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美国城市实施精明增长管理的做法及启示
发布时间：2017-02-24 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：“精明增长”是美国应对城市蔓延和低密度发展问题，提出重塑城市空间格局、划定城市增长边界、促进城市紧凑发展的重要政策依据。本报告在美国林肯中心有关精明增长的研究基础上，对美国城市实施精明增长管理的做法进行了梳理，分析认为城市精明增长管理在促进城市人口集聚、缓解交通拥堵、平衡区域财政收支、保护生态用地和农业用地等方面的作用较为明显，而在缓解住房压力方面的作用则较弱。美国城市实施精明增长管理的经验可以为我国推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变带来四点启示：一是城市增长管理要强化制度建设，二是要重视城市边界的作用，三是要通过财税政策调整和创新来实现，四是要警惕城市增长管理的负面效果。
关键词：城市增长管理，精明增长，美国
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20世纪40年代起，美国城市边缘低密度发展逐渐活跃起来，城市市区和郊区之间的距离不断拉大，催生出对私家车的依赖和对基础设施投资的进一步需求。同时，低密度发展也导致了中心城区的衰落，加剧了社会阶层和种族分化。面对低密度发展带来的问题，美国一些州和地方政府在20世纪70年代以重塑城市空间格局为目标，开始对城市增长进行管理。随着深入实施，城市精明增长管理已从最初的土地开发控制规定，演变到包括完整的土地利用规划和发展法则的政策体系，明确了“推进紧凑发展、保护自然资源、丰富交通选择、提供可负担住房、改善财政表现”五大目标。
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一、美国精明增长管理
佛罗里达、马里兰、新泽西和俄勒冈是最早开始从州政府层面推动实施精明增长政策的州，是美国实施精明增长管理的代表。
(一)以促进紧凑发展为目标
精明增长的首要目标是推进城市紧凑发展。俄勒冈州、加利福尼亚州、华盛顿州和田纳西州以划定城市增长边界(Urban GrowthBoundary)的方式来引导紧凑发展。俄勒冈州实施城市增长边界政策始于1973年，该州通过《俄勒冈州土地利用法》，从立法层面提出限定城市增长边界。到20世纪80年代中期，该州的每个社区的增长边界都由州政府批准，其中包括20年期限的土地需求容量分析。这种通过限定城市增长边界引导紧凑发展的方式，在美国逐渐普及，很多州政府要求郡一级行政部门划定增长边界，有的则要求到市以及更低层级。
(二)通过生态和农业用地保护，限制城市扩张
城市蔓延扩张往往是从市郊的生态、农业用地被转化为商业或居住用地开始。因此，保护这两类用地对实现精明增长至关重要。在美国，利用信托资金支持生态和农业用地公有化是最普遍的方式，但在措施上有所差别。在马里兰州和俄勒冈州，州政府通过设立州立资金购买农业用地地役权的方式实现。新泽西州则是通过政府购买开发权和制定区域规划来保护生态和农业用地。
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(三)增加建成区内的交通选择
交通是支撑紧凑增长格局的关键因素，在美国城市的精明增长管理中，普遍把提升公共交通和提供多样化的交通服务作为重要内容。其中，联邦政府倾向资助提升公共交通项目，比如在华盛顿、迈阿密和洛杉矶等城市建设的新地铁项目和在波特兰、丹佛等超过20个城市修建的轻轨项目。州政府则倾向于通过提供综合交通规划引导交通发展，如1993年俄勒冈州制定的《俄勒冈州交通和增长管理项目(Oregon Transportation and Growth ManagementProgram)》，其中一个重要的目标是实现步行、骑行和多种出行方式协调发展。
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(四)在建成区内发展公共住房
为了提高城市内部的混合使用程度，缓解城市蔓延发展中职住两地过度分离的问题，精明增长提出加强可负担公共住房建设的管理措施。新泽西州政府通过成立可负担住房评议会(Council on AffordableHousing)和出台《新泽西州公平住房法案(New Jersey Fair HousingAct)》，与城市住房部门合作开发建成区内的公共住房。佛罗里达、俄勒冈等州也相继出台了在建成区内促进公共住房建设的措施。
(五)将财政投入重点用于内城改造
地方政府曾是美国城市蔓延发展的重要推手，是市郊开发的资助者、合作人和发起人。因此，精明增长提出通过平衡地方政府财政投入，将发展重点再次聚焦于城市内部的方案。美国锈带①区域的匹兹堡、底特律、克利夫兰和芝加哥等城市普遍出台了促进内城复兴的财政政策。其中，马里兰州的《精明增长和邻里保护总决议(Smart Growth and Neighborhood Conservation Initiative)》中的《优先资助区法案(Priority Funding Areas Act)》和《棕地再开发计划(Brownfield Voluntary Cleanup and Revitalization Program)》具有代表意义。《优先资助区法案》《棕地再开发计划》规定了州政府应优先资助传统的人口中心、内城棕地和新开发区三类区域。
