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提高竞争力，扩大教育服务对外开放
发布时间：2017-01-22 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：加入世贸组织以来，我国教育服务对外开放水平不断提升，教育服务业竞争力显著增强，相关政策体系逐步完善，但仍存在着贸易逆差过大，“走出去”形式较为单一，国内外行业规则和标准难以衔接，政府对中外合作办学机构监管能力不足等问题。面对“互联网+教育”兴起、我国教育企业赴海外上市等新趋势，应转变教育服务业发展理念，明确教育服务业对外开放的战略定位，制定鼓励出口和国外办学的发展规划和政策措施；深化分类管理改革，建设良性竞争的教育市场，通过互联网整合教育资源，提升教育服务业竞争力；以开放换开放，推动外方尤其是“一带一路”沿线国家与我国实现教育双向、互惠开放，促进贸易平衡；促进部分领域国内规则、标准与国际对接，积极参与国际规则和标准制定。
关键词：教育服务业，竞争力，统一市场，对外开放
教育服务业是WTO《服务贸易总协定》(GATS)中服务业的重要组成部分，也是我国加入WTO时承诺开放的领域之一。鉴于教育服务业的特殊性，我国总体上采取了一种有管制的贸易逐步自由化策略，既提升了对外开放水平，也减少了“入世”对我国教育事业的冲击。
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近年来，国内市场对优质化、个性化的教育需求不断增加，民办教育快速发展，教育与互联网、资本市场的结合日益紧密，国内外教育机构和相关资本对我国教育服务业的合作和投资意向也越来越强，我国教育服务业进入新的发展阶段，对外开放也面临着新的形势。思考和调整我国教育服务对外开放策略，对于推动我国教育服务业和教育服务贸易发展，深化教育领域综合改革，提升我国教育和文化的竞争力均具有重要作用。
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一、我国教育服务对外开放不断扩大
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(一)我国遵循GATS框架对教育服务贸易做出了部分承诺，承诺开放度处于世界中等水平
加入WTO后，我国承诺有条件、有步骤地开放教育服务贸易领域并对其进行管理、审批。按照世贸组织的服务贸易限制指数法评估(Index of Restrictiveness)，我国减让数为17.5，在承诺开放教育服务的国家中处于中等水平(见下图)。
在教育服务贸易水平开放方面，我国在市场准入(如股权式合资企业外资投资比例不得少于注册资本的25%)、自然人流动(如服务人员居留时间限制)和国民待遇等方面均有一定限制。在教育服务贸易部门开放方面，我国对所有教育类型的跨境支付方面不作承诺，对初等、中等和高等教育服务实行政府定价，对成人教育及其他教育服务价格不作要求；在境外消费方面没有限制；在商业存在方面允许中外合作办学，外方可获得多数拥有权；在自然人流动方面，外国个人教育服务提供者受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣，可入境提供教育服务，但标准较高，应具有学士或以上学位，且具有相应专业职称或证书，2年及以上专业工作经验。上述承诺均不包括义务教育和特殊教育服务(如军事、警察、政治和党校教育等)。
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WTO成员教育服务贸易承诺开放度减让指数
资料来源：根据WTO相关资料整理。
(二)近年来我国教育服务对外开放水平明显提升，部分领域竞争力显著增强，但总体仍存在较大逆差
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一是留学规模大幅增长。1978年至2015年间，我国各类出国留学人员累计达到404.21万人，累计回国221.86万人，仅2015年，出国留学人员就达到52.37万人，回国人员40.91万人①。我国已经成为世界上最大的留学输出国。外国人来华留学规模也持续扩大，2015年达到39.8万人。
二是中外合作办学迅速发展。来我国寻求合作办学的国外教育机构逐年增加。截至2015年11月，全国经审批机关批准设立或举办的中外合作办学机构和项目数为2056个。其中90%集中在高职高专、本科及以上机构②。我国教育机构在境外办学的规模也不断扩大。以孔子学院为例，截至2015年12月，全球134个国家(地区)已经建立了500所孔子学院和1000个孔子课堂③。
三是部分领域教育水平得到世界认可。在基础教育领域，上海学生在PISA(国际学生评价项目)测试中连续两届获得数学、阅读和科学第一，包括英国在内的多个国家表达了借鉴我国基础教育经验的意愿。在高等教育领域，部分高校和学科在主流国际排名中也均保持上升态势。
