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当前我国政府债务状况与财政政策空间评估
发布时间：2017-01-20 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：近来，我国政府债务水平受到国内外各界的广泛关注，有人对我国实施积极财政政策拉动经济增长寄予厚望，而也有人对我国政府债务状况表示堪忧。本文评估了中央和地方政府债务状况与财政政策空间。研究发现，与多数发达国家相比，我国政府债务水平并不高，但与相同发展阶段的日本和韩国相比，我国政府债务水平已然偏高，特别是地方政府债务占比较高。未来一段时期，财政收入增长将随经济增速放缓而减慢，财政支出则具有一定刚性，财政收支矛盾进一步凸显，财政赤字扩张压力加大，而偿债能力相对减弱。因此，我国财政政策虽仍有一定空间，但要谨慎对待债务扩张，避免过早进入高负债国家行列，最后本文提出了几点具体建议。
关键词：政府债务，财政收支，政策空间
目前，我国政府债务占GDP比重约为40%，与多数发达国家相比并不高，但与相同发展阶段的日本和韩国相比，我国政府债务水平已经较高，特别是地方政府债务占比超过了50%，远高于其他国家的水平，已有13个省份的地方政府债务率超过100%的警戒线，存在较大的偿债风险。而且，近年来经济增速持续下行，财政收支矛盾突出，财政赤字率扩张压力加大，我国政府债务面临快速扩张的风险。总体上看，我国实施积极财政政策的空间并不充足，要谨慎对待债务扩张，避免过早进入高负债国家行列。建议调整政府债务结构，谨慎使用减税等方式，积极调整支出结构，提高财政资金利用效率，建立地方主体税种增强地方政府偿债能力，增加财政中长期可持续性。
一、政府债务与财政收支状况
内容来自dedecms
(一)政府债务规模与特征
全国政府性债务余额约占GDP的40%。2015年，中央财政国债余额为10.66万亿元，低于其预算数11.19万亿元；地方政府一般债务9.93万亿元，专项债务6.08万亿元，等于地方政府债务限额16万亿元(表1)。中央和地方政府负有偿还责任的债务余额占2015年GDP的39.4%。从预算情况看，2016年中央政府债务增加12.5%，地方政府债务增加7.4%，总体增加9.5%，增速大幅提高，且高出GDP增速较多，预计债务余额占GDP比重将超过40%。
中央政府债务加速积累。中央政府债务余额预算数增速由2012年的6.4%快速提高至2016年12.5%，已连续四年保持10%以上增速，中央政府债务占全国政府债务比重提高至42.3%，其中新发行国债约有一半用于偿还本金(表2)。
织梦好，好织梦
表1 全国政府性债务余额(单位：万亿元)
dedecms.com
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年份 copyright dedecms |
中央财政国债余额预算数 |
地方政府债务限额 |
全国政府性债务(合计) | ||
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小计 dedecms.com |
一般债务 本文来自织梦 |
专项债务 | |||
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2014 |
10.07 内容来自dedecms |
15.41 内容来自dedecms |
9.43 本文来自织梦 |
5.98 |
25.48 |
|
2015 |
11.19 |
16.01 本文来自织梦 |
9.93 |
6.08 |
27.20 |
|
2016 织梦好，好织梦 |
12.59 copyright dedecms |
17.19 内容来自dedecms |
10.71 本文来自织梦 |
6.48 内容来自dedecms |
29.78 |
资料来源：财政部预算执行与预算草案报告，http://www.mofgov.cn。
织梦好，好织梦
表2 中央政府债务余额增长情况
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年份 |
中央政府债务余额预算数(万亿元) copyright dedecms |
中央政府债务增速(%) |
国债还本额(万亿元) |
国债发行额(万亿元) dedecms.com |
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2009 织梦内容管理系统 |
6.27 本文来自织梦 |
copyright dedecms |
0.93 内容来自dedecms |
1.63 |
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2010 |
7.12 |
13.6 本文来自织梦 |
1.05 |
1.78 copyright dedecms |
|
2011 |
7.77 织梦好，好织梦 |
