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优化政策环境促进农民工返乡创业的对策建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：农民工返乡创业是带动农村劳动力就近就业、增加农民收入、促进农村地区脱贫的重要举措。近年来，中央和各级地方政府大力支持农民工返乡创业，出台了很多农民工返乡创业的支持政策，取得了显著成效，但调研显示，目前仍存在着创业资金缺乏、培训针对性不强、扶持政策落实不到位不及时、人才短缺、服务水平有待提高等一些亟须解决的问题，为此，建议不断拓宽来源渠道，加大对返乡创业的财政金融资金支持力度；根据本地创业的特点与需求制定培训计划，增强创业培训的针对性和有效性；鼓励各地建立专门的农民工返乡创业的服务协调机制，提升创业管理服务水平；多渠道共同解决人才缺乏问题；不断拓宽渠道和创新方式，尽可能加大政府对农民工返乡创业的支持力度；建立对帮扶政策制定与落实的评估考核机制。
关键词：返乡创业，政策环境，农民工
农民工返乡创业是带动农村劳动力就近就业、增加农民收入、促进农村地区脱贫的重要举措。以我们调研的河南省、安徽省为例，初步统计，2008年以来，河南省农民工返乡创业60.69万人，创办企业30.97万个，带动就业210.16万人，实现年销售收入705.37亿元；“十二五”期间，安徽省有33.3万农业转移人口创业，创办经济实体14.36万个，带动就业169.7万人。实践表明，在农民工返乡创业过程中，政策支持尤为重要，可以说，在一定程度上决定着创业的成败。因此，如何优化政策环境成为促进农民工返乡创业的关键问题。
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一、目前及今后一段时期农民工返乡创业将不断增多，在促进经济发展和就业方面的作用会更加凸显
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近年来，受经济增长趋势性放缓带来的城市就业形势复杂、“互联网+”战略实施与电子商务的快速发展、国家“大众创业、万众创新”战略深入推进等多方面因素的影响，农民工返乡创业变得越来越普遍。据农业部有关统计，2011年以来农民工返乡创业人数增幅均保持在两位数左右，截至2015年底，农民工返乡创业人数累计已超过450万，约占外出农民工总数的2%，其中2015年返乡农民工人数达到242万，共创办26.07万家小微企业。由于这些影响因素在短期内不会发生根本性改变，预计在未来一段时间农民工返乡创业仍将会保持持续增长态势。
(一)城市一些劳动密集型行业的就业吸纳能力降低，农民工在城市的就业难度加大，推动着一部分有条件的城市务工人员返乡创业
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2011年以来，我国经济增速逐步放缓，经济下行压力进一步加大，经济发展由高速增长转为中高速增长。同时，钢铁、煤炭等部分行业产能过剩严重、建筑等行业不景气，一些低附加值制造业企业经营极为困难，使得城市就业岗位，特别是一些相对低端的岗位供给数量出现明显下降，农民外出就业难度进一步加大。外出务工的工资收入水平增幅也持续降低。如下图所示，截至2016年上半年农村外出务工劳动力月均收入为3202元，同比增长6.7%，甚至低于2016年一季度的3273元。这推动着一部分有创业能力的外出务工人员加入到了返乡创业的队伍中。
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我国农村外出务工劳动力月均收入及其同比增速
资料来源：WIND数据库。
(二)“互联网+”战略的加速推进，电子商务高速发展，使得区域位置的影响逐步弱化，为农民工返乡从事二三产业的创业提供了广阔的空间
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以前对于从事生产制造、销售服务业的创业者来说，经济发达、交通便利、靠近市场消费群体等是影响创业投资地域选择的优先考虑因素。但随着电子商务的兴起，依托互联网便捷的信息传输，电子商务及其物流业的快速发展，区域位置的影响进一步弱化，给返乡创业人员提供了更多的机遇。一方面，对于返乡从事生产制造业的创业者而言，相较于大城市创业成本投入较大，本地土地、厂房、劳动力等成本更加低廉，依托掌握的产品技术，将产品加工地点搬到乡下，然后通过互联网进行交易，可以大大降低成本。另一方面，也有一部分城市务工人员通过自身掌握的互联网销售方面的知识，加入到销售服务业的创业中，直接回乡开办各种形式的网店，通过互联网买卖各种形式的产品。例如，河南省信阳市光山县发展各类网店达5000余家，从业人员1万余人，2015年销售羽绒服、棉服2100多万件，销售收入达20多万亿元。