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但我国仍是全球教育服务市场的主要进口和消费国，教育服务贸易存在较大逆差④。2010年我国教育服务进口额约为1802.6亿—2221.5亿元，其中主要进口项有三个。一是出国留学支出费用1226.7亿—1636.6亿元(其中支付给澳大利亚320亿元、美国270亿元、英国210亿元)，二是境外机构在华培训收取费用340亿元，三是中外合作办学支付给外方费用50亿元。教育服务贸易出口额约197.08亿元，其中来华留学生收入191亿元，汉语水平考试管理费用2.58亿元，外商投资2.5亿元，其他费用1亿元。
(三)以《中外合作办学条例》为核心的国内监管服务政策体系不断完善
中外合作办学是国外教育机构进入我国办学的主要方式，《中外合作办学条例》是我国教育领域层级最高的对外开放法规文件。其对机构设立、组织管理、教育教学、资产与财务管理、机构变更与终止等做了详细规定。教育部等相关部门也出台了一系列中外合作办学管理文件(见下表)。
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2003—2013年中外合作办学相关的政策法规
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年份 copyright dedecms |
法规、规章、规范性文件 |
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2003 |
《中外合作办学条例》 |
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2004 |
《中外合作办学实施办法》 |
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《教育部关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》 | |
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2006 织梦内容管理系统 |
《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》 内容来自dedecms |
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2007 |
《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》 |
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2009 |
《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》 |
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2010 内容来自dedecms |
《关于印发〈中外合作办学试点评估实施方案(试行)〉等文件的通知》 内容来自dedecms |
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2012 |
《教育部办公厅关于加强涉外办学规范管理的通知》 dedecms.com |
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2013 dedecms.com |
《中外合作办学评估方案(试行)》 |
资料来源：根据网络资源整理。
二、我国教育服务对外开放面临“互联网+”新机遇，也需要解决一系列新老问题
(一)“互联网+教育”改变了教育开放的形式，有利于我国教育服务业抢占市场，加快“走出去”步伐
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在线教育、线上线下互动已经成为当前最具活力的教育业态之一，涌现出以MOOC(Massive Open Online Courses)为代表的一批开放性教育平台和在线教育企业，教育资源趋向于无国界化，教育领域跨境资金流动更加频繁，龙头企业、平台企业和大型资本对行业的控制能力更强，这对教育服务业师资、资金等要素的跨境监管治理能力提出了更多挑战。另一方面，我国互联网行业发展水平较高，商业模式成熟，教育资源丰富，消费市场巨大，这都有利于我国培育龙头企业，抢占互联网教育市场，甚至主导行业规则。
(二)我国教育服务“走出去”仍过分依赖官方渠道，缺乏市场动力，不能适应时代发展趋势
