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摘要：新中国成立以来，中国财政供养人员的人力资源配置实践围绕“人、财、岗”三条改革主线展开。近年来，财政供养人员规模进入负增长阶段，实现了只减不增的目标，对于有效缓解公共财政负担，畅通人力资源流动有着积极的意义。但也逐渐暴露一些问题：支出总额高位运行，财政预算负担较重；支出效率不高，人力资源投入不足；收入水平较低，未能体现劳动价值；服务规模有限，与公共需求不匹配；结构分布失衡，阻碍政府职能转变。建议进一步强化公共财政收支能力，提高人力资源投入水平；深化干部人事制度改革，提升人力资源投资收益；推进收入分配制度改革，搞活人力资源激励机制；推动政府机构职能转变，优化人力资源供求关系。

关键词：财政供养人员，人力资源配置，改革，实践 dedecms.com

一、中国财政供养人员的人力资源配置实践

中国财政供养人员人力资源配置实践沿三条主线，围绕“人、财、岗”展开：一是国家机构改革，解决岗位设置问题；二是干部人事制度改革，解决人员编制问题；三是财税体制改革，解决经费薪酬问题。 copyright dedecms

(一)国家机构改革 copyright dedecms

新中国成立以来，中国政府经过了多轮艰难而复杂的机构改革，通过调整政府规模、机构设置和运行规则，以适应经济和社会发展的需要。面对巨大的财政压力，在机构改革中历届政府都将精简岗位、撤并部门作为一项重要的内容。 织梦好，好织梦

1.改革开放前30年的机构改革，在于破旧立新，建立社会主义国家行政管理体制，期间经历多次大规模调整，机关工作人员数量及岗位曾出现大规模的波动，机构数量呈现U型。国家机构在这一时期的分合、增减，实际反映出新中国成立后，中央政府在行政运行经验上的不足，从革命时期的军事化管理转到和平时期的政府管理，30年是一个学习、积累的过程。受政治运动影响，经验获得过程略显漫长。

2.通过改革开放30多年以来的七轮机构改革，基本构建起了能够引领国家、社会、经济为一体协调发展的现代型服务型政府。从1982年的第一轮到2013年的第七轮，国务院组成部门通过撤并、调整从最初的100个降为25个，压缩掉接近3/4的机构。七轮改革分别围绕“领导干部年轻化”“政府职能转变”“适应市场经济体制”“政企分开”“提效降成本”“大部制”“转变职能和理顺职责关系”展开。从最初的机构性、技术性调整逐步转变为职能性、体制性调整，改革经历了精简机构、职能转变、理顺关系、职能整合、政府转型的不同阶段。机构改革重心逐渐从单纯以经济建设为指导、为核心，转向始终以建立现代服务型政府为核心的综合性改革。

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(二)干部人事制度改革

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干部人事制度与机构改革相伴而行，为机构改革提供保障。新中国成立以来，中国政府的人事管理制度首先源自于苏联等社会主义国家。之后，为适应不同时期经济、社会管理需要，不断创新发展。改革开放以后，中国的人事管理制度，进行了全面彻底的改革，确立了“党管人才”的原则，逐步建立了公务员制度，全面推进企事业单位人事分类制度改革，规范党政领导干部选拔用人机制，建立一套体系完备的社会主义人才管理体系。 织梦好，好织梦

1.公务员制度的实施对中国人力资源高效配置有着积极的作用。通过严把入口关，设立进入门槛，统一招录条件，坚持逢进必考，杜绝了用人制度上的不正之风，鼓励优秀的、高学历的人才通过公平竞争充实公务员队伍，提高公共服务管理水平。通过打开出口，建立正常的退出机制，促进公务员队伍的新陈代谢，提高了公务员的流通效率。

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2.党政领导干部用人制度改革在人事制度改革中具有强烈的示范作用和导向作用。从人力资源的角度看，党员领导干部身居领导地位，具有较大的决策能力和社会影响力，在财政供养序列中，具有较高的人力资本价值和社会实践意义。深化党政干部选拔任用制度，科学考评干部素质，有助于形成适合优秀人才成长的竞争机制，增强了干部队伍的生机和活力，提高素质领导力的置效水平。

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3.事业单位专业技术人员在国家建设中具有重要的战略性意义。事业单位的设置本身就带有极强的专业社会公共服务需求。职称制度的实行，提升了专业技术人员的社会地位，破除了人才流动的限制，在工资制度中充分保障了专业技术人员的收入，并进一步完善了对人才的考察评价机制，对于建设高素质的人才队伍，创新人才管理体制，全面推进人才强国战略有着积极的意义。事业单位专业技术人才队伍建设，一方面增加了职工个人的单位人力资本价值，提升了财政供养人员单位财政支出的收益率。另一方面，随着专业技术人才管理制度改革，建立面向全社会的专业技术人才职称制度，为专业人才流动搭建了平台、打开了渠道。 copyright dedecms