9.1 |
1.11 |
1.56 |
|
2012 |
8.27 织梦内容管理系统 |
6.4 dedecms.com |
0.90 |
1.45 本文来自织梦 |
|
2013 织梦好，好织梦 |
9.12 copyright dedecms |
10.3 |
0.78 |
1.69 dedecms.com |
|
2014 dedecms.com |
10.07 织梦内容管理系统 |
10.4 织梦内容管理系统 |
0.90 |
1.79 本文来自织梦 |
|
2015 |
11.19 dedecms.com |
11.1 织梦内容管理系统 |
1.03 |
2.13 织梦好，好织梦 |
|
2016 |
12.59 本文来自织梦 |
12.5 织梦内容管理系统 |
— |
— |
资料来源：Wind数据库。
dedecms.com
表3 2013年6月地方政府债务构成
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金额(万亿元) dedecms.com |
比例(%) 内容来自dedecms |
|
地方政府负有偿还责任的债务 |
10.89 内容来自dedecms |
100 |
|
其中：融资平台公司 dedecms.com |
4.08 |
37.44 |
|
国有独资或控股企业 |
1.16 内容来自dedecms |
10.62 内容来自dedecms |
|
政府部门和机构 dedecms.com |
3.09 织梦好，好织梦 |
28.40 |
|
经费补助事业单位 |
1.78 |
16.32 织梦内容管理系统 |
|
公用事业单位 |
0.12 织梦好，好织梦 |
1.14 织梦内容管理系统 |
|
自收自支事业单位 |
0.35 |
3.18 |
|
其他单位 |
0.32 dedecms.com |
2.91 织梦内容管理系统 |
资料来源：Wind数据库。
表4 2015年地方政府债务负担和偿债能力
dedecms.com
|
省份 |
地方政府债务余额(亿元) |
占GDP比重(%) dedecms.com |
债务率(%) copyright dedecms |
|
贵州 copyright dedecms |
9135.5 内容来自dedecms |
87.0 dedecms.com |
234.8 dedecms.com |
|
辽宁 内容来自dedecms |
9138.7 dedecms.com |
31.8 内容来自dedecms |
206.9 织梦好，好织梦 |
|
云南 织梦内容管理系统 |
6628.1 |
48.3 |
159.6 织梦内容管理系统 |
|
内蒙古 织梦好，好织梦 |
5675.5 织梦内容管理系统 |
31.5 copyright dedecms |
149.0 copyright dedecms |
|
青海 |
1330.9 |
55.1 dedecms.com |
122.2 |
|
湖南 |
6780.3 内容来自dedecms |
23.3 |
116.4 织梦内容管理系统 |
|
陕西 |
5064.8 |
27.9 织梦好，好织梦 |
115.0 |
|
浙江 |
9188.3 |
21.4 |
114.3 本文来自织梦 |
|
安徽 内容来自dedecms |
5424.1 copyright dedecms |
24.6 |
113.1 |
|
宁夏 |
1138.9 |
39.1 内容来自dedecms |
111.7 |
|
福建 |
5051.3 本文来自织梦 |
19.4 dedecms.com |
109.3 |
|
吉林 |
3018.7 |
21.1 本文来自织梦 |
103.8 |
|
广西 本文来自织梦 |
4464.8 织梦好，好织梦 |
26.6 |
103.6 |
|
河北 本文来自织梦 |
5888.0 织梦内容管理系统 |
19.8 dedecms.com |
99.3 织梦好，好织梦 |
|
四川 copyright dedecms |
7808.0 dedecms.com |
25.9 织梦好，好织梦 |
97.4 |
|
海南 |
1491.3 dedecms.com |
40.3 |
96.8 织梦好，好织梦 |
|
黑龙江 |
3165.0 copyright dedecms |
21.0 |
96.3 |
|
北京 |
6689.4 本文来自织梦 |
29.1 织梦内容管理系统 |
94.6 |
|
山东 织梦好，好织梦 |
9533.8 本文来自织梦 |
15.1 织梦好，好织梦 |
94.1 |
|
新疆 |
2836.7 |
30.4 copyright dedecms |
92.1 织梦内容管理系统 |
|
湖北 dedecms.com |
4697.5 |
15.9 |
87.1 |
|
河南 |
5954.5 织梦好，好织梦 |
16.1 |
87.1 |
|
江西 dedecms.com |
3905.2 |
