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关于构建国家文物补偿制度的政策建议
发布时间：2017-02-17 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：构建国家文物补偿制度，是平衡社会公益和个人权益、促进文物保护事业可持续发展的必要途径。文物补偿制度重点解决因文物保护要求对相关所有权人实施管制措施、设置强制性义务、阻碍其发展权产生的负面成本。补偿内容包括四类：保护性土地所有权或使用权的购买；对相关不动产进行的限制要求和管制措施；私人对非国有不可移动文物进行修缮的成本和投入；因大遗址保护间接造成经济社会发展的机会成本和生活水平的降低。针对不同补偿内容，合理开展资金补偿、发展权转移补偿、产业政策补偿，明确补偿标准和操作主体。近期可从确权登记、细化需求、出台规范、设立专项、开展试点五个方面推动制度建设工作。
关键词：文物保护，文物补偿，个人权益
自2002年《文物保护法》正式提出“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的十六字方针以来，各地严格贯彻方针要求，文物保护事业取得显著成绩。但单纯强调文物保护，忽视因文物保护对居民、企业等相关主体造成的权益损害，容易引发社会矛盾。殷墟遗址、汉长安城遗址、牛河梁遗址等大遗址项目的保护中，均因损害居民权益而引发了群体性事件。国家高度重视这一问题，国务院《关于进一步加强文物保护工作的指导意见》(国发〔2016〕17号)正式提出“研究制定文物保护补偿办法，依法确定补偿对象、补助范围等内容”，构建国家文物补偿制度迫在眉睫。
一、文物补偿制度要解决的核心问题
按照文物分类，大遗址和古建筑是文物补偿的重点。大遗址占全国重点文物保护单位总数的1/4，且由于体量大、与周边环境关系密切的原因，其保护工作容易引发矛盾。大量非国有产权的古建筑，属于一般不可移动文物，有相当部分的产权人无力承担保护责任，导致其保护工作陷入困境。这些问题的实质，在于文物保护公益目标与个人合法权益形成了冲突，具体包括三方面问题：
第一，因文物保护要求对文物所有权人或相关不动产所有权人进行的两类限制措施。一是对遗址区集体土地及普通房屋的限制和管制，前者如禁止采矿、挖鱼塘等；后者如禁止居民建房、对商业建筑和住宅项目严格限制容积率等。二是对私有古建筑实施的建设管制和物业限制。有关法规要求古建筑所有权人尊重文物原状、不得随意转让和抵押、不得随意拆除等。这些管制是实现公益目标所必需的，但对私人所有权产生了一定的限制，这也是《文物保护法》与《物权法》在实践中的主要矛盾所在。
第二，因文物保护要求对文物产权人设置了一定的强制性义务。《文物保护法》规定非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养，但必须按照法律法规的要求，采用特定的方法、材料、工艺，由有资质的单位施工。这些限制措施增加了所有权人修缮和维护文物的成本，导致相当部分产权人无能力承担。同时产权人增加的成本还包括因文物的公益性利用(如向公众展览开放等)而带来的时间、精力投入。这部分成本视为产权人为满足公益性目标而增加的投入，理应受到补偿，事实上这是对产权人的一种奖励。否则，容易造成产权人缺乏动力对文物进行修缮和维护，甚至故意任由其损毁的现象。
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第三，因文物保护要求形成对相关利益主体的发展权的限制。这类冲突主要集中于大遗址保护范围之内，相关文物法规限制了道路交通、水电等基础设施建设，对产业项目的准入更加苛刻。这类限制阻碍了周边社区经济社会发展和人民生活水平的提升。相对于直接对土地利用强度和方式的限制，这类限制的成本是隐性的机会成本，难以清晰测算，但同样不容忽视。当遗址区内的居民生活水平显著低于遗址区外居民生活水平时，这种差距很容易激化社会矛盾。
二、构建文物补偿制度的主要内容
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构建补偿制度的目标是按照公平合理、权责对等的原则，弥补相关主体因文物保护而受到的权益损失或付出的额外成本，减少文物事业阻力，最大限度地激励全社会投入文物保护的积极性。为实现这一目标，必须在制度层面上回答“补什么”“补给谁”“谁来补”“怎么补”“补多少”五大问题。