二、美国城市实施精明增长管理的效果评估
近几年，美国林肯中心针对精明增长管理在美国的实施效果进行了追溯和评估。通过选取四个没有实施精明增长管理的州(即科罗拉多、印第安纳、德克萨斯和弗吉尼亚)，与实施精明增长管理的州进行对比，总结出五个方面的评估结果。
(一)人口聚集、土地利用更为紧凑
与四个非精明增长州相比，精明增长州新增居民对土地开发的需求降低，新增人口在城市地区落户的比例较高，人口和就业逆中心化的程度较低。
人均新增用地需求量降低。精明增长鼓励对现有用地的再利用，从边际土地消耗②来看，精明增长州的土地开发需求低于非精明增长州，见图1。
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图1 边际土地消耗对比图
注：精明增长州平均为0.61平方英里，非精明增长州为0.71平方英里。土地开发的增长从1987年计算到1997年，人口增长从1990年计算到2000年。边际土地消耗即每新增居民1000人所需要新增的土地开发平方英里数。
资料来源：Lincoln Institute of Land Policy, U. S. Census Bureau, U.S. Department of Agriculture。
对城市逆中心化的抑制能力较强。从各州内的城市来看，精明增长州在城区的人口增长较快，在市郊的人口增长较慢。1990年至2000年间，精明增长州在城区的人口增长为29%，高于非精明增长州26%的增长。同时，在市郊区域中，精明增长州的人口增长为36%，小于非精明增长州44%的增长。但在全州域范围内的结果则略有不同，除俄勒冈州人口和就业集聚实现微弱的双增长外，其他精明增长州的人口集聚和就业集聚均出现了降低，而就业集聚降低往往高于人口集聚程度，见图2。
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图2 人口基尼系数对比
注：在美国，空间基尼系数变化从0.25到0.90范围之间，通常在拥有大城市的州数值比较高，在没有大城市的州则比较低，人口分布也就更分散。
资料来源：Lincoln Institute of Land Policy, U. S. Census Bureau(1990; 1996; 2000; 2006), Geolytics(2002)。
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(二)交通拥堵得到有效缓解
精明增长管理对交通拥堵的减缓取得了令人满意的效果。在精明增长州中，使用自行车和步行的比例更高。
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交通出行延迟时间明显降低。图3中显示了1982—2003年间平均的交通拥堵时间，虽然精明增长州的年均交通拥堵延迟时间高于非精明增长州，但在精明增长管理实施后与自身对比，佛罗里达州(精明增长州)和马里兰州(精明增长州)的年均交通拥堵延迟时间均得到了一定缓解，可以作为城市精明增长管理获得成功的实效。
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图3 年均交通拥堵延迟时间对比
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注：上图包括佛罗里达州和马里兰州自精明增长管理开始之前和之后的数据，俄勒冈州开始的时间在可获得数据之前，而新泽西州则没有可获取的数据。
资料来源：Lincoln Institute of Land Policy, Ingram et al(2009)。
混合交通出行比例较高。大部分精明增长管理都鼓励自行车道、自行车存放架、步行道和付费停车位的发展，目的是提高自行车和步行通勤比例。这些措施取得了效果，自行车和步行通勤比例在精明增长州都比较高。例如，1990—2000年间，俄勒冈州的自行车和步行比例增长超过10%，说明州政府要求地方政府在交通规划中推行自行车和步行的要求产生了效果。
(三)财政收支平衡更合理
与四个非精明增长州相比，精明增长州市郊区域的发展有明显被抑制的现象，精明增长限制市郊发展的意图得到体现。另外，增长格局、交通拥堵和财政收支这三个方面在各州中显示出比较明显的互为因果的关系，即在所研究的精明增长州中单一指标良好的州，在其他两项指标也表现良好。同时，在精明增长州和非精明增长州中，单一指标表现较差的州，在其他两项指标的表现也都较差。
20世纪80年代至90年代市郊区域增长变化对比
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类别 |
精明增长州(%) |
非精明增长州(%) 织梦内容管理系统 |
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人口 copyright dedecms |
