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宏观经济政策的国际协调与合作——对“广场协议”的案例分析
发布时间：2017-02-17 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：本文以“广场协议”这一宏观经济政策的国际协调实践为研究对象，系统考察了“广场协议”签订的背景、“广场协议”框架下的政策协调机制以及该框架下政策协调的效果，重点对比了日本与德国在“广场协议”签订前后的表现。在此基础上，就设计宏观经济政策的国际协调机制提出了四个方面的建议：第一，要处理好国际协调，首先要处理好国内协调；第二，要逐步提高中央银行的独立性，着力增强中央银行决策机制的透明性；第三，解决好协调机制的主导权问题是保证宏观经济政策能够在国际间顺畅协调的必备条件；第四，处理好中国与美国这两个核心大国之间的协调，以G2带动G20，以G20带动全球。
关键词：宏观经济政策，国际协调，广场协议，案例分析
随着经济全球化的不断深化与扩散，商品市场、资本市场的跨国联系越来越紧密，宏观经济政策的溢出效应越来越明显：一方面，本国(尤其是大国)的宏观经济政策不仅会影响到国内市场，也会对国际市场造成一定的冲击或者扰动，甚至是当国际市场受到其影响之后还会进一步反馈到国内市场；另一方面，国内市场也会受到其他国家(尤其是大国)经济政策的波及。以美联储加息为例，欧洲、日本、中国以及其他新兴经济体的表现在美国联邦公开市场委员会的议息会议上被越来越频繁地提及，说明美国加息与否不仅取决于美国国内经济走势，同时也受制于其他国家的经济走势。
为了避免彼此政策效果的相互抵消或者对国际、国内市场可能带来的不必要的扰动，国与国之间有没有足够的空间来进行政策协调？如果有，又应当怎样协调？
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事实上，自从第二次世界大战结束以后，国际社会在宏观经济政策①协调方面的尝试或者努力始终都没有停止过，远至1944年布雷顿森林协定的签署，近到2016年9月杭州G20峰会的召开，不一而足。
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本文以“广场协议”这一协调实践作为研究对象，系统考察“广场协议”签订的背景、“广场协议”框架下的政策协调机制以及该框架下政策协调的效果，并在此基础上，对设计未来的宏观经济政策国际协调机制提出对策建议。
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一、“广场协议”签订的背景
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“广场协议”指的是在1985年9月22日，由美、德、法、英、日五国财政部长及中央银行行长在纽约广场饭店(Plaza Hotel)举行会议，达成关于五国政府分别或共同维持和追加相关经济政策，包括联合干预外汇市场，使美元对主要货币有序贬值，以维持、加速非通胀性且均衡的经济增长的协议。
那么为什么会签订这样一个协议呢？回答这一问题可以追溯到布雷顿森林体系的崩溃。
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图1 日、德、英、法四国货币兑美元的汇率(1950—2015)
注：①左轴为法郎、马克和英镑兑美元的汇率，右轴为日元兑美元的汇率。
②图中汇率数值的下降意味着本币的升值。
③虽然欧元于2002年1月1日才正式流通，但是早在1999年1月1日，欧元就已经在欧盟各成员国范围内正式发行，因此可以看到法郎与马克的汇率自1999年开始就统一了。
资料来源：OECD数据库。
1971年8月15日，尼克松政府宣布实行“新经济政策”，停止履行对外国政府或中央银行以美元向美国兑换黄金的义务，并放弃按35美元一盎司的官价兑换黄金的美元“金本位制”，实行黄金与美元比价的自由浮动。同年12月，以《史密森协定》为标志，美元对黄金贬值，美联储拒绝向国外中央银行出售黄金。其结果是，美元对黄金急剧贬值；同时马克、日元、法郎兑美元均出现不同程度的升值(见图1)。1973年3月因美元贬值，再次引发了欧洲抛售美元、抢购黄金的风潮。西欧和日本外汇市场不得不关闭了17天。经过磋商最后达成协议，西方国家放弃固定汇率制，实行浮动汇率制。至此，维系了27年的布雷顿森林体系完全崩溃。