23.4 |
82.0 本文来自织梦 |
|
江苏 织梦好，好织梦 |
10954.3 织梦好，好织梦 |
15.6 |
81.1 织梦好，好织梦 |
|
上海 织梦内容管理系统 |
6018.5 本文来自织梦 |
24.1 |
73.3 织梦内容管理系统 |
|
重庆 |
3412.4 本文来自织梦 |
21.7 内容来自dedecms |
71.5 |
|
天津 织梦内容管理系统 |
2592.0 内容来自dedecms |
15.7 织梦好，好织梦 |
70.0 织梦好，好织梦 |
|
甘肃 |
1709.5 copyright dedecms |
25.2 织梦好，好织梦 |
66.8 |
|
山西 |
2122.8 |
16.6 织梦好，好织梦 |
65.5 |
|
广东 copyright dedecms |
9141.6 织梦好，好织梦 |
12.6 |
65.5 织梦好，好织梦 |
|
西藏 |
114.3 |
11.1 |
11.6 |
注：债务率指标是指地方政府债务与地方综合财力的比值，地方综合财力本文采用地方政府公共财政收入、转移支付和税收返还、基金性收入之和，地方国有资本经营收入未纳入计算，但其规模较小影响有限。
资料来源：财政部网站和Wind数据库。
地方政府债务占比过高。2016年，地方政府债务限额占全国政府债务的57.7%，虽然这一比例正在下降，但仍高于美国的15%、日本的23%、英国的1%、法国的17%、德国的36%。从2013年的债务结构来看，地方政府债务中规模最大的依次是融资平台37.44%、政府部门和机构28.4%、经费补助事业单位16.32%、国有独资或控股企业10.62%(表3)。
各省地方政府债务负担和偿还能力分化明显。从债务占GDP比重看，债务负担最高的五个省份分别是贵州87.0%、青海55.1%、云南48.3%、海南40.3%、宁夏39.1%，超过30%的还有辽宁、内蒙古、新疆，其余均在30%以下。从债务率指标看，已有13个省份超过100%，超过120%的有5个，分别是贵州234.8%、辽宁206.9%、云南159.6%、内蒙古149.0%、青海122.2%(表4)。
(二)财政收支水平及其分布
财政收支缺口持续扩大。2015年财政收入增速8.4%，而同口径比仅增长5.8%①，支出增速则为15.9%，收支缺口扩大至2.37万亿元，占当年GDP的3.5%(图1)。根据2016年财政预算，不考虑使用结转结余及调入资金，收入和支出增速分别为3%和6.7%，赤字扩大至2.18万亿元。
地方财政受土地因素影响较大。作为地方政府的重要收入来源，2015年国有土地使用权出让金收入为3.1万亿元，较2014年下降24%，约有1万亿元的规模，对地方财力的影响很大(图2)。而且，据审计署统计，截至2012年底，承诺以土地出让收入偿还的债务余额占地方政府负有偿还责任债务余额的37.23%，当前这一比值恐怕会更高，土地因素严重影响着地方政府偿债能力。
图1 全国财政收入与支出及其增速
资料来源：Wind数据库。
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本文来自织梦
图2 国有土地使用权出让金
织梦好，好织梦
资料来源：Wind数据库。
dedecms.com
二、影响财政政策空间的重要因素
(一)养老保险的潜在支出
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基本养老保险基金赤字规模快速扩张。基本养老保险基金收入来源主要有征缴收入、财政补贴、投资收益，2012年以前征缴收入仍可覆盖基金支出并略有结余，但从2013年开始征缴收入与支出之间缺口越来越大，2015年赤字已达4212亿元，占当年支出的15%，占累计结余的10.6%，出现前所未有的收支压力(表5)。当前主要靠财政补贴来弥补赤字和充实基金结余，2015年财政补贴规模已超过6000亿元，维持基本养老保险基金正常运行的财政补贴需求正在快速增长。
表5 全国基本养老保险基金收支情况(单位：亿元)
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年份 |
收入 |
其中征缴收入 |
支出 |
当年收支缺口：征缴收入-支出 |
累计结余 |
|
2010 |
13873 内容来自dedecms |
11335 copyright dedecms |
10755 内容来自dedecms |
580 dedecms.com |
15788 织梦好，好织梦 |
|
2011 织梦好，好织梦 |
18005 内容来自dedecms |
14377 copyright dedecms |
13363 |
1014 织梦好，好织梦 |
20728 |
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2012 |
21830 |
17061 |
16712 |
349 织梦好，好织梦 |
26243 dedecms.com |
