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我国营利性民办教育机构发展政策分析
发布时间：2017-01-23 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：近年来，我国营利性民办学校及其他教育机构(以下简称教育培训机构)快速发展，已成为教育事业有力补充。但行业发展也存在较多问题，消费者、经营者和监管者都不满意。这主要是因为我国对教育培训行业定位模糊，缺乏分类管理政策，以事业思路管理产业，既不利于监管，也阻碍了行业发展。为促进和规范教育培训机构发展，在明确了分类管理思路的新《民办教育促进法》基础上，应进一步明确教育培训机构的产业定位、分类标准和经营范围；建立依法规范、权责明晰、行业自律的“政府管协会、协会管机构”监管体制；完善符合教育和市场规律的一揽子配套实施细则，推动形成全国统一的良性竞争市场；加强国际合作，扩大对外开放。
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关键词：民办学校，教育培训，行业分类管理，行业协会
教育是社会主义现代化建设的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的基本途径。教育也与医疗、住房并列为全社会最为关注的三大问题之一。十八届三中全会提出，要深化教育领域综合改革，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。
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近年来，教育行业范围不断扩大，在义务教育、公立教育之外，民办教育尤其是教育培训机构①快速发展。截至2015年底，全国共有各级各类民办学校(教育机构)16.27万所，在校生4570.42万人。民办教育的机构数和在校学生数在学前教育、国民终身教育领域占比已经超过50%，在义务教育、职业教育领域占比也达到10%左右②。据估计，教育培训市场规模高达万亿元，在缓解公立教育供给不足、满足大众差异化教育需求、提升我国人力资本等方面发挥了重要作用，已成为我国教育事业有益补充。但与此同时，教育培训行业也存在着诸多问题，相关各方都不满意。发展好、管理好教育培训行业，既关系着社会民生，也有助于深化教育领域综合改革，促进居民消费升级，在新常态下培育新动能。
2015年起，全国人大对教育相关法律进行了一揽子修改，其中三审后终获通过的《民办教育促进法》提出“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”。在民办教育终于实现分类管理的契机下，课题组对北京、上海、温州等地的教育主管部门、行业协会、龙头企业及消费者、相关研究者等进行了调研，以期找出教育培训机构的主要问题及产生的原因，明确教育培训行业在我国教育体系中的定位和改革发展总体思路，并提出分类管理后相应的配套政策措施建议，确保分类管理得以有效实施。
一、教育培训行业问题频发，相关各方都不满意
2015年，仅消费者协会受理的教育培训服务投诉近六千起③，消费者不满意主要有两个方面。一是教育培训机构盲目承诺、虚假宣传。部分机构在招生广告中使用“包会”“全外教”“百分百”等广告法明文禁止的宣传用语，允诺升学、出国等事宜，往往不能实现。二是合同隐含霸王条款，消费者不满意也难以终止、退课、退款。甚至也不乏教育培训机构非正常关闭、内部人员卷款潜逃等违法行为，给消费者造成重大损失。
教育培训机构主要反映增加企业运行成本的“三难”。一是准入标准滞后，教育培训机构设立难。由于现行法律不承认教育培训机构，设立民办学校都要参照公立学校的相似标准，其中部分条款如教师资格、教学场所和教学设备、管理制度等审批条件已不适用于新兴的在线教育、一对一教育、户外教育等教育培训服务业态。并且，办学许可证由区县教育主管部门发放，同一企业在同一城市下辖各区县设立不同的教学点也需要分别注册学校，有的区县还有额外标准或限制，满足条件也不一定能设立学校。二是执行标准不统一，人员资金流动难。各地市，甚至各区县多根据自身经济发展和社会需求执行不一样的师资、财务等标准，导致了同一机构在同一城市的不同区县教学点间调配教师、资金都难以实现，遑论要素的跨省市流动。三是考核标准与市场需要脱节，学员满意难。在外语、软件等国际通行领域，国内部分教育质量标准难以满足市场需求，也无法得到国际认证，部分学校、学科要额外设立一套教学系统以满足国家标准。
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我国当前民办教育监管体系
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政府监管相关机构也反映权责不清，市场监管落实难(见上图)。教育培训机构主管部门是教育行政部门，其权力主要集中在审批设立阶段，通过审查机构条件决定是否发放办学许可证；其责任主要集中在接受消费者投诉和处理机构非正常关闭事宜。而在有可能引发消费者投诉和运营机构倒闭的事中监管阶段，如学费、广告、合同等消费者关注内容，及土地划拨和财税优惠等需要与相关部门配合的领域，教育部门与其他部门缺乏行之有效的合作机制。此外，职业教育由人力资源与社会保障部门主管，尽管教育部门与其在教育事业领域的权责较为清晰，但在教育产业部分则无明确规定。
二、造成教育培训行业诸多问题的主要原因
