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推动京津冀天然气协同发展的必要性及总体要求和主要任务
发布时间：2017-05-08 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：北京、天津、河北三地位置紧邻，生态环境问题的跨域性和流动性决定了其生态环境是一个整体，需要跨区域治理。解决京津冀生态环境问题的源头在于彻底改变以煤炭为主的能源消费结构，推进能源向清洁化转型。在太阳能、风能等新能源技术经济性获大幅提高之前，未来相当长的一个时期，天然气将成为中国的主体能源之一，也是京津冀生态环境保护率先取得突破的必然选择。为此，要破除“一亩三分地”的思维定式，通过创建京津冀现代天然气市场体系、创建京津冀互联互通的天然气管网体系、创建京津冀天然气协同监管体制和创建京津冀天然气安全保障体系四大举措，加速推进市场一体化进程，创建京津冀共建共治共享的天然气协同发展体系。
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关键词：天然气协同发展，总体要求，主要任务，必要性，京津冀
工业和供暖等大量使用煤炭是造成京津冀大多数城市空气质量差的主要原因，解决生态环境问题的源头在于要彻底改变以煤炭为主的能源消费结构，推进京津冀能源向清洁化转型。在未来相当长的一个时期，在风电、光伏发电的间歇性和波动性难以解决以及储能、电动车等因利用成本较高而难以大规模使用的情况下，最现实、最可行、能为大众接受且基础设施条件较好的清洁能源，非天然气莫属。因此，充分开发丰富的天然气资源，建立统一开放市场、实现管网互联互通、提高效率、降低成本、大幅度提高天然气消费比重、保障供应安全、协同发展天然气就成为京津冀协同发展的必然选择。
一、推进京津冀天然气协同发展的必要性
(一)推进天然气协同发展是京津冀生态环境保护率先取得突破的关键
从工业化国家发展历程看，几乎所有国家都曾经历过以煤为主的能源结构导致的严重雾霾问题，大力发展天然气是发达经济体升级能源系统、有效解决大气污染问题的成功经验和普遍做法。京津冀地域相连，生态环境问题的跨域性和流动性决定了其生态环境是一个整体，需要跨区域综合治理。为此，迫切需要通过区域协调，解决其共同关注且仅靠一省(市)单打独斗难以解决的系统性环境问题。国际经验表明，在新能源技术的经济性获大幅提高之前，大力推进天然气区域协同发展是京津冀升级能源系统、解决严重雾霾问题的有效途径。
首先，未来相当长时期内，太阳能、风能等新能源的大规模利用仍受三个因素的制约：一是光伏和风力发电存在间歇性和波动性。尽管光伏和风力发电技术已取得长足进步，但太阳能和风能的利用仍主要“靠天吃饭”，受白天与黑夜、晴天与阴天、风大与风小等气候变化的影响较大，长期存在供电的不确定性和不稳定性问题。二是光伏和风力发电成本仍然较高。目前，风电、光伏发电的度电成本分别为0.6元和0.8元左右，明显高于煤电(约为0.4元/千瓦时)，也高于燃气发电(约为0.6元/千瓦时)，且光伏电池转换效率(20%左右)远低于燃气冷热电三联供的综合用能效率(可达80%以上)。三是相关配套技术和政策有待落实。目前储能系统的技术还没有完全成熟，使用储能的经济性较差(成本在1元/千瓦时以上)，储能技术大规模商业化应用还有待时日。另外，目前弃风、弃光、弃水现象十分普遍，而从区外送电到京津冀的成本大、价格高，居民和工业等用户难以承受。
其次，天然气是一种清洁、低碳、高效的优质能源，是20世纪末乃至21世纪上半叶全球主体能源之一。一是天然气资源十分丰富。美国的“页岩气革命”特别是全球页岩气的巨大储量，转变了人们对天然气资源的悲观看法，也改变了中国“富煤缺油少气”的传统观念(包括常规天然气、页岩气、煤层气和天然气水合物在内的中国天然气地质资源量、可采资源量分别达344万亿立方米和85万亿立方米)，不管是全球还是中国的天然气资源，均可供人类按目前的消费增长水平使用200年以上。二是天然气比煤炭、石油清洁和低碳。天然气几乎不含粉尘、硫等有害物质，燃烧时二氧化碳的产生量少于煤炭、石油。用于发电时，等热值天然气的二氧化碳排放量比煤炭少约60%；用于供暖或工业时，其二氧化碳排放量比石油少25%-30%、比煤炭少40%-50%。