目前我国教育“走出去”仍以孔子学院等官方渠道为主，缺少具有盈利动机、善于开拓市场、掌握先进技术、为年轻人所接受的教育方式和推广渠道。并且，我国教育服务出口主要集中在新兴经济体和欠发达国家，其中占收入大头的留学生主要来自于周边国家和亚非拉等国，很大一部分需要我国政府提供奖学金等各种资助。来自欧洲、北美洲的留学生数量较少，且近年来还有所下降，这与我国留学生首选美英澳等发达国家、一掷千金的情况形成了鲜明对比。
(三)采用协议控制结构(VIE)赴海外上市的教育企业是国内监管的难点，但也是“走出去”的先锋
在法律层面明确采用VIE结构海外上市企业的内外资属性是主要的监管难点。由于我国教育培训机构在法律上仍为民办非企业法人，除少数改革试点地区允许教育企业在国内上市以外，绝大多数企业不得不选择将主要经营业务放在国内、以VIE结构赴海外上市募资的方式。这与我国现行法律法规中禁止外资独立在我国开展教育培训业务的规定相悖，也是外资教育机构进入我国时对政策法规的主要质疑。2015年1月审议的《外国投资法(草案征求意见稿)》在注册地标准以外还引入了“实际控制”标准，是一个有益尝试。但对于既存投资，如果在该法律生效后仍属于禁止或限制外国投资领域(如教育培训)，仍未明确其处理方式。
但赴海外上市公司也是我国教育服务业走出去的先锋。一方面，在海外上市本身就是与海外教育资本的深度合作；另一方面，由于赴海外上市公司熟知当地法规，且在当地也建立了品牌影响力，在海外设立机构、输出教育要比官方机构和国内企业更有优势。新东方等机构已经在多伦多等地开办了分校，教授汉语等课程。
(四)轻事中事后监管，与国际标准脱节等问题阻碍了中外合作办学机构的进一步发展
在引进中外合作办学，提升国内教育水平方面，我们也存在着一些老问题。其中核心问题是对中外合作办学机构的监管，尤其是事中事后监管不足。《中外合作办学条例》关于办学机构设立及管理机构运行等事前环节条款多达20条，关于事后环节监管规定仅1条，只提出了监管主体，关于主体责任与权力、评估指标及方法、质量标准与保障，尤其是政府及办学相关方都较为关注的课程体系、师资质量、教学方法、原版教材、实验设备及利用率等内容均未涉及，导致行政监管或缺位，或任性，不能满足消费者和经营者的期望。
国内行业标准不统一、与国际标准脱节也极大地制约了企业的发展。一是国内对企业监管太松、标准较低，不利于龙头企业走出去。国内龙头企业安博教育就曾因财务问题被美国证券监管机构查询，在美上市的教育科技公司双威也曾被指控行政腐败。二是在一些通用培训领域(如语言、IT等)，国内标准与国际通用标准差距较大，一些领域甚至出现“全世界认的我们不认，我们认的全世界不认”的怪象。三是国内对教育要素，如外教资格的认定标准比大多数国家都高，且各地还有所不同，阻碍了优质教育资源引入国内，也阻碍了有限优质资源在国内流动，不能充分发挥作用。
三、以提升竞争力，推动“走出去”为目标，扩大新时期我国教育服务对外开放
(一)明确教育服务业产业属性及其在国家战略中的重要地位，落实分类管理政策，以营利性民办学校为主体推进教育服务业对外开放
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主要发达国家如美国、英国、加拿大、澳大利亚等国都将国际教育服务贸易作为促进本国国际贸易发展、教育发展、经济发展和价值观输出的国家战略，专门成立了负责国际教育服务的政府部门，制定专项发展战略规划。我国也应把握《民办教育促进法》修法契机，落实教育分类管理，明确教育服务业的产业属性，建立全方位的教育“走出去”发展战略。这一战略应符合教育和市场双重规律，明确以营利性民办学校为主体，以“一带一路”战略为依托，以推广汉语和中华文化为重点，以政府购买服务、出口退税等为手段，鼓励我国具有比较优势的部分基础教育和职业技术培训机构在国外，尤其是“一带一路”沿线国家和地区设立学校和培训机构，在线上设立多元化教育平台；发挥我国教育服务生产要素成本比较优势，进一步吸引国外来华留学生，扩大留学规模。
(二)紧抓“互联网+”发展机遇，建立统一、有序的竞争性市场，提升教育培训机构的竞争力
建立全国基本统一的教育培训市场及其制度体系，在良性市场中提升产业竞争力，推动行业健康发展。一是在明确教育服务业产业属性的基础上，明确教育培训机构的企业法人属性和以国民终身教育为主的经营范围，在工商部门登记注册，遵守《公司法》等相关法规运营，简化办学许可证申请，甚至在部分培训领域可取消行政准入许可，从根本上解决机构成立难、融资难等问题，建立起教育培训竞争性市场，扩大市场规模；二是逐步破除地方标准，整合互认部门间标准，构建全国统一、分级并具有一定弹性的(如多条标准满足其一即可)行业准入、信息公开、师资财务、质量评估、合同、机构变更和关闭等标准体系，构建全国统一的要素市场。并在此基础上鼓励行业协会参与治理，加强专业化服务和监管。