教育培训行业之所以出现诸多问题，核心原因是对教育和产业两方面的规律认识不足而导致的定位模糊，监管失当，良性的、全国统一的竞争性教育培训市场迟迟不能建立。原《民办教育促进法》将民办教育定位于公益性事业，却又规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”，还规定了“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，但到目前为止上述两个“另行规定”都未出台。这就导致了以营利性为目的的民办学校无法可依，却默许了非营利性民办学校参与市场竞争，扰乱了市场秩序。再加上政府放权多，简政少，直接将办学许可证审批权下放至区县，区县间又没有统一的执行标准细则，进一步分割了市场。
顶层定位模糊，缺乏良性市场，对经营者而言是劣币驱逐良币的过程。一方面，合法获得办学许可证的门槛很高，且一旦获得办学许可证又往往成了民办非企业，这就导致能够规范市场秩序、引领行业标准、推动行业自律的龙头企业难以融资、难以跨地区整合资源、难以成长壮大。另一方面，教育培训机构创业门槛又很低，不少机构从注册伊始就以教育科技、教育咨询等形式规避办学许可证申请，进行非法招生。这类机构的总体规模很大，个体间质量良莠不齐，又很难监管，对消费者和合法经营者都带来了严重的利益损害。以规模最大的英语培训市场为例，据社科院估算，2015年市场规模为5000亿元，但参与企业高达7.5万家，行业第一的新东方营收额在市场占比仅为2%左右，它只有66所学校和748家教学点④。
而即便形成了良性市场，教育的特性也决定了完全依靠政府的行政监管体制很难进行有效的市场监管。教育培训应因材施教、教学相长，要取得成果，不仅教育者要付出劳动，消费者更应付出努力；教育服务业与制造业和财会等服务业也很不一样，费用高、周期长、往往无统一标准；且教育培训市场规模快速增长、商业模式创新和技术迭代也非常迅速，这些特点都早已超出了现有教育主管部门的监管能力。因此，从全球经验来看，政府对于教育培训行业大多只有最低标准，鼓励行业自治。行业协会(也包括部分龙头企业)在机构和人员准入、质量评估、纠纷调解和破产保护等方面发挥着重要作用，从而形成了“政府管协会，协会管企业”的服务和监管体制。教育主管部门可以通过引导资金和规范行业协会进而引导和监管市场，与教育相关的政府其他部门也可以通过行业协会协调执法行为，加强监管实施。由于行业协会的缓冲，消费者和教育培训机构间的矛盾也更易协调。
市场不完善，企业不合法，监管不适当，消费者所面临的市场乱象自然难以避免。此外，一些监管细则的缺失进一步导致了消费者成为弱势群体，如教育机构信息不透明，消费者无从判断其优劣；合同存在霸王条款、消费者维权困难；政府部门间权责不一致，消费者投诉无门等。
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三、推动我国教育培训行业健康发展的政策建议
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推动我国教育培训行业健康发展，要利用修法契机，借鉴国际经验，进一步明确分类管理的核心思路，确定产业定位，重构服务和管理体制，完善监管实施细则。
(一)在明确教育培训机构产业定位和经营范围的基础上，降低准入门槛，建立有序市场
发展教育培训机构并非是挑战公立学校的主导地位。目前我国仍应坚持把公立学校作为教育发展的主体，民办学校是补充，其中教育培训机构是民办学校的重要组成部分，是教育服务产业的载体，是企业法人，是经济增长新动能。
新《民办教育促进法》规定义务教育阶段禁止设立营利性民办学校，在未来的相关条例和配套政策中，应进一步明确在义务教育领域以外的教育培训机构在工商部门登记注册，遵守《公司法》等相关法规运营，并逐步将前置行政许可(办学许可证)改为申请备案，从根本上解决机构成立难、融资难等问题，建立起教育培训竞争性市场。必要时可参考日本经验，规定只有非营利性民办学校可注册为学校，教育培训机构只能注册为公司，给社会以明确区分。
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近期应妥善处理属性变更问题。除法律规定不允许营利的义务教育领域外，对于愿意变更为企业法人的民办非营利性学校，设定过渡期，明确变更路径，经教育、工商、财税等部门审核后予以变更。过渡期后应严格落实分类管理，简化政府对教育培训机构日常运营的微观干预，着重查处非营利性民办学校的营利行为。
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(二)转变政府职能，强化行业自律，建立“政府管协会、协会管机构”的良性市场服务和监管机制
改革监管体制，完善依法治理，明确教育培训行业中教育主管部门和相关部门的权责分工，推动监管方式从事前审批向事中事后监管转变。教育部门应将监管重点转为建立强制信息公开制度和机构人员黑名单制度，发动社会监督，并在法律规定的权责范围内对违法机构和个人依法予以严惩；尽快树立服务意识，重点服务于建设和完善全国统一的教育培训市场体系。安全、资金、广告等监管应按照教育法、消防法、公司法、广告法、消费者权益保护法等相关法规，由法定部门，如公安、工商、司法等依法行政，并在合同等媒介上将各主要领域的主管部门充分告知消费者。上述监管和服务也应进一步规范流程、优化程序。