美元的贬值，尤其是兑日元和马克的趋势性贬值，一直持续到1978年。在1969—1978年间，美元兑马克的贬值幅度达到了99%;在1971—1978年间，美元兑日元的贬值幅度也达到71%(见图1)。这样的贬值幅度让美国政府都震惊了。当年秋季，卡特总统发起了一个“拯救美元一揽子计划”，用以支撑美元价格。与此同时，1979—1980年，世界第二次石油危机爆发，全球能源价格大幅上升，美国消费物价指数随之高攀，美国的通货膨胀率超过两位数。1979年夏天，保罗·沃尔克(Paul A. Volcker)就任美国联邦储备委员会主席。为治理严重的通货膨胀，他连续三次提高官方利率，实施紧缩的货币政策。这一政策的实施结果是美国出现高达两位数的官方利率和市场利率，短期实际利率(在名义利率基础上扣除通货膨胀率)从1970—1980年间平均接近零的水平，上升到1980—1984年间的3%—6%，见图2中虚线与实线之间的距离。
高利率吸引了大量的海外资金流入美国，导致美元飙升，从1980年到1984年底，美元汇率上涨了近60%(见图1)，美元对主要工业国家的汇率超过了布雷顿森林体系瓦解前所达到的水平。甚至，“强势美元被视为经济政策成功的象征”②，里根政府对汇市也采取不干预政策。
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图2 美国的联邦基金利率、物价指数及实际利率(1956—2015)
资料来源：美国联邦基金利率来自于美联储数据库；美国的CPI数据来自于IMF数据库；美国实际利率可由名义利率与通胀率之差来衡量。
然而，美元大幅度升值导致美国出口竞争力下降，美国的贸易逆差快速扩大，如图3阴影部分所示。到1984年底，美国的经常项目赤字占GDP比例达到创历史纪录的3.6%。与此同时，德国、日本的出口在不断增加，如图3阴影部分所示，尤其是两国对美国的外贸顺差越来越大③。1985年，里根总统第二任期开始，财长和副财长分别由贝克(James A.Baker，Ⅲ)和达曼(Richard Darman)接任。他们认为美元币值过高扭曲了世界贸易和国际收支，希望能够通过美元贬值来加强美国产品对外竞争力，以降低贸易赤字，美国的保护主义也因此得势。
“广场协议”就是在这样一种背景下产生的。
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图3 美、日、德三国贸易盈余/赤字率(1950—2014)
注：一国贸易盈余/赤字率为该国经常项目盈余/赤字占GDP比例，正数代表盈余，负数代表赤字。
资料来源：OECD数据库。
二、“广场协议”框架下的政策协调机制
纵观“广场协议”的签署以及执行过程，这次政策协调机制的成功推动是一次由美国财政部主导的多国协调主义的实践。根据1985年9月23日《华尔街日报》上刊载的帕因(Art Pine)记者的文章：
“试图以新方式应对美元问题，在贝克团队接任财政部的3月初就开始了。对(里根)政府此前(对汇市)的自由放任态度抱灵活态度的现实主义者达曼副财长，开始不动声色地摸索稳定货币市场和强化五国协调的可能性。他和马尔福德(副财长助理)花了几周时间拟定了几个方案。在春天结束以前，美国已经做好了征求盟国意向的所有准备。”
根据近藤健彦的记录④，在准备工作完成以后，美国方面(美国财长贝克)首先通过非正式会谈的形式接触了日本方面(大藏省大臣竹下登)，认为有必要就金融管制、宏观经济政策进一步交换意见；于是就有了1985年7月23日的日美巴黎梦索饭店磋商。在这次磋商中，时任美国副财长助理马尔福德指出，“如果日美两国能就几个重要的配套政策达成一致，我们希望能迅速成为五国共识，并在9月中旬召开五国财长会议时发表”⑤。关于日美双方的政策内容，也进行了磋商。马尔福德说，“日元对美元的比价和经常账户收支的赤字及盈余，是世界经济的不稳定要素。日美双方应该采取紧急行动以强有力地诱导市场。日本方面有四个问题，即日元汇率、经济增长过度依靠外需、国内储蓄和投资失衡、市场过于封闭”⑥。关于政策框架，美方建议，美国将削减财政赤字、改善金融政策、修改税制、与其他国家共同干预货币市场；而日本则应修改税制以促进投资和消费、改善金融政策、共同干预货币市场、促进金融及资本市场的自由化。
在巴黎向日本提出建议后，美国又与欧洲有关国家进行协商⑦。马尔福德奔赴欧洲与有关各国的副财长分别会谈，最终在共同干预的技术上逐步深化和明确。1985年9月15日，五国副财长、副财相在伦敦克拉瑞吉饭店聚首，就共同干预进行了磋商，并就将要发表的协议文本达成了基本的一致意见。此外，各国都表示，考虑到干预政策的效果，由各国分别发表五国协议不合适，财长、财相和央行行长们聚首是成功的前提。关于日程，因财长、财相各有计划，只有9月22日合适；地点则定在纽约。