(三)财税体制改革 copyright dedecms

财税收入是公共支出的来源。财政供养人员的工资薪金收入和办公经费都源于公共支出。一系列公共支出理论证明，公共支出的规模需要与财税收入，以及经济发展水平相适应。一段时间，财税部门疲于扩大收入以应对日益扩张的政府支出，不但削弱了政府的宏观调控能力，还给社会经济发展造成障碍。为此，财税体制不断改革，试图探索出一条与财政供养人口规模和经济发展水平相适应的道路。

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1.工资薪酬改革。工资收入是财政供养人员的主要收入来源和参与社会收入分配主要渠道。经过多轮改革，机关单位工资制度与事业单位薪酬制度彻底脱钩。公务员实行了职务加级别的工资制度，并正常增资，清理完善津补贴制度。事业单位工作人员实行岗位绩效工资制度，鼓励进行收入分配激励。改革对于保障基本生活，促进劳动者积极性，调节人力资源配置起到了一定的积极作用。

2.财政体制改革。财政体制的问题归根结底是中央政府与地方政府间的财政关系问题。改革开放30年来，中国财政体制经历“划分收支、分级包干”“划分税种、核定收支、分级包干”“大包干”“分税制”“部门预算改革”“国库管理制度”“政府采购制度”七次重大改革。逐步建立了公共财政框架，推进基本公共服务均等化，推动“省直管县”改革，完善转移支付制度，创新缓解县乡财政困难的机制。 内容来自dedecms

实行财政包干制度，一定程度增加了地方政府财力，并导致中央财政收入份额下降，宏观调控能力被削弱，但对于缓解“文革”结束最初十年地方财政捉襟见肘、人员经费严重不足、恢复地方财力与经济建设能力显得十分重要。

而分税制改革的提出，则是在地方元气基本恢复，部分地区财政供养人员收入膨胀和不平衡、挤占行政和建设支出的背景下，提高了中央财政收入占比，约束地方政府财政支出行为和人员支出规模，有助于纵向政府间财政分配关系的规范化和基本公共服务水平均等化，帮助政府转变角色，打造公开透明的预算管理体制。

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通过国库集中收付制度，改变了财政预算粗放执行的状态，控制了财政资金的无序增长，进一步缩小地区间财政能力差异，促进了地区间财政供养人员人员支出水平的均等化。 织梦好，好织梦

二、存在的问题

自本届政府施行“约法三章”以来，全国财政供养人员规模急刹车进入负增长阶段，实现了只减不增的目标，对于有效缓解公共财政负担，畅通人力资源流动有着积极的意义。但也逐渐暴露一些深层次的问题，不容忽视。 内容来自dedecms

(一)财政供养支出总额高位运行，财政预算负担较重 dedecms.com

中国财政供养人口总体规模虽然已呈逐年递减趋势，但相应的财政预算支出却并未出现大幅下降。一个原因是在财政供养人员经费长期不足的情况下，各单位曾不同程度存在挤占、挪用其他公用事业支出或经济建设支出的情况。财政供养人员的减少，只是使其他财政支出项目恢复原先用途。另一个原因是2015年国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，改革相对滞后的机关事业单位养老保障，财政负担了其中相当大的一部分改革成本。同时，考虑到财政供养人员收入刚性，在相当长的一段时期，财政供养支出总额将维持高位运行，财政预算支出依然负担较重。 copyright dedecms

(二)公共财政预算支出效率不高，人力资源投入不足 dedecms.com

长期以来，中国财政支出普遍存在效率不高和分配不合理的问题，在人力资源方面投入明显不足，预算监督机制执行略显滞后。从中央地方财政关系来看，目前地方政府普遍存在责任多，收入少，事权与财权不匹配的情况，“中央出政策地方出资金”的情况在人力资源投资领域尤其突出，教科文领域配套资金明显不足。从政府规模来看，财政供养人口规模越大，支撑“大政府”运行的支出就越多，在决策积累性支出与消费性支出、生产性支出与非生产性支出时，会产生效率损失。

客观上，中国财政支出项目多，总量小，僧多粥少，中央和地方政府资金可灵活调配余地不大，同时缺乏科学的项目支出评价机制。主观上，长官意志、人情政治、政绩考核激励机制、支出领域的舞弊等短期内难以彻底有效根除，也加剧了财政支出的扭曲程度。 本文来自织梦