(一)“补什么”和“补给谁”——明确补偿内容和补偿对象
一是因文物保护必需的土地所有权或使用权的购买，对土地产权人进行补偿。购买土地所有权或使用权，是解决大遗址土地权属问题、实现规范管理的最佳途径，但成本也相对较高。对确因文物保护需要的征收或租赁，及其居民的迁出和妥善安置，应纳入国家文物补偿制度的框架。
二是因文物保护而对相关不动产进行的限制要求和管制措施，对不动产产权人进行补偿。包括两类：补偿企业和开发单位在建设项目中由于保护文物而实施的终止建设、容积率限制等损失；对私人所有的古建筑、大遗址保护范围内的土地及房屋等不动产进行限制或管制造成的权益损害，补偿产权人损失。
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三是因按照保护要求进行非国有不可移动文物修缮的成本和投入，对产权人进行补偿。对非国有不可移动文物产权人按照《文物保护法》及相关法律法规的要求，对文物进行的修缮、保养和维护，包括采用特定方法、使用特定材料和工艺、聘请有资质的施工单位等，进行一定的补偿。针对无能力修缮的产权人，实施重点补偿。
四是因大遗址保护间接造成经济社会发展的机会成本和生活水平的降低，对当地居民进行补偿。遗址保护区由于基础设施建设受限、产业项目无法落地，造成经济社会发展水平和居民生活水平显著低于非遗址区，对这部分机会成本进行一定的补偿。
(二)“谁来补”——明确补偿主体
根据“谁受益、谁补偿”的基本原则，补偿主体主要包括全体公民(由各级政府代行)、部分市场主体、公益性社会组织三类。
首先，文物作为公共产品，承载和展示的是全社会共同的精神财富，其受益主体是全体人民。根据我国政府基本职能，应由各级政府代表全体人民，运用公共资源履行补偿主体责任。
其次，在以各种方式使用文物资源(如特许经营、承包租赁文物等)中获益的部分企业和个体，应履行文物补偿的部分责任。
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另外，享受国家政策扶持和社会赞助的、以文物保护为目标的公益组织，如基金会、公益信托、各类NGO等，应履行文物补偿的部分责任。
(三)“怎么补”和“补多少”——明确补偿方式和补偿标准
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补偿方式是推动国家文物补偿制度落地的重要环节。参照国内外文化遗产补偿制度，以及生态补偿等同类补偿制度的经验，补偿方式包括资金补偿、发展权转移补偿、产业政策补偿三种类型。
资金补偿。构建以财政资金为引导、市场资金和社会资金为补充的补偿资金结构。财政资金应作为补偿制度的重要资金来源，中央和省(区、市)财政应设立相应的文物补偿专项资金。市场资金包括：世界文化遗产、重点文物保护单位、大遗址项目和政府投资建设的风景名胜区的门票收入及资源有偿使用收入和允许企业参与部分经营业务所缴纳的特许经营费。社会资金主要是以中国文物保护基金会为代表的各类文物保护基金会所吸纳的社会捐赠。
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文物补偿制度的主要内容
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补偿内容 |
补偿对象 |
补偿方式 织梦内容管理系统 |
补偿标准 内容来自dedecms |
补偿来源 |
操作主体 copyright dedecms | |
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土地所有权或使用权购买 |
拆迁村集体和村民 织梦内容管理系统 |
资金补偿 |
结合国家和地方征地拆迁补偿办法，确定补偿标准，测算由于保护所必需的土地所有权或使用权的购买、搬迁人口、居民安置过程中耗费的成本 |
中央和省市设立文物补偿专项资金；地方城市建设资金、棚户区改造资金等 |
市县级文物部门测算成本并制定资金计划，向上级申请专项资金补助 copyright dedecms | |
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对相关不动产进行的限制要求和管制措施 织梦好，好织梦 |
对企业开发实施的权益限制或管制措施 |