就这样，五国广场会议于1985年9月22日(周日)在广场饭店的白金厅举行了，从上午11点半持续至下午4点半左右。之后举行了记者发布会，贝克财长简要介绍了广场协议的内容，并回答了记者提问。
不过值得一提的是，广场协议的签署并不代表五国在宏观经济政策协调上画上了句号；相反，它恰恰意味着后来政策协调的开端⑧，也是翌年的东京峰会建立旨在协调经济政策的七国财长及央行行长会议机制的缘起。作为成员国在货币与财金合作方面的主要协调方式，七国财长及央行行长会议须在每年首脑会议后至少开一次会，运用一系列经济指标对七国集团的经济表现进行评估，并引导经济政策。该机制服务于七国首脑会议，目前已成为世界经济协调决策具有实质影响力的核心体系。下表汇总了与广场协议有关的主要会议，包括1985年之后的诸多会议，及其在汇率政策、宏观经济政策上达成的协议。
与广场协议有关的主要会议及其协议
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资料来源：近藤健彦，1999，《广场协议研究》，东洋经济新报社，及笔者自行整理。
三、“广场协议”框架下政策协调的效果
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接下来，我们要讨论的一个问题是：“广场协议”框架下的政策协调效果究竟怎样？
(一)“广场协议”对外汇市场的影响
针对“广场协议”对汇率的影响，学术界的争论持续了几十年。尽管有些学者，如格林斯潘(2000)和John Taylor(2016)认为广场协议对汇率的干预压根儿是无效的，但是从时间节点上来看，外汇市场的波动与每次政策协调会议的召开都有着高度的吻合，如图1所示。我们认为，Jeffrey Frankel(1994，2016)和Joseph Gagnon(2016)的观点还是比较中肯的。Jeffrey Frankel(1994，2016)指出，当贝克接任财长的时候，市场就已经嗅出美国的政策将出现变化——美国不再想要一个强势美元了，而在“广场协议”签署之前，美元就已经开始从最高点往下走了。“广场协议”无非就是让市场上的预期得到确认，并兴许得到放大。Joseph Gagnon(2016)的解释是，“广场协议”对汇率的影响更多是来自于这一协议宣布时的冲击效应而不是干预本身。
(二)“广场协议”后日、德两国的经济政策及经济表现对比
首先，在广场协议签署以后，日本和德国的经济表现至少在以下三个方面具有相似性。第一，自1985年9月至1996年12月这段时间里，日元和德国马克两种货币兑美元的汇率升值幅度基本一致，如图4所示；第二，1985—1987年间日本和德国汇率大幅升值期间，汇率对宏观经济的影响基本相同，主要表现在出口增速下降、GDP增速下降；第三，“广场协议”后，日、德都采取了一系列扩张性政策，以应对经济下滑，但是不同的政策目标、不同的政策组合、以及不同的政策反应速度造成了截然不同的结果。
1.“广场协议”后日本的经济政策。“广场协议”签署以后，日本大藏省以《前川报告书》为范本，采取积极的财政政策和扩张性的货币政策(当时的日本中央银行实际上是在大藏省的控制之下，缺乏应有的独立性)，以建立内需主导的经济，但是在执行时点上出现了不少问题。
图4 日元和德国马克两种货币兑美元的汇率(1985年9月—1996年12月)
资料来源：OECD数据库。
其基本的政策脉络是：日本央行连续5次下调基准利率(贴现率)，从1985年广场协议前的5%下调到1987年的2.5%，1989年的时候下调到了2%以下，如图5所示。其结果之一就是流动性泛滥，广场协议前日本的贷款额度占GDP的50%，到80年代末已经与GDP数值相当。过剩的流动性没有进入实体经济，而是进入了股市和房地产：1985—1989年间，日本东京股票价格年增长率为40%，80年代末的时候，东京交易所的总市值是日本GDP的13倍，全球市值最大；同期，东京的住宅用地价格涨幅超过2倍，远高于GDP的增长率；不仅如此，中间甚至出现热钱从实体经济流出，流入股市、楼市或者海外资产收购中，造成制造业产业升级和新兴产业的资金支持力度不足。
还有一点是日本的资产价格急剧上涨、泡沫越来越大的时候，日本央行仅仅盯着物价水平而忽略了资产价格水平，在加息问题上的犹豫不决、踟蹰不前，同时更迫于美国的压力，未能及时上调利率，最终导致“平成泡沫”的形成。
图5 日本和德国的政策利率对比(1960年1月—2015年12月)