强化协会职能，推动行业自律。扶持和规范行业协会等专业组织发展，鼓励行业协会与政府共同制定细分领域行业准入、资质认证、质量评估等标准体系和投诉协调机制，并经由政府委托或授权，以行业协会为主体执行上述部分标准，或监督和评估上述标准的执行效果，提高行业服务和监管的专业化、精细化水平。当前行业协会应以科学规范的教育培训质量评估为突破口，推动评估结果合理运用，发挥评估的激励与约束作用，并以此作为行政监管的重要依据。
(三)建立健全符合教育和市场双重规律的教育培训行业管理实施细则
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一是构建全国统一、分级、并具有一定弹性的行业准入标准，促进形成全国统一而又符合地方实际的教育培训要素市场。该准入标准的不同级别间应具有可比性，满足高级标准应视为必然满足低级标准，各地方政府也不应在此之外新设标准，阻碍要素流动，分割统一市场。在某些新兴业态中应按照市场主流业态需求，列出多种标准选项，机构只需要满足其中的一条或几条即可。为便于机构开展教学工作，应至少以设区的市为最小的准入标准实施单元。
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二是建立强制信息公开制度和黑名单制度。参照中外合作办学信息公开经验，凡经营范围涵盖教育培训，具有招生资格的企业，均应定期向注册地教育主管部门强制上报其总部和各分支机构的硬件设施、资质证书、师资生源和资产资金等信息，由教育部门统一发布，向消费者公开信息，为社会监督创造条件。这也有助于执法机关摸清现状，严厉打击非法执业、非法招生、非法广告和非营利性学校非法营利等行为，将惩罚责任直接落实到人，尽快扭转市场混乱局面。
三是构建可操作的预收款财务会计制度。建立信用评级制度、最低保证金制度、固定资产抵押制度等多样化、可操作的教育培训机构学费预收款管理制度，由企业根据自身情况选择其一，既保障学费预收款用于教学，也不对自身现金流和日常经营产生过大影响。
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四是推广“半标准化”的合同管理制度。由行业主管部门、行业协会、企业多方协商，推广包含退款、教育质量标准、投诉渠道和主管部门等必要条款，具有细分行业特点和企业品牌特色的合同。
五是摈弃按照教师资格证管理培训师的做法，建立以市场需求为导向的培训师执业资格认证和管理制度。在国际通行度较高领域，推动国内培训师资格认证体系与国际并轨、互认；在一些市场规模较大的领域，鼓励政府和行业协会合作制定统一的执业资格认证和师资培训体系。在一些小众、新兴领域中允许行业探索，放宽资格认证。
六是采取行业协会协调、企业互助保险和政府强制介入重组等多种方式，构建多方参与、风险共担的关闭终止制度。借鉴英国经验，鼓励企业依据动态在校学员规模，定期由特定账户托管部分资金，并在信息公开中向消费者公示，供消费者作为选择教育培训机构的依据之一。在企业破产、关闭时，由协会协调将这一资金优先用于学员转校费用。必要时政府可出面强制进行企业破产重组，保障学员利益。
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(四)扩大教育服务对外开放，加强国际交流合作，在部分领域积极对接国际通行标准
在部分国际通行度高的教育培训领域推动行业标准与国际通行标准并轨、互认。鼓励国内教育培训机构与国际知名教育组织、公司及其他机构通过资本、办学、人才等多种方式进行合作，重点鼓励我国教育培训机构“走出去”。按照我国当前经济社会发展需要，适当扩大教育服务对外开放领域，进一步细化外资在我国合作设立教育培训机构的营业范围及配套政策。近期，宜鼓励国外龙头企业与我国加强语言、职业技能培训等领域的合作。
注释：
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①本文中教育培训机构即营利性民办学校及其他教育机构，参照民办教育促进法第二条及其二审稿第十八条，其定义是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的，以营利性为目的的民办学校及其他教育机构。其中既包括在工商部门登记为企业法人的各类教育培训、咨询、科技等公司，也包括名为非营利性民办学校，实为营利性教育培训机构的法人，这些机构应在分类管理改革后按照教育培训机构管理。
②资料来源：《2015年全国教育事业发展统计公报》。
③资料来源：2015年全国消协组织受理投诉情况分析，教育培训服务投诉5811起。但调研中发现消协受理投诉仅占教育培训投诉的较小部分，消费者投诉的主要渠道是各级政府教育主管部门，这一数据严重低估了行业情况。
④资料来自新东方2016财年财报，未经第三方审核。
参考文献：
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〔1〕佘宇等，2015：《路在何方：促进民办教育健康发展研究》，中国发展出版社。
〔2〕鲁昕，2012：《促进民办教育健康发展：在中国民办教育协会2012年年会上的讲话》。
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〔3〕陶西平、王佐书，2010：《中国民办教育》，教育科学出版社。
〔4〕王善迈，2011：“民办教育分类管理探讨”，《教育研究》，第12期。
〔5〕亨利·M·列文，2005：“中国教育私营化的机遇与挑战”，《北京大学教育评论》，第3卷第1期。
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〔6〕厉以宁，2000：“关于教育产业的几个问题”，《高教探索》，第4期。