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平均增值 |
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资料来源：LincolnInstituteofLandPolicy, U. S. Census Bureau(1980; 1990; 2000), Woodsand People Economics, Inc.(2005)。
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图4 20世纪90年代与80年代财政收支变化对比
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资料来源：LincolnInstitute of Land Policy, U. S. Census Bureau(1982; 1992; 2002)。
市郊区域开发价值减弱。上表显示了精明增长管理对郊区开发进行限制后的情况。在管理实施后，精明增长州的郊区在税基、零售额、收入、就业、人口等方面增长均较弱。
财政政策更谨慎。20世纪90年代与20世纪80年代精明增长州及其他州之间的支出和税收比(见图4)显示出三个趋势：第一，支出和税收在郊区的增长都更快；第二，税收增长在所有区域都比支出更高；第三，精明增长州在收支两方面的增长率都较低，说明精明增长州在财政上更趋谨慎。
(四)生态、农业用地保护作用较好
生态和农业用地保护是精明增长管理预期达到的重要目标之一，从实施效果来看，在一定程度上达到了预期目标，见图5。
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图5 新增居民生态和农业用地消耗对比
资料来源：Lincoln Institute of Land Policy, U. S. department of agriculture(1987; 2000; 2002)。
对生态和农业用地保护效果较好。在生态用地③方面，马里兰州(精明增长州)新增居民所需消耗的生态用地最少，为0.38英亩。消耗最大的两个州分别是俄勒冈州(0.88英亩)和印第安纳州(0.9英亩)，前者是精明增长州，后者则不是。在消耗农业用地方面，弗吉尼亚州(非精明增长州)因新居民增加而减少的农用地是最少的，为0.04英亩。消耗较多的三个州是科罗拉多州(非精明增长州)、印第安纳州(非精明增长州)和俄勒冈州(精明增长州)，分别为2.36、1.63和0.89英亩。
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图6 土地信托和农用地保护项目对比
资料来源：Lincoln Institute of Land Policy, Land Trust Alliance(2005), U.S. Department of Agriculture(1987; 2002)。
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精明增长州的土地信托和保护项目效果较差。1990年至2005年，精明增长州的土地信托发展滞后于非精明增长州，见图6。其中，精明增长州各州之间的表现差异也较大，在2005年，新泽西州(3.6%)和马里兰州(2.5%)拥有较高的信托持有生态用地地役权比例，俄勒冈州(0.1%)和佛罗里达州(0.2%)的比例较低。从1987年到2002年间的农业用地保护项目发展来看，非精明增长州都比精明增长州要好，而且差距还在不断拉大，见图6。
(五)住房压力没有得到缓解
提高住房可负担性是精明增长管理的五大目标之一，但通过管理实施效果来看，住房压力没有得到有效缓解。
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图7 1990—2000年住房价格(中位数)对比
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资料来源：Lincoln Institute of Land Policy, U. S. Census Bureau(1990; 2000)。
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住房价格普遍提高。从图7提供的1990—2000年的中位数住房价格看，精明增长州的住房价格明显高于其他州，其中幅度最大的是俄勒冈州(精明增长州)为118%。虽然新泽西州(精明增长州)增长最小为4%，但却有最高的中位数住房价格，在2000年高于160000美元(全美平均价为110000美元)。精明增长州的公共住房计划在一定程度上缓解了住房压力，但从精明增长州房价普遍升高的结果来看，新增的多家庭住房(Muti-Family House)和出租房还不能抵消精明增长对房价提升所带来的负面影响。