|
2013 本文来自织梦 |
24733 织梦内容管理系统 |
19270 |
19819 |
-549 织梦内容管理系统 |
31275 |
|
2014 织梦内容管理系统 |
27620 dedecms.com |
21100 copyright dedecms |
23326 本文来自织梦 |
-2226 织梦好，好织梦 |
35645 |
|
2015 本文来自织梦 |
32195 |
23717 |
27929 dedecms.com |
-4212 |
39937 copyright dedecms |
资料来源：人力资源和社会保障部统计公报，http://www.mohrss.gov.cn/。
(二)减税降费使收入下降
本文来自织梦
进一步减税降费压缩财政收入规模。2016年，财政部在已有结构性减税降费政策基础上，推出进一步减税降费措施。在减税方面，一是全面完成营改增改革。截至2015年底，全国营改增试点累计减税6412亿元，预计营改增全面扩围后将再减税5000亿元。二是建立有利于创业创新的税收政策体系。在降费方面，将全面实施清理规范政府性基金方案。例如，停征价格调节基金；又如，取消地方违规设立的政府性基金；再如，将教育费附加、地方教育附加、水利建设基金免征范围由月销售额不超过3万元的缴纳义务人扩大到不超过10万元②。以上政策将使得财政收入增速明显下降。
(三)经济转型的改革成本
去产能是结构性改革的重要任务，涉及职工安置和债务处理等事项，均需要大量财政资金的支持。目前，财政部印发了《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》(财建〔2016〕253号)，明确中央财政设立工业企业结构调整专项奖补资金，对地方和中央企业化解钢铁、煤炭行业过剩产能工作给予奖补，专项奖补资金规模为1000亿元，专项奖补资金由地方政府和中央企业统筹用于符合要求的职工分流安置工作。调研中发现，这1000亿元尚不足以解决问题，还需要地方政府投入大量资金。况且，这1000亿元仅是针对钢铁和煤炭行业职工安置的资金，考虑到债务处理和其他行业化解过剩产能问题，所需财政支出规模远不止于此。
(四)稳增长的投资需求
投资效率下降加大了稳增长的难度。近年来，我国经济增速下行压力较大，通过稳投资来稳增长的诉求很高，特别是在民间投资增速大幅下滑的情况下，政府投资压力更大。然而，由于经济发展阶段等因素，我国的投资效率已明显下降，从ICOR(资本产出增量比率)指标看，ICOR已由2010年的4.2持续上升至2015年的6.7，为实现1单位的GDP需要6.7单位的投资，投资效率下降使得通过稳投资来稳增长的难度持续加大，也就是需要更高的政府投资，在其他投资不足和财政支出乘数有所下降的情况下，给财政支出带来前所未有的压力。
三、转型期财政状况的国际经验
本文来自织梦
伴随经济发展进入转型期，经济运行会出现一些新的特征，经历相同发展阶段的国家也表现出类似规律。经济增速换挡是进入转型期的重要表现，其他相关指标也将随之变化，对于财政方面而言，债务率上升、收支矛盾加大等现象较为普遍。为将不同国家的相同发展阶段进行比较，我们选择了1973年前后的日本和1995年前后的韩国。日本是债务迅速增长的一个典型国家，而韩国则是债务控制较好的一个典型国家，两国的发展经验对我国具有重要借鉴意义。
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图3 中日韩中央政府债务占GDP比重与人均GDP
资料来源：日本统计局和韩国统计局网站。
一是政府债务水平呈快速扩张态势。一般而言，经济发展转型期往往与经济增速下行同步，此时各国也都会采取强有力的经济刺激政策，提高财政赤字和扩张型的财政政策，会迅速推升政府债务占GDP的比重，加之GDP增长速度放缓，与之相反，政府债务扩张速度加快，从而加速了债务率的升高，政府债务占GDP比重呈现一定加速上升的趋势。例如，在1973年，日本的中央政府债务占GDP比重仅为11.7%，而10年后的1983年其迅速上升至49.5%(图3)。
二是不同国家的债务扩张速度差异较大。虽然经济转型期都会伴随着债务的扩张，但扩张的速度具有明显的差异性。例如，日本1973年后的10年，中央政府债务占GDP比重由11.7%上升至49.5%，1994年开始更是经历迅速扩张，从1994年的59.0%攀升至209.6%，主要是日本采取了长期的高赤字率政策。而韩国在1995年后的10年，中央政府债务占GDP比重仅上升至26.0%，20年后至2015年也仅为35.7%，属于政府债务规模控制较好的国家之一，主要是韩国采取了多种举措鼓励居民消费，当然也导致韩国目前家庭负债占比较高。
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图4 中日韩65岁以上人口占比与人均GDP
资料来源：日本统计局和韩国统计局网站。