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资料来源：日本的再贴现率数据来自于日本银行(Bank of Japan)数据库。德国的短期利率数据来自于OECD数据库。
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2.“广场协议”后德国的经济政策。如图3所示，广场协议后，德国的出口也同样受到了汇率巨幅升值的影响，经济增速出现下滑。德国央行把存款利率由1985年的4.44%下调到了3.20%，以刺激经济增长，同时提高了存款准备金率以对冲流动性的膨胀。待出口复苏之后，德国有效地顶住了美国的施压，于1988年和1989年连续将存款利率提升至3.29%和5.50%，以便将通胀率维持在较低水平，如图5所示。于是，资金更多地留在了实体部门，而没有像日本那样流到股市和房地产市场，其结果，不仅防止了泡沫的形成，而且使得德国的制造业始终保持着较高的创新能力、盈利能力和竞争力。
不仅如此，在广场协议前，德国政府就在大幅削减财政赤字，赤字率在1982—1987年间从3.3%降至0.4%，较低的财政赤字也使得德国政府可以更从容地应对马克升值所带来的不利影响。
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3.日、德两国在“广场协议”后的政策对比所带来的启示。首先，日本的货币政策重心出现了严重偏差。在日元升值的背景下，日本非常重视货币政策对外贸出口的影响，力求用扩张的货币政策来抵消日元升值对出口及经济增长带来的不利影响。而德意志联邦银行却能够很好地把握货币政策的重心——稳定物价，而汇率政策则从属于价格稳定目标。
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其次，日本的货币政策在操作上缺乏应有的独立性，而德国在货币政策操作上始终坚持内外两方面的独立性。在对内方面，日本央行从属于大藏省，而德国央行则独立于财政部。根据近藤健彦的记录，在1985年9月前往纽约参加广场饭店会议时，日本财务官大场智满直到出发前数日才临时通知日本中央银行的澄田智总裁等。而根据大场智满1995年出版的书中记述，1985年9月的伦敦副财长会议上，“关于共同干预，德国副财长蒂梅耶(Hans Tietmeyer)坚称事关中央银行行长权限，于是只好留待央行行长也将出席的广场会议时再作决定。”在对外方面，日本政府迫于美国的压力迟迟没有采取加息政策，而德国政府则以中央银行独立性为借口顶住了美国的施压，并在合适的政策窗口期果断加息。
再次，日本的货币政策对市场流动性未能给予合理引导，这一点德国则做得要好很多。
(三)“广场协议”对成员国以外经济体的影响
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除了对成员国的影响之外，“广场协议”对成员国以外的经济体也在一定程度上造成了影响。
以英、法、德以外的欧洲国家为例，尤其是欧共体国家，由于1979年以来欧共体就已经开始实施了汇率联动制度——区域内各国货币间的汇率波动幅度限定在2.25%以内，因此即便德、法以外的欧共体成员国没有参与签署五国集团对汇率进行共同干预的协议，这些国家的货币也会对美元大幅升值，这样同样会伤及这些国家的出口。
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另外一个值得一提的是“广场协议”对亚洲的影响。因日元升值而获得价格优势的新兴工业经济体(NIES)、东盟(ASEAN)各国开始取代日本，通过对美出口发展经济。日元升值导致日本企业大举进入东南亚，也促进了该地区的发展。还有人(William H.Overholt，1993)认为，广场协议也是正在推行改革开放政策的中国经济能够实现快速发展的重要因素之一⑨。
四、“广场协议”对宏观经济政策国际协调的启示
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面对当前错综复杂、纵横交织的国际经济形势，为了避免彼此政策效果的相互抵消、避免彼此政策对国际、国内市场可能带来的不必要扰动，国与国之间，尤其是大国与大国之间在宏观经济政策制定和实施上的协调与合作显得尤为重要。而作为布雷顿森林体系崩溃后“最成功”的一次政策实践，“广场协议”为我们思考或者设计未来的国际协调机制提供了以下几方面的启示：