住房开销呈增长趋势。从图8提供的1989—1999年的住房在家庭支出占比数据来看，精明增长州的住房拥有者的支出增长较高。其中，俄勒冈州(精明增长州)住房拥有者的住房支出增长最高，其次是马里兰州(精明增长州)，分别为5.8%和3.8%。德克萨斯州(非精明增长州)是仅有的一个住房拥有者负担降低的州。在租户中，住房负担在俄勒冈州(精明增长州)增长得较高，为2.5%。住房的可负担程度通常由房屋价格和居住者收入之比评价，十年间精明增长州的租户和住房拥有者的负担都高于其他州。
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图8 1989—1999年住房花费在收入中的占比
资料来源：Lincoln Institute of Land Policy, U. S. Census Bureau(1990; 2000)。
总体来说，精明增长管理未能达到“提供可负担住房”的预期目标。原因之一是精明增长管理在引导紧凑发展中所实施的多项措施都势必会造成地价上涨。另外，精明增长管理的成功实施还能吸引更多人口，俄勒冈州的波特兰市就是在精明增长管理实现紧凑发展和改善交通后，吸引来了更多人口，导致住房需求量提高。
三、对我国的启示
美国的精明增长管理对我国城市增长管理具有一定借鉴和启示意义，主要为四点。
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(一)城市增长管理要加强制度建设
美国的城市增长管理有相对完善的制度建设，州一级政府出台的政策到地方一级都可以转化为法规或项目落实。相比之下，我国城市增长管理制度建设还刚起步，增长管理作为一种公共的政府行为，距离贯穿于城市发展整个过程还有一定差距。因此，在中央以及地方两个层面，政府应加强对城市增长管理政策法规体系的建设，强化对城市增长格局、速度、时序以及发展总量的预测、引导和调整，实现开发与保护等各种发展目标及利益主体之间的动态平衡，把控城市发展质量。
(二)城市增长管理要重视城市边界的作用
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由城市扩张所引起的区域结构失衡与城市社会重构，是“城市病”的主要内容。美国城市的发展经验说明，限定城市增长边界甚至比是否增长更重要，否则会带来一系列社会和经济问题。在此背景下，城市增长边界的划定成为全球范围内众多城市限制城市外延扩张，促进紧凑发展的重要手段。因此，更应该加快推进我国各级城市紧凑发展和城市边界的划定工作，达到严控城市建设用地，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。同时，还应考虑将城市边界划定工作与基本农田划定工作相结合，合理谋划统筹路径。
(三)城市增长管理要通过财税政策调整和创新实现
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美国精明增长政策实施40多年来，所涉及的财税政策经过了几次大的政策调整和创新，逐渐实现了城市增长管理的目标。其中，根据不同城市发展阶段、情况、方向以及问题适时调整财税措施，进而实现城市增长管理目标的经验，其基础条件是上级政府给下级政府预留了政策调整空间。这既包括联邦政府到州政府，也包括州政府到下一层级政府，使各层级政府“共同”制定政策，这样制定的政策更易得到落实，其经验可在我国城市增长管理工作中加以借鉴。同时，城市增长管理中的财税政策创新也应作为借鉴国外经验的重点，伦敦、新加坡等城市实行的交通拥堵税、城市发展费等都是不断创新的结果，也包括近几年美国精明增长新提出的征收“影响税”④的思路。
(四)警惕城市增长管理的负面效果
美国城市增长管理实践在取得成功的同时，也对居住成本等方面带来了负面效果。在较小或相同的土地范围内安置更多的居住单元、提高建筑容积率、把市郊廉价的住房建设用地排除等做法，都势必会造成居住开销的上涨。而城市密度在提高后，又会进一步强化对外部人口的吸引力，尽管采取了措施，但美国一些城市在这一过程中还是难以控制住居住成本。同时，城市高度集聚发展也会给城市生态环境、交通等方面带来挑战，这也要在我国城市增长管理中引起重视。
(林家彬 刘理晖审阅指导)
注释：
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①指美国东北部陷入低迷的工业产业区，包括伊利诺伊、印第安纳、密歇根、俄亥俄、马里兰以及宾夕法尼亚等州。
②即每新增居民1000人所需要新增的土地开发平方英里数。
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③生态用地包括林地和生态保护项目用地。
④基于开发资本的投资量征税，投资越大则费用越高。
参考文献：
〔1〕马强、徐循初，2004：“‘精明增长’策略与我国的城市空间拓展”，《城市规划学刊》，第3期，第16—22页。
〔2〕黄慧明，2007：“美国‘精明增长’的策略、案例及在中国应用的思考”，《现代城市研究》，第5期，第19—28页。
〔3〕Gregory K. Ingram and Yu-Hung Hong, 2009, “Evaluating SmartGrowth State and Local Policy Outcomes”, Lincoln Institute of Land Policy.