(三)农村劳动力依托农村专业合作社和农村电子商务的快速发展，返乡从事农业方面的创业就业的积极性大大增加
以前受农产品的销售渠道所限，农户种(养)业的产品不能及时销售，或者难以得到较好的价格，严重影响到经济利益的实现，从而农村劳动力从事种(养)业的积极性不高，纷纷到城市就业。调研中发现，近几年以来，随着电子商务的不断发展，一些村镇的物流发展较为迅速，加之政府的大力支持，围绕特色农产品的农村电商得到了较快发展。以我们调研的河南省封丘县为例，在全县608个行政村已有196个建成乡村电子商务服务站，乡村电子商务服务站点行政村覆盖率在30%以上。一方面，对于农产品种(养)户而言，通过互联网或电商平台建立了产品销售渠道，产品可以得到及时销售，在从事种(养)业中获益，提高了种(养)的积极性。调研中发现，随着网络知识的普及，一些种(养)户，除了通过依托一些电子商务企业代为销售以外，甚至自行通过微信等网络服务平台进行销售。另一方面，电商企业依托于本地特色的农产品，通过与一些农产品专业合作社(当然也有些直接与农户)建立稳定联系，签订供货协议，然后利用互联网建立销售渠道，将产品销往全国各地，获得销售利润的同时，带动了本地就业，实现了共赢。
(四)政府针对返乡就业创业的支持力度不断加大，为农民工返乡创业提供了重要条件
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随着《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》等政策措施的出台，各级地方政府也相应制定并采取了一系列创业的扶持措施。例如，一是为返乡创业者提供小额担保贷款。以河南省封丘县为例，2013年返乡农民工实现就业4.8万人(提供小额担保贷款8560万元，扶持1712人成功创业，带动就业5130人)。2014年返乡农民工实现就业7.9万人(提供小额担保贷款1700万元，扶持340人成功创业，带动就业1360人)。2015年返乡农民工实现就业9.2万人(提供小额担保贷款4382万元，扶持514人成功创业，带动就业2056人)。2016年1—6月份返乡农民工实现就业5.3万人(提供小额担保贷款5990万元，扶持599人成功创业)。二是通过建立专门的园区，为一些返乡创业者提供免费的经营场地等措施。例如安徽省累计建成666个专业化创业园(区)(其中，350个农民工创业园)，为入驻基地的创业企业免费提供“一次小额担保贷款，全程指导和事务代理两项服务，减免税费、租金、水电三项费用，给予社保、岗位、培训鉴定、组织起来就业四项补贴”等政策扶持。河南省封丘县在产业集聚区内建设了乡村经济产业孵化园和电子商务园区，通过免费提供厂房等优惠措施，创造良好的生产经营环境，为有创业意愿的小微企业和个人提供经营场所、配套公共设施和相关服务。三是为返乡创业者提供培训服务。据有关部门统计，2015年全国共培训返乡创业农村实用人才1.83万名，职业技能培训鉴定近40万人次，培育新型职业农民100万人，培训农场主4000人次，培训5000人次农民网上创业人员，在10个省22个县开展信息进村入户试点工作。2016年计划培养2000名农民创业创新辅导师，培育1万名农民创业创新带头人，对1.3万现代青年农场主开展精准培育，对1.77万名农村实用人才带头人进行示范培训。
二、当前在支持农民工返乡就业创业过程中存在的一些亟待解决的问题
尽管近年来，中央和各级地方政府大力支持农民工返乡创业，出台了很多农民工返乡创业的支持政策，取得了显著成效。但在对部分返乡创业者的调研访谈中，仍有一些反映较为强烈的问题，其中既有创业者本身的问题，也有政府政策制定与落实中的一些问题，主要集中以下几个方面。
一是创业过程的资金缺乏问题。由于农民工本身收入并不高，创业初期的资金短缺成为返乡创业的重要制约。在本身收入较低的情况下，缺乏相应的抵押物，加之银行对返乡农民工创业信心不足，创业过程中获得银行资金支持的难度较大，目前绝大多数返乡创业者的资金来源于亲戚朋友。调研中发现，一些企业生产的产品尽管市场需求较多，由于资金缺乏，生产能力难以扩大，一些订单不敢承接，严重影响企业的正常经营。
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二是创业培训针对性不强的问题。调研中一些创业者反映，目前政府确实都比较重视组织培训，但是很多培训往往都是固定模式化的，特别是一些政府办的培训机构，在课程设计中，并没有充分考虑到培训对象的关注点，提供的课程培训对象不感兴趣，或者严重脱离实际的需要，大大影响到培训效果。
