力。拓展大数据汇集分析功能，发挥大数据平台决策支撑能力，促进居民与企业参与城市治理创新，为推进政府职能转变、打造精明增长型城市提供保障。政府要通过补贴、引导等方式，加强企业间、企业与科研院所间的技术合作，强化各类资源型企业与当地的技术、经济联系，形成资源带动区域发展的增长极和辐射源优势，提升城市对多样性产业和各类人员的集聚能力。还应加大对资源型城市服务业的扶持力度，积极探索资源枯竭城市与就近的大城市、中心城市中间的合作途径，如加大资源型城市与重要城市问的公路、铁路等交通基础设施维修和新建力度，促进区域内经济一体化，实现区域内优势互补、资源互助。 织梦好，好织梦

（三）制定合理的产业结构优化政策

资源型城市发展之初，通过不断深化产业分工、加强专业化生产，促使城市经济发展规模持续提升。城市初期的扩张并不会对城市资源环境带来较大影响，但随着城市扩张的加快，人口、环境、资源等因素将会逐步限制分工和专业化生产，这将进一步制约城市的可持续发展，资源型城市的发展将由成熟转为衰退。若此时资源枯竭，那么经济发展将会超过这一拐点，边际成本随之加大，城市发展将会受限，先期的经济增长模式需要进一步考虑。若城市处于成长期或成熟期，前期所积累的资金、技术和人力资源等将会促进产业转移，使经济发展重心转移至非资源性产业上。精明增长策略就在保护资源、减少开发成本的前提下，通过提供多交通、多业种、多样住宅的方式，实现城市合理、高效、公平的增长，这将是资源枯竭城市在有限城市空间内实现产业转移的基础。在精明增长理念下，东北地区资源型城市产业转型要依据城市规模及资源优势，找出合适的接替产业。东北地区的资源型城市多为中小城市，距离大城市和中心城市较近的资源型城市，可依据空间地理、交通和存量土地资源等方面优势，承接大城市和中心城市的产业转移，并大力发展仓储、物流等服务业。而其他中小城市则要根据自身的资源优势，突出城市产业特色，强化专业化分工协作，走特色专业化道路。如，辽宁阜新将转型的重心放在解决就业和培育接续替代产业同步进行上，将投资额最低的农业作为接替产业，建立全国重要的食品与农产品生产加工基地。同时，阜新还发挥传统优势，稳煤强电，建立新能源基地和煤化工基地。经过十多年的发展，阜新的产业结构调整效果显着，非煤产业比重已高达90％。

内容来自dedecms

加快东北地区资源型城市的产业转型，还应制定合理的产业结构优化发展导向政策。第一，对接替产业制定差别化支持政策，包括供地方式的差别化和地价、税费政策的差别化。同时，通过管控高耗能产业和限制产业用地需求等措施，化解产能过剩。但对转型改造项目或基础设施和重点工程项目，要优先办理各项手续，在各项审批上实行差别化对待。第二，构建以产业园区为主体的产业结构新体系，推动产业集聚、集群和链群发展。确定“技术创新基地、经济增长点和城市化执政点”三位一体的园区功能定位，加强与境内外企业合作，通过技术引进、管理方式转变等方式，推动资源型城市转移项目研究，建设大型产业园区。第三，改变粗放式经济增长模式，推动产业链条高端化发展。加快工业、农业现代化发展，大力发展现代服务业，培育科技含量高、附加值大、前景广阔的新兴产业，形成良性的东北老工业基地资源型城市三元经济结构。同时，通过一次性资助或配套补助等措施，加强企业技术中心和企业研究院建设。

copyright dedecms

（四）加大生态修复力度

copyright dedecms

资源型城市转型的目标就是建设成为资源节约型、环境友好型城市，在获取最大经济效益的同时，保护并合理利用自然资源，提高资源利用率，这是促进城市实现精明增长的基础。因而，针对资源型城市环境污染和生态破坏严重的现实，转型过程中要着重考虑生态环境保护，[11]加大生态修复力度。第一，构建生态补偿机制，推动生态重建和环境保护。如，根据矿山不同的开采时期和技术特点及自然环境等因素，开展矿区复垦和修复活动。加快建立生态环境评估体系，为生态补偿机制的实施提供技术保障。第二，充分发挥市场作用，运用经济杠杆加强环境保护和污染治理。针对城市污染收取处置费用，进而形成明确的环境保护导向。加快实施排污许可证制度，通过建立排污权交易机制、环境补偿机制、清洁发展机制、环境污染责任保险等市场化调控手段，促进污染治理的市场化运营。第三，发展循环经济，提高资源利用效率。东北地区的资源型城市应在考虑现有资源储量和布局的前提下，在企业、行业、园区、社区及区域等多层次推进资源循环利用，形成经济循环发展格局。

总之，东北地区粗放的经济发展方式虽然曾创造了经济高速发展的奇迹，但也孕育了社会、经济、生态、环境等多方面问题，地区经济社会的可持续发展也受到影响，资源型城市成为矛盾最集中、问题最尖锐的地区。探讨东北地区资源型城市的转型发展，应在经济增长理念的指引下，推动东北地区转变原有的粗放增长模式，进而实现城市的可持续发展。 织梦内容管理系统

参考文献：

织梦好，好织梦

[1]谭玲玲，王西兵.关于资源型城市转型发展的国内外研究综述[J].山东工商学院学报，2016（4）：43-49. dedecms.com

[2]郭存芝，罗琳琳，叶明.资源型城市可持续发展影响因素的实证分析[J].中国人口·资源与环境，2014（8）：81-89.

[3]特里·S.索尔德，阿曼多·卡伯内尔.理性增长——形式与后果[M].丁成日，冯娟，译.北京：商务印书馆，2007:1-9. copyright dedecms

[4]李韶辉.资源型城市可持续发展明确六大任务[N].中国改革报，2009-07-24. copyright dedecms

[5]余建辉，张文忠，王岱.中国资源枯竭城市的转型效果评价[J].自然资源学报，2011（1）：8-15.

copyright dedecms

[6]张维宸.新型城镇化视角下的资源型城市转型[J].中国国土资源经济，2013（11）：24-27. 本文来自织梦

[7]张庭伟.构建21世纪的城市规划法规——介绍当代美国“精明地增长的城市规划立法指南”[J].城市规划，2003（3）：49-52.

[8]张雯.美国的“精明增长”发展计划[J].现代城市研究，2001（3）：19-22.

[9]梁鹤年.精明增长[J].城市规划，2005（10）：65-69.

[10]关静.中国超大城市精明增长研究[D].长春：吉林大学，2013. 织梦内容管理系统

[11]谷国锋，张媛媛，姚丽.东北三省经济一体化与生态环境的耦合协调度研究[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2016（5）：117-122. copyright dedecms

---

[1]本文所说的东北地区，仅指辽宁省、吉林省和黑龙江省。