三是具有较好的经济性。2014年下半年以来国际油价从108美元/桶跌至目前的50美元/桶左右，下跌幅度达70%。预计“页岩气革命”仍会在全球持续发酵，将导致未来一段时期国际油气价格在低位徘徊。考虑到中国正着力推动能源革命，不断深化油气和电力体制改革，今后天然气的价格水平及其与其他能源品种的比价关系将较为合理，冷热电三联供相比于燃煤发电、天然气相比于成品油的使用成本更低、收益更好。四是应用领域广泛。天然气可广泛地应用于城镇燃气、工业、发电、交通运输等领域，可促进京津冀特别是河北大量的陶瓷、不锈钢工厂使用更清洁高效的能源；燃气机组可迅速启停，调峰能力强，可与太阳能、风能技术紧密融合，弥补风力、光伏发电的间歇性缺陷，保证电网运行的安全性和稳定性，促进新能源发展。
再次，大力发展天然气是有效缓解京津冀大气污染的重要途径。统计数据显示，京津冀除可通过集中处理而降低污染物及二氧化碳等气体排放的发电用煤约2亿吨外，供暖、工业锅炉和窑炉等用煤每年达1.4亿吨，这些以分散使用为主、缺乏有效环保措施的煤炭，通过燃烧，每年向大气中排放大量的污染物。研究结果表明，如果散煤全部用天然气替代，天然气需求量将增加750亿立方米/年，与等热值煤炭相比，每年可减排二氧化碳约3.2亿吨、二氧化硫约360万吨和烟尘约130万吨。另一方面，2020年、2030年中国天然气消费量将分别达到3600亿立方米和6000亿立方米，为京津冀天然气协同发展提供了良好机遇。
(二)京津冀天然气协同发展亟须解决一些深层次的矛盾和问题
为落实《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)精神，2015年7月北京、天津和河北分别设立了京津冀协同发展领导小组，在环保方面重点推进联防联控、总量控制、机动车排放标准统一和油品质量升级等工作。虽然这些措施有助于减缓煤炭燃烧和机动车排放对大气环境的影响，但并没有从能源方面有效解决环境污染的源头问题。目前京津冀天然气发展滞后，既不适应中国能源革命的趋势，也不适应《规划纲要》的要求，仍存在一些亟待解决的问题，主要有以下四个方面。
1.市场体系不完善。市场体系发育不健全，局部性垄断问题依然存在，市场秩序还不规范，公开、透明、规范、开放的市场准入制度尚未建立。市场机制的调节作用发挥不充分，缺乏京津冀天然气市场交易机构和调度机构，交易机制有待建立。天然气金融衍生品市场缺乏，市场交易方式单一，长期合同灵活性较差。京津冀市场与国际市场的融合度不够，缺乏海上进口天然气大通道和具有一定国际影响力的区域性天然气市场。价格机制不健全，尚未制定天然气辅助服务价格等政策，价格杠杆作用不能充分发挥。
2.管网系统不联通。天然气管道运输和销售业务捆绑，第三方公平准入缺失。企业间天然气管网互不联通，一些已建成的管网设施难以得到充分利用。储气设施建设滞后，目前京津冀季节调峰主要依靠天津大港储气库群和华北地下储气库群，截至2015年，上述两处储气库群总调峰能力约27亿立方米/年，无法满足京津冀冬季高峰时期的调峰需求。
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3.政府管理体系不科学。一方面，一些领域改革进展缓慢，政府和市场界限不清；投资项目准入审批烦琐，项目核准前置文件多、涉及部门多、审批周期长。另一方面，总体规划缺乏，区域统筹考虑不足，不同层级的规划不衔接，一些地区规划缺乏有效落实；目前的政府职能、技术手段和标准等方面难以有效管理京津冀能源协同发展的复杂局面；天然气储备与应急体系不完善，缺乏集中统一的管理和协调。
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4.安全保障不到位。风险防控机制有待完善。部分企业应急预案与上、下游企业预案的衔接性差，可操作性不强。应急预案内容不完善、更新不及时，如预案中风险分析仅考虑了油气开采企业供气减少、管道安全事故等风险因素，未对发生极端气象条件或储气设施、调峰能力不足引发的“缺气”风险进行分析。安全标准和操作规程、应急措施等缺乏统一的、高规格的要求，企业安全管理不到位。多种能源供应保障体系尚未建立，协同保障能力严重不足。