三是财政收支矛盾加大。由于经济增速下行使得税基扩张速度下降，同时减税等刺激政策加快了财政收入增速下行，财政支出增速虽也随之下降，但是财政支出具有一定刚性，财政支出增速下降幅度将小于财政收入增速的降幅。例如，日本1973年前10年的财政收入平均增速为18.1%，后10年为12.1%，降幅6个百分点，而财政支出增速由17.2%降至13.3%，降幅为3.9个百分点；韩国1995年前10年财政收入平均增速为17.6%，后10年为10.3%，降幅为7.3个百分点，而财政支出增速由16.9%降至10.3%，降幅为6.6个百分点。
四是老龄化带来的社会保障支出增加。在工作年龄人口占比较高时，经济增长可以受益于人口红利，但随着这批人进入老龄状态，将给社会保障体系带来巨大压力，社会保障方面的支出也将迅速增长，将构成财政风险的重要因素。日本和韩国正面临着老龄化带来的一系列问题，而图4显示，我国65岁以上人口占比明显高于日本和韩国在相同发展阶段的水平，我国未富先老现象明显，可以预见，未来一段时期中国也将面临更严重的老龄化问题。
综合来看，我国政府债务已处于较高水平，应注意加强债务管理。2015年，我国中央政府债务占GDP比重已达到17.6%，略高于相同发展阶段的日本，明显高于相同发展阶段的韩国。而且我国地方政府债务水平与其他国家相比更高，日本地方政府债务占总政府债务比例低于20%，韩国则低于10%，而我国超过了50%。所以，我国整体政府债务水平已明显高于相同发展阶段的日本和韩国，同时我们也面临着严峻的财政收支压力和人口老龄化问题。
四、关于财政政策的几点建议
1.调整政府债务结构。目前我国地方政府债务过高，特别是一些省份债务率已经超过100%的警戒线，偿债能力较差，偿债风险较高，地方政府不宜再搞债务扩张拉动的经济建设，要注重经济发展的可持续性。财政赤字扩张要以扩大中央债务为主，一方面有利于调整中央和地方政府债务结构，增强地方经济可持续发展能力；另一方面中央通过国债获得资金，可以从宏观层面更好地推动结构性改革和稳定经济增长，同时负担起社会保障的中央责任。
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2.谨慎使用减税等方式。近年减税降费政策逐步加力，大大减轻了企业负担，对促进企业发展起到了重要作用。不过，减税政策不宜持续加重砝码，因为减税的影响是长期持续的，以营改增为例，自试点开始到全面推开，累计减税规模将超过万亿元，这不是某一年财政收入减少万亿元，而是今后每年收入都少了万亿元，对财政的可持续性影响是巨大的。在土地出让金等政府性基金收入不稳定的情况下，各项财政支出压力又在持续加大，大规模的减税方式应谨慎使用，减税容易加税难，而且我们需要仔细测算减税对经济增长拉动作用有多大，是长期影响还是短期影响，充分权衡利弊而后为之。
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3.调整支出结构并提高财政资金利用效率。财政支出中用于投资的部分以公共物品为主，这些对提高生产率和经济运行效率发挥了重要作用，例如，交通网的建立增强贸易往来、深化了产业分工，又如，教育投资有利于提高人力资本和劳动生产率，公共投资起到了民间投资不可替代的作用，所以保持适当的财政规模是必要的。当然，长期以来我国形成了财政支出结构固化等一系列问题，降低了财政支出的效率，近年来财税体制改革也试图打破原有的财政支出结构，但受到严重阻碍，改革进程缓慢。我们要集中力量推动这项改革，以充分发挥财政支出的乘数效应，提高财政资金运用效率，增强政府债务偿还能力，避免债务过快积累。
4.建立地方主体税种增强地方政府偿债能力。做实地方税权有利于发挥地方积极性和维护公平市场，增强地方政府的责任意识和自主权，让其对地方政府债务承担起责任。尽快研究确定地方主要税收来源，充分调动和发挥地方积极性，地方主体税种要按照“税基流动性小和分布相对均匀的适宜作为地方税”的原则来确定，以减少对经济行为的扭曲。地方税权做实后，地方可结合当地实际情况在税权范围内进行适当调节，不会破坏全国公平市场环境的确立。要在充分论证改革方案的科学性、合理性、可行性的基础上，加快推进消费税、房产税等作为地方主体税种试点，统筹多部门信息共享和共同推进。
5.建立可持续发展的社会保障体系。目前基本养老保险的问题已经显现，征缴收入已无法覆盖支出，靠大量财政补贴来维系，而且赤字的规模有扩大的趋势。我们要理清转轨成本带来的隐性负债，及制度本身缴费与待遇可能带来缺口，对于转轨成本政府有必要承担起责任，而制度本身的问题则需要不断改进，包括研究实施延迟退休年龄、合理替代率、缴费年限等具体细节，要让制度本身可持续。同时，医疗保险的潜在问题也很大，随着人口老龄化、医疗需求增加等，医保基金收不抵支的问题也将出现，要提前研究应对策略。
注释：
①考虑11个项目由政府性基金预算转列一般公共预算影响。
②参考http://money.people.com.cn/n1/2016/0309/c218900-28183236.html。
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