项目建设单位或企业 织梦好，好织梦 |
发展权转移 |
探索“土地开发权置换”“容积率指标异地使用”“文物保护用地与建设用地增减挂钩”等多种方式。发展权和容积率的具体标准，政府根据项目情况、按照市场价值进行测算，与开发主体协商解决 |
涉及的土地指标或容积率指标，由文物所在地市级以上政府协调解决 |
文物所在地市级以上政府 |
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对私有不动产产权人实施的权益限制和管制措施 copyright dedecms |
私有不动产产权人 |
资金补偿 内容来自dedecms |
细化土地利用强度和方式的限制、房屋和古建筑的管制措施和物业限制，测算补偿需求并给予资金补偿 |
国家文物补偿专项资金与社会组织筹集资金 织梦内容管理系统 |
文物部门负责根据保护需求测算补偿资金需求。由产权人自愿与政府、基金会、公益信托等签订保护补偿协议，明确产权人的受限制条款内容和补偿数额 copyright dedecms | |
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非国有文物因按照保护要求进行文物修缮的成本和投入 dedecms.com |
非国有不可移动文物产权人 |
资金补偿和产业政策补偿相结合 织梦好，好织梦 |
由文物部门、基金会协助产权人确立文物维修工程队，并根据维修内容、材质材料、工期、人员等制作预算。文物部门或基金会按照一定的比例与产权人分担费用 copyright dedecms |
国家文物补偿专项资金与基金会筹集资金 |
各级文物部门和基金会 织梦内容管理系统 | |
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间接造成经济社会发展的机会成本和生活水平的降低 dedecms.com |
遗址区村集体或居委会 copyright dedecms |
以产业政策补偿为主 dedecms.com |
按照当地类似地段、类似产业的平均发展情况，进行机会成本估算，加大对遗址区受损失者的政策补偿力度，重点在培育新兴产业、提升生活水平方面。鼓励有条件地区建立以奖代补的机制 内容来自dedecms |
鼓励中央及省(区、市)各部门加大政策支持力度，市县级以上政府采用多种渠道筹资，发展新兴产业 |
市县级以上政府 copyright dedecms | |
发展权转移。发展权转移的核心是土地所有权和开发权的分离，将遗址区的土地开发权转到另一地区，或将因文物保护而限制的开发强度(容积率)转移到另一地区对企业进行补偿。发展权转移涉及的土地指标或容积率指标补偿，由文物所在地市级以上政府协调解决。
产业政策补偿。充分利用各种政策，引导古建筑和遗址区拓展新的产业发展方式和文物利用方式，提升遗址区内生发展能力，促进保护和利用平衡。其中新兴产业引导是重要内容，财政、文物、发展改革、环境保护、农业等部门要充分利用部门政策和资金，带动遗址区、古建筑分布区的经济社会发展和人们生活水平提升。发挥政府资金的引导作用，引导更多社会资本参与，积极探索政府资金与信贷、债券、基金、保险等相结合的多种融资组合，促进新兴产业发展。探索利用文物发展文博创意、文化旅游等新兴产业的新模式。
不同的补偿方式和补偿标准，适用于不同的补偿内容和补偿对象，同时中央与地方在文物补偿中的具体事权和支出责任应进一步明确(详见6页表)，确保文物补偿形成权责清晰、运转有效的制度。
三、构建国家文物补偿制度的政策建议
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国家文物补偿制度是一项系统工程，需要中央统筹协调，各部门齐抓共管，整合社会各界参与，形成科学合理、行之有效的补偿制度体系。近期可从确权登记、细化需求、出台规范、设立专项、开展试点五个方面推动建设工作。
(一)进一步做好不可移动文物的确权登记
对古建筑和大遗址相关的土地、房屋等资产的确权登记，准确界定相关产权方权利和义务，是构建国家文物补偿制度的首要前提。建议由国家文物局与国土资源部联合发布政策性文件，指导和支持各地文物部门与国土部门做好不可移动文物产权确权登记工作：第一，国有不可移动文物，应纳入不动产统一登记，本着尊重管理现状的原则明确土地、房屋等各项不动产的权利归属，同时注明文物的本体情况、保护范围等信息；第二，明确国有不可移动文物归全民所有，由县级以上地方人民政府代为行使所有权；第三，私人所有不可移动文物，应落实到所有权人和使用权人，建立文物资源动态管理机制。