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生态环保、交通和产业升级转移是京津冀协同发展的三个重点领域，生态环保是京津冀协同发展的突破口，没有环保一体化，没有能源协同发展，就没有京津冀一体化。为应对这一严峻的挑战，加快调整京津冀能源消费结构、协同发展天然气刻不容缓。
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二、推进京津冀天然气协同发展的总体要求
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京津冀天然气协同发展战略，应面向未来的能源技术革命，立足于还原天然气商品属性，破除“一亩三分地”的思维定式，加速推进市场一体化进程，形成京津冀天然气市场竞争格局，创造京津冀现代天然气市场体系，创建京津冀一体化、共建共治共享、协同发展的现代天然气供给和消费体系。
(一)指导思想
贯彻落实《规划纲要》和习近平总书记关于能源“四个革命、一个合作”战略要求，坚持市场化改革方向，从京津冀实际出发，破除天然气发展的体制机制障碍，还原天然气商品属性，形成现代天然气市场体系，构建现代天然气产业体系，增强天然气市场活力，提高天然气利用效率，促进“互联网+”天然气新业态发展，保障安全可靠的天然气供应。
(二)战略目标
京津冀天然气协同发展战略的总目标是：到2020年，天然气市场体系构建取得决定性成效，区域天然气消费量达500亿立方米(占一次能源消费比重约13%)左右，干线管道总长度约5000千米，输气能力为750亿立方米/年，LNG接收站接收规模约1 100万吨/年，地下储气设施工作气量为55亿立方米/年，形成系统完备、管理规范、安全高效的现代天然气市场体系，建成京津冀一体化、共建共治共享、协同发展的现代天然气供给和消费体系。主要包括四个方面：
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一是市场体系完善。建立真实反映市场供求关系、资源稀缺程度和对环境污染影响程度的价格机制以及统一开放、竞争有序的京津冀现代天然气市场体系，形成以若干大型天然气企业为骨干、众多不同所有制和不同规模天然气产输销企业并存的市场竞争格局。
二是管网互联互通。具有自然垄断性质的天然气管网、液化天然气接收站等基础设施实现第三方公平准入和互联互通，形成不同管网、不同主体之间互联互通、统一的京津冀天然气输送体系。
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三是政府监管高效。建立天然气行业发展战略、总体规划、法律法规标准、行业政策、能源储备与应急等职责完备且协调运转的天然气协同发展管理体制，形成权责明确、公平公正、透明高效、监管有力的共同监管体系。
四是能源安全保障。储备、预警和应急能力建设到位，天然气产业安全运营，服务水平普遍有较大提升，最终保障服务制度完善，用户得到稳定的天然气供应，多种能源供应保障体系基本形成。
三、推进京津冀天然气协同发展的主要任务
(一)构建京津冀现代天然气市场体系
有序推进天然气交易中心建设，推动现货市场建设试点和示范，统筹批发和零售市场，建立兼容双边合约、中长期交易和现货交易相结合且市场主体自由选择、统一开放、竞争有序的现代天然气市场体系。
一是推进京津冀天然气交易平台建设。建立天然气市场基本交易制度，规范市场主体准入标准，建立长期稳定的交易机制，形成公平规范的市场交易平台，逐步扩大交易品种，在交易规则、交易程序和交易范围上逐步与国际接轨。研究建设各具特色的区域性市场，建立相对独立、统一开放的天然气市场交易平台和调度平台，逐步融合形成京津冀统一的天然气交易市场，形成由不同地区价格构成的京津冀天然气价格体系和天然气市场流通格局。
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二是建立天然气市场化价格机制。按照“管住中间，放开两端”的原则，放开城市门站价、气源价和终端销售价，由市场竞争决定。对主干管道、分支管道、省级管道、城市燃气管道等基础设施，按“准许成本加合理收益”原则确定服务成本、费用和价格。推行非居民用户用气辅助服务价格。尽快修订天然气计量计价方式，由流量或质量计量计价改为能量计量计价。