第一，要处理好国际协调，首先要处理好国内协调。国内宏观经济政策的协调主要是财政政策与货币政策之间的协调。尽管财政政策和货币政策的最终目标都是促进经济稳定增长，但考虑到两种政策的目标侧重点以及作用机制不同，并且两者在实际运用中单独使用时均具有一定的不足和缺陷，那么决策者在运用两种政策时就需要注重协调配合，尤其是要把握不同政策的最佳窗口期，合理地搭配财政政策和货币政策，以达到最优的宏观调控目标。以日本为例⑩，“广场协议”签署以后，由于其财政政策的落实要远远滞后于其货币政策，致使其一再错过最佳政策窗口期，一方面导致宏观上不得不更多依靠货币政策来刺激经济；另一方面在微观上，由于金融市场上没有更多的国债产品可以买卖，所以导致越来越多的资金流向了股市和房地产市场。同时，政策制定者还要清醒地认识到，国际协调必须以国内协调为前提，努力使国家利益与国际利益相协调。
第二，要逐步提高中央银行的独立性，着力增强中央银行决策机制的透明性。提高中央银行的独立性体现在两个方面：一方面，要提高中央银行对内的独立性——央行要有明确的政策目标(通常是稳定物价)，其货币政策制定与调整要围绕其核心政策目标行事，而不能过多地受到其他部门的干扰，并且即便央行要配合其他政策目标的实现，也不能与央行本身政策目标的实现相冲突；另一方面，要保证央行对外具有足够的独立性，保证本国货币政策的独立性——本国央行要有足够的承压能力，就需要实现货币政策制定的科学化、专业化。日本央行的不独立以及德国央行的独立性在“广场协议”的签署和实施过程中形成了鲜明的对照，这很大程度上决定了两个国家截然不同的政策效果和经济走势。当然，央行的独立性并不代表央行可以为所欲为——央行的货币政策也必须受到政策纪律或政策规则的制约。科学、合理、透明的货币政策规则能够很大程度上降低央行与市场之间、央行与央行之间的沟通成本，甚至避免彼此之间不必要的相互博弈，进而降低货币政策的执行成本和协调成本。
第三，解决好协调机制的主导权问题是保证宏观经济政策能够在国际间顺畅协调的必备条件。毫无疑问，主导权的问题归根结底还是利益分配与责任担当问题，拥有主导权的国家要能够发挥协调作用。“广场协议”之所以能够顺利签署，美国财政部的主导起了关键作用：一方面，通过各种正式和非正式的会晤，美国财政部积极与其他四个国家进行双边接触，逐一传递发出这个倡议的意图，了解各个国家的态度以及诉求；另一方面，美国财政部还扮演着信息传递员的角色，及时将各个国家的主要顾虑传递给其他国家，利用美国自身的影响力来平衡各个国家之间的诉求，在进行多边谈判之前努力消除各个国家的主要顾虑，从而让各个国家一起走到谈判桌前。正如马尔福德在1995年秋接受日本放送协会(NHK)采访时说，“美国的战术是，尽量先让各国提出配套政策，共同干预则是留待最后时刻打出的一张牌”⑾。这一成功经验与1944年“布雷顿森林协定”的签署如出一辙。然而，自1987年《卢浮宫协议》签署之后，近30年的历史上再没有能够与“广场协议”相提并论的国际协调案例了，其中一个很重要的原因就是没能够很好地解决国际协调机制的主导权问题。
第四，处理好中国与美国这两个核心大国之间的协调，以G2带动G20，以G20带动全球。一个重要的事实是，当中国已经成为世界第二大经济体之后，无论是G7还是G8，这些国家之间在宏观经济政策上的协调与合作，客观上都无法忽视他们的宏观政策对中国经济的影响以及中国的宏观政策对国际市场的影响——中国缺席的国际协调机制肯定是不完整的。然而，一个包括中国在内的国际协调机制又该如何解决该机制的主导权问题呢？事实上，如今形势下，美国无法完全主导国际经济秩序，中国也无法主导宏观经济政策的国际协调，如何突破这种困境是一个很现实的问题。针对这一问题，可行的路径是在努力把G20国际协调机制做实的同时，中美两个核心大国之间形成利益协调——没有中美两国之间的共识和协调，20国或者更多国家之间的协调将注定举步维艰。
此外，还可以注意到，广场协议是在周密的准备基础之上产生的，无论是美国在与其他国家接触之前的准备，还是五国财长在达成共同干预的共识之后对干预政策的研究和计划，都是十分周密的。要想一举成功，周密细致的准备是不可或缺的。
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注释：
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①除了宏观经济政策方面的协调之外，还有诸如贸易、环境、能源、军事等等各个方面的政策协调。
②见近藤健彦，1999：《广场协议研究》，东洋经济新报社。
③1980年，德国出口占其国内生产总值的76%，占世界出口总额的10.5%，比美国低0.3%；1982年，日本出口占世界出口总额的7.29%，居美、德之后；1983年，日本贸易顺差超过德国；1986年，德国的外贸出口额达到2450亿美元，居世界第一；其次是美国，2117亿美元；日本第三，为2090亿美元。