(三)财政供养人员收入水平较低，未能体现劳动价值 本文来自织梦

近年来，尽管中央及地方各级人事部门和财政部门，多方筹措经费，数次调薪，但机关事业单位工作人员平均收入水平仍滞后于经济发展水平。同时，随着机关单位薪酬制度的不断规范，财经纪律的收紧，一些长期合理存在，仅存的福利、津贴、补贴也逐步被清理。在财政供养人口队伍逐渐高素质、高学历化的背景下，社会综合生活成本水涨船高，而收入受工作性质所限上涨空间有限，劳动价值无法得到充分体现。长此以往，将导致人才流失，在人力资源市场形成负面预期。 dedecms.com

(四)财政供养人口服务规模有限，与公共需求不匹配

财政供养人口的岗位设置和人员素质，决定公共服务的水平与规模。干部人事管理涉及公共权力和公共资源的配置与管理。面对日益扩大的公共服务需求，中国在劳动供养人口岗位设置管理方面还有很多不足，导致财政供养人口有效供给不足。对政府公共服务职能判断不准，机构职能设置出现偏差。党政不分，政事交叉，政出多门，导致行政机关事业化，出现岗位错配。机构编制管理和人事管理脱节，缺乏制约联动机制，导致岗位管理滞后。在人员素质上，自国家开始实施公务员招考录用制度以来，各级机关事业单位严把入口关，坚持逢进必考，设立进入门槛，大量优秀的、高学历的人才充实进来，有效改善了财政供养人员的知识结构，受招录名额和人员自然退休的限制，大幅度提升财政供养人员平均素质，还需要很长一段时间。同时，一些用人单位人事管理调配制度不科学，出现随意调配，岗位不匹配现象，不同程度造成效率损失。

(五)财政供养人员结构分布失衡，阻碍政府职能转变

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在中国财政供养人员中，约三成是公务员及参公管理的人员，七成事业单位工作人员。财政供养人员主体是事业编制职工。从国际上看，七成多的事业人员占比并不算高，美国2005年事业编制人员占财政供养人员80%，这也与现代政府提供社会公共服务的要求相吻合。但中国事业单位分布过于广泛且分散，并不只是集中于必须由政府提供公共产品和服务的领域，有很大一部分是承接过去多轮机构改革后的产物，条块分割严重，不利于形成合力。在当前深入转变政府职能的大环境下，许多事业单位权责分工、定位并不明确，随着时间推移原先服务对象或内容已经变化，整体推进事业单位改革任重道远。

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三、政策建议

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1.强化公共财政收支能力，提高人力资源投入水平。提高政府财政预算收支的协调性和平衡性，强化人力资源领域财政资金投入管理水平和使用效率。加强对人力资源领域预算绩效的掌握，推行不同的财政供养支持激励机制。配套必要资金，做好财政供养人员能力培训工作，落实好兜底扶持基本生活政策性保障工作。

2.深化干部人事制度改革，提升人力资源投资收益。做好就业配置，深化人事制度改革，继续加强人才队伍建设。解决好机关事业单位结构性就业矛盾，提升岗位、责任、能力匹配精度，不断提高人事管理科学化水平。以全面提高劳动力素质为目标，提高财政供养人员的人力资源质量、改善人力资源结构。增强高层次和高技能人才队伍建设，提升干部管理服务能力和素质。 copyright dedecms

3.推进收入分配制度改革，搞活人力资源激励机制。推进工资收入分配制度改革、机关事业单位社会保障改革，调动财政供养人员积极性。进一步健全工资制度，逐步规范收入分配秩序，维护干部职工合法权益。逐步缩小工资收入差距，注重健全收入分配机制。分类推进机关单位、事业单位薪酬制度改革。研究缩小不同地区间、不同层级间收入差距。探索建立工资收入激励机制，调动财政供养人员工作积极性。逐步推进退休社会保障制度，加入统一的社会养老保险体系，增强干部职工职业稳定性。 织梦好，好织梦

4.推动政府机构职能转变，优化人力资源供求关系。政府职能的转变是减少财政供养人员的有效方式。抓住我国政府职能转变的时机，进一步压缩编制，对财政供养人员实行结构性调整，理顺和优化财政供养人员的职能和定位，探索适应现代服务型政府要求的财政供养人员岗位设置。加快推进事业单位改革和社会组织管理改革，充分发挥事业单位和社会组织在社会事务中的作用。 本文来自织梦

(本报告为国务院发展研究中心招标课题“中国人力资本配置研究”的阶段性成果之一，课题负责人为毕革新、许召元) 内容来自dedecms

参考文献：

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〔1〕周德禄，2012：《人力资源配置效益研究》，山东人民出版社。 copyright dedecms

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