(二)细化古建筑和大遗址的保护需求
目前古建筑保护限制措施、大遗址空间管制措施主要以行政命令为主。只有在保护目标基础上细化保护需求，并与现有的权属和利用格局相结合，科学划定古建筑和大遗址的保护边界和相关限制要求，才能定量测算对相关所有权人权益的限制和损害，进而明确补偿对象和范围。保护需求可细化为三个方面：第一，文物本体保护，如古建筑本土可细化为外立面、结构、材料、文化风貌等；第二，相关环境保护，如大遗址周边土地的利用强度可细化为禁止开发、限耕限挖、动土报批三类；第三，相关要素保护，如古建筑相关要素可细化为室内装饰、陈设、物业设施、灌木、草坪、外部景观等。
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(三)多部门共同出台国家文物补偿规范文件
由财政、文物、发展改革、国土资源等相关部门联合，出台《关于构建国家文物补偿制度的指导意见》，明确文物补偿的理念和原则，规定补偿内容、补偿对象、补偿主体、补偿方式和补偿标准，作为国家文物补偿制度规范化运作的政策依据。出台相应的实施细则、技术文件等，使文物补偿形成从上到下、细节周全的制度。对不同补偿内容，在规范文件中列明补偿的方式及其最低标准，要求根据地方实际，在不低于国家文物补偿标准的前提下实施补偿。允许并鼓励多样化的补偿方式，鼓励各地因地制宜地探索并实施灵活的、创新型补偿方式，同时注重受偿主体的意愿和需求，在补偿方式、补偿范围等方面赋予其一定的发言权和参与权。
(四)由财政部和国家文物局共同设立国家文物补偿专项资金
中央财政设立国家文物补偿专项资金，发布资金使用管理办法。顺应“建立事权和支出责任相适应的制度”的改革要求，中央财政的国家文物补偿专项资金，主要用于全国重点文物保护单位、大遗址保护项目核心区、国家考古遗址公园等重点区域的文物补偿。支出方式上，采用因素法测算分配补助资金，将反映补偿需求水平的大遗址和古建筑数量、保护等级、遗址区居民数量作为主要权重，将衡量补偿迫切性的人均GDP、人均地方财政收入、文物保护经费等指标作为辅助权重，将体现资金管理水平的上一年度资金使用情况作为参考权重，综合测算并切块分配专项资金。鼓励各省市探索设立相应的文物补偿专项资金。
(五)按照国家指定和自愿申报相结合的方式，开展文物补偿试点工作
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统筹考虑，确立以下四类文物补偿试点地区：在快速城镇化地区开展文物保护相关土地所有权或使用权购买试点；在发达城市开展发展权转移试点；在古建筑分布区开展非国有不可移动文物保护补偿试点；在重点大遗址地区开展遗址区产业政策补偿试点；在非国有不可移动文物集中成片分布地区开展文物修缮补偿试点。加强试点地区各部门间政策协同配合，推动文物补偿相关理念和改革举措率先在试点地区落地。国家文物局、财政部及地方相关部门，完善补偿支持政策和转移支付办法，综合运用资金、政策、行政等多种手段积极支持试点建设，在试点成功的基础上进行经验推广。
参考文献：
〔1〕沈海虹，2006：“美国文化遗产保护领域的地役权制度”，《中外建筑》，第2期。
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〔2〕张颖，2011：“美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示”，《政治与法律》，第6期。
〔3〕王云霞，2011：“论文化遗产权”，《中国人民大学学报》，第2期。
〔4〕王云霞、胡姗辰，2015：“公私利益平衡：比较法视野下的文物所有权限制与补偿”，《武汉大学学报》，第6期。
〔5〕国家农业综合开发办公室，2008：“采取综合因素法，提高资金使用效益”，《中国财政》。 织梦好，好织梦
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“促进文化遗产保护与新型城镇化和新农村建设融合发展的财政支持政策”课题组
课题负责人：杨晓东
课题组成员：黄斌 卓杰 牛家儒
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执笔：卓杰 张佑嘉 杨晓东 织梦内容管理系统