(二)构建京津冀统一、互联互通的天然气管网体系
建立统一规划、主体多元、互联互通的京津冀天然气管网体系。分步推进天然气长输管道、分支管道、省内管道、城镇配气管网等基础设施的运输服务与销售业务完全分离，强制推行天然气管网等基础设施产权独立、第三方公平接入和无歧视开放，尽快制定包括公布管输流量、剩余管输能力等信息公开机制以及京津冀省内管道、城镇配气管网运输价格和定价成本监审管理办法，并严格监管。制定和完善各级管网联接的技术标准、工程规范、流程时限和相关管理办法，研究制定市场化背景下实现区域管网体系供需调度和管网压力平衡的操作方法。
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完善城镇燃气特许经营权政策，放开大用户“直供直销”。调整和压缩省内天然气管道、城镇燃气配气管网等中间环节，减少供气层级，有效降低输配费用。
(三)构建京津冀天然气协同监管体制
建立京津冀天然气协同发展工作机制，在京津冀协同发展领导小组和能源环境专家咨询委员会框架下，建立健全三地能源环境协同发展的规划统筹和协商决策平台。设立推进京津冀能源环境共同体领导小组及其办公室，负责研究制订京津冀天然气协同发展重大问题，逐一推进重大事项和专项改革，构建常态化、多层次的区域利益平衡、诉求表达和对话谈判机制，加强对京津冀天然气协同发展的统筹协调。
加强天然气产业发展的宏观管理。强化天然气战略和政策研究，准确把握天然气发展方向，制定未来一、二十年京津冀天然气发展战略并定期更新发布。研究制定跨行政区域统筹协调的天然气协同发展战略和办法。建立全过程监管体系，加强事中事后监管，对规划、建设、生产、运营、消费等环节实施全过程监管。加强对天然气企业的规划落实、基础设施第三方公平接入、信息公开共享等重要事项和环节监管，发挥规划引导和约束作用，逐步实现京津冀三地天然气规划同图、建设同步。
(四)构建京津冀天然气安全保障体系
能源安全必须统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施。要加强应急管理和天然气安全保障体制机制建设。进一步加强储备、预警、应急能力建设，提升天然气储备及应急响应能力和水平。科学确定京津冀天然气安全标准，健全京津冀天然气安全和应急机制。不断强化安全管理，为天然气安全提供强力保障。积极推进安全生产标准化建设，加大安全投入，加强安全文化建设，实现天然气的安全运营，确保天然气运行安全和紧急状态下社会秩序稳定。
按照京津冀一体化协同发展思路，统筹考虑加快储气设施建设。鼓励更多企业和资本参与地下储气库、气田、LNG接收站、需求侧管理等多种方式相结合的综合储气调峰体系的建设与运营，引导生产企业、管输企业、城镇燃气经营企业建设运营不同层级的储气设施，加快推进区域管网互联互通，提高应急保障能力。
京津冀有大量的经济技术开发区和高新技术产业开发区，应在重点开发区等能源需求相对集中的区域，按照综合智慧能源的模式，实施区域能源一体化解决方案。通过整合区域各种能源资源，统一规划，推进以冷热电三联供为依托的气、热、冷、电、水等能源的生产、输送、销售、消费一体化，促进清洁能源就地消纳和大规模高效利用，形成多能互补、保障京津冀能源供应安全体系。
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国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“京津冀天然气协同发展战略研究”课题组
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课题总顾问：隆国强 王一鸣
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课题负责人：高世楫 郭焦锋
执笔：郭焦锋 高世楫 洪涛 武旭 蔡圣华 白彦锋① dedecms.com
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①蔡圣华、白彦锋的工作单位分别为中国科学院科技战略咨询研究院和中央财经大学财税学院。 织梦好，好织梦