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依托互联网新技术，整合我国优势教育资源。鼓励公立名校、名师的优质公开课资源上网，并拨出专项资金对其进行多语种翻译；建设教育培训专业化公共服务平台，鼓励“互联网+教育”创新创业，对于其中的优秀项目，可纳入各级政府、公立学校的教育和公共文化服务采购预算。
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充分发挥海外上市和拟赴海外上市龙头企业的带头作用，成立海外教育协会等中介组织，与国外教育组织、机构等深度合作，并以成立国际基金、政府购买服务等措施撬动企业主体在海外投资、办学。在国内明确采用实际控制人原则，将符合条件的采用VIE结构海外上市企业认定为内资企业，解除后顾之忧。
(三)树立“以开放换开放”的政策新思路，努力促进贸易平衡
在教育服务贸易开放的双边或多边谈判中，“以开放换开放”，争取对等、互惠的市场开放条件。随着我国综合实力增强和教育竞争力的提升，我国可以“一带一路”沿线国家和地区为突破口，推动外方在相似部门和水平上，与我国在相近准入和监管条件下，对等开放教育服务市场，实现“引进来”和“走出去”相结合，优化教育服务贸易结构，努力促进贸易平衡。
合理拓展部分领域的开放空间。以《外国投资法》修法为契机，进一步明确和细分外资在我国设立教育培训机构的营业范围，按照不同范围制定鼓励、允许、限制和禁止政策。对于部分市场化程度较高的国民终身教育领域和我国现阶段亟须的高等教育领域，如语言培训、职业技能培训等，可适当放开准入限制。
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(四)强化事中事后监管能力，对接部分国内外行业标准，提高中外合作办学质量
加快政府职能转变，强化事中事后监管，建立“政府管协会、协会管企业”的管办评分离制度。政府托底监管中外合作办学机构的办学、师资、安全等基本市场秩序，通过中外合作办学监管平台强制公开机构信息，建立机构和人员黑名单制度。鼓励行业协会发展，由行业协会和政府共同制定细分领域教育质量标准，并由协会开展第三方评估。鉴于近期我国行业协会尚不成熟，可参照PISA对我国12个省、市、区的教育质量评估模式，允许国外机构在国内开展第三方评估服务，并组织国内外协会进行交流学习。主要协会的评估结果应纳入强制信息公开范围，并作为年审和相关机构申请下一个中外办学许可的参考。
织梦好，好织梦
完善教育服务业标准体系，加强与国际标准对接，积极参与教育国际标准与规则的研究、制定。在“引进来”方面，对市场规模较大的通用领域(如英语、软件培训等)制定全国统一、分级的教师资格、教育评估等标准，推动其与国际主流标准互认、并轨，减少教育服务贸易要素在国内外和国内各地区之间的流动障碍。在“走出去”方面，加强对汉语标准和与之相关的教育行业国际标准和规则制定的主导权，深度参与我国具有比较优势的基础教育、职业教育和部分高等教育学科的师资、课程、质量等标准和规则制定。
注释：
①资料来源：教育部，中国留学回国就业蓝皮书2015。
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②资料来源：第六届全国中外合作办学年会。
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③资料来源：国家汉办官网，http://www.hanban.edu.cn/confuciousinstitutes/node_10961.htm。
④资料来源：WTO根据其服务贸易分类标准统计。
参考文献：
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〔1〕朱兴德，2013：《发展教育经略世界：全球视野下中国教育发展战略》，广西人民出版社。
〔2〕屠新泉、刘洪峰，2015：“WTO20年：未来趋势与中国贸易战略选择”，《国际贸易》，第8期。
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〔3〕对外贸易经济合作部世界贸易组织司译，2001：《中国加入世界贸易组织法律文件》，法律出版社。
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〔4〕B Hoekman, 1995, Assessing the general agreement on trade in sevices., Uruguay Round & the development countries World Bank discussion paper.
〔5〕WEF, 2014, Global competitiveness report.
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