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④⑤⑥见近藤健彦，1999：《广场协议研究》，东洋经济新报社。
⑦关于美国是如何说服欧洲的，可参考时任英国财相罗森的记述(Nigel Lawson，The View fromNo.11, 1992, p535)。
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⑧根据Bergsten和Green(2016)的界定，广义的“广场协议”覆盖了从纽约广场酒店会议到巴黎卢浮宫会议期间五国集团和七国集团在宏观经济政策协调上召开的一系列会议以及签署的一系列协议。
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⑨如WilliamH.Overholt，1993：《中国——下一个超级大国》，p57—58。
⑩参见宫崎勇，2008：“财政出动的滞后加速了泡沫经济”，东洋经济周刊编辑部。
⑾见NHK采访小组，1996：《战后50年：的日本》第6卷，p47。
⑿该研究报告原为“国际经济金融治理”课题(课题负责人：魏加宁)的部分成果。
参考文献：
〔1〕近藤健彦，1999：《广场协议研究》，东洋经济新报社。
〔2〕宫崎勇，2008：“财政出动的滞后加速了泡沫经济”，东洋经济周刊编辑部。
〔3〕魏加宁、杨坤，2016：“日本的泡沫经济与通货紧缩”，《开放导报》第4期。
〔4〕小峰隆夫，2015：“以内需为中心的经济增长—日美结构协议与经济摩擦(4)”，日本经济研究中心。
〔5〕石井秀一，2010：“前川报告—国家百年之患”，自治体综合政策研究所。
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〔6〕NHK采访小组，1996：《战后50年的日本》，第6卷。
〔7〕Nigel Lawson, 1992, The View from No.11.
〔8〕Jeffrey Frankel, 2016, “The Plaza Accord, 30 Years Later”, International Monetary Cooperation: Lessons from the Plaza Accord After Thirty Years, C. F. Bergsten and Russell Green(Eds.)Peterson Institute for International Economics: Washington.
〔9〕John Taylor, 2016, “A Rules-Based Cooperatively Managed International Monetary System for the Future”, International Monetary Cooperation: Lessons from the Plaza Accord After Thirty Years, C.F. Bergsten and Russell Green(Eds.)Peterson Institute for International Economics: Washington.
〔10〕Joseph Gagnon, 2016, “ Foreign Exchange Intervention Since the Plaza Accord: The Need for Global Currency Rules”, International Monetary Cooperation: Lessons from the Plaza Accord After Thirty Years, C. F. Bergsten and Russell Green(Eds.)Peterson Institute for International Economics: Washington.
国务院发展研究中心“国际宏观经济政策协调案例研究”课题组 copyright dedecms
课题总负责人：李伟
专题负责人：隆国强 王一鸣
课题协调人：罗雨泽
课题组成员：魏加宁 张琦 吴振宇 罗振兴
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吴琛琛 吴庆 宗芳宇
杨光普 高庆鹏 兰宗敏
执笔：杨光普 dedecms.com