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三是扶持政策实施中仍存在政策落实不到位、不及时的问题。具体而言，一是政策难以真正申请到。一些创业者反映，国家确实出台了很多有些很好的优惠政策，但申请相关手续较为烦琐，经常要跑多个部门，花费了大量精力，也难以申请到，由于返乡创业的农民工大多文化水平不是很高，准备材料相对费力，经常出现创业者干脆不去申请的情形。二是对扶持政策不了解。调研中发现，个别创业者在被问及与自己创业直接有关的补助资金政策时，根本没有听说过此类政策，更谈不到享受到政策优惠的情况。三是政策落实不及时。也有个别创业者反映，一些政策申请、批复到真正落实，需要的周期较长。
四是创业过程中的人才缺乏问题。由于返乡创业的地点一般都处于县城或者村镇地区，难以招揽到亟须的人才。例如，据一些从事电子商务的企业反映，由于企业不是在大城市，互联网技术管理人才较为缺乏，招不到合适的人，经常出现两个企业共用一个人的情况。
五是针对农民工返乡创业的服务水平有待提高的问题。目前返乡创业的农民工与政府信息沟通不够顺畅，一方面，目前大多数地方没有专门针对农民工返乡创业的服务部门，由于农民工本身缺乏与政府机构沟通的经验，对政府部门的职能分工不甚了解，在创业过程中出现了问题，经常难以找到相应的管理部门而得不到及时处理；另一方面，在调研中也发现，一些创业者，可能由于以前有与政府接触不顺畅的体验或者是道听途说，对政府的信任度不够，非常顾虑与政府打交道。这种沟通的不顺畅，严重影响到政府部门帮扶功能的发挥，从而影响到创业的积极性和成功率。
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三、相关政策建议
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为了更好地引导农民工返乡创业，有效发挥其在促进经济发展和就业方面的作用，政府应根据目前在农民工返乡创业过程中遇到的问题，加快相关政策的制定完善，切实保证政策的有效实施。
第一，不断拓宽来源渠道，加大对返乡创业的财政金融资金支持力度。一是完善返乡创业信用评价机制，扩大抵押物范围，探索将集体建设用地、土地经营权等农村产权纳入到抵押范围，积极争取商业银行信贷资金支持，同时也要鼓励银行等金融机构积极开发农村金融产品，加大针对返乡创业人员的资金支持。二是最大限度地发挥小额贷款担保的作用，给予创业者以小额贷款支持。三是充分利用财政资金，建立专门的创业扶持基金，在政策允许的范围内对返乡创业农民工开办的企业，优先给予和适当降低贴息优惠条件。四是积极协商争取政策性金融服务项目，对返乡创业的支持。五是在返乡创业较为集中、产业特色突出的地区，探索发行专项中小微企业集合债券、公司债券，开展股权众筹融资试点，扩大直接融资规模。最后，应全力保证《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》中提到的定向减税和普遍性降费政策真正落到实处。
第二，根据本地创业的特点与需求制定培训计划，增强创业培训的针对性和有效性。应严格落实《关于实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划(2016—2020年)的通知》的要求，将返乡农民工中有意愿创业和处于创业初期的人员全部纳入培训服务范围，及时全面了解他们在技术和管理等多个层面的实际需求，真正做到根据不同群体实际需求开展创业培训。不断提升创业培训的基础能力，尽可能调动优质资源力量，最大限度满足创业者的培训需求。结合实际需要，积极开展专门的电子商务培训，推动农民工等人员借力“互联网+”信息技术开办和发展企业，利用互联网拓宽扩展产品销售渠道。政府要积极搭建创业培训与创业孵化的桥梁，帮助培训者将培训成果付诸创业行动中。
第三，提高政府办事效率的同时，鼓励各地建立专门的农民工返乡创业的服务协调机制，提升创业管理服务水平。除了各相关审批部门应在政策允许的范围内，对返乡农民工创业放宽准入条件，简化立项、审批和办证手续，提高办事效率，规范收费项目的同时，建议建立专门的农民工返乡创业的服务协调机制，至少可以承担以下三方面的职能。一是承担政策宣传和引导职能。当前各级政府对返乡创业制定了较多的帮扶政策，但是很多返乡创业者的文化水平相对较低，对能够享受到的优惠支持政策不够了解。政策的知晓度和普及度较低严重影响到政策实施的效果，同时也会降低创业者的积极性。因此，做好对当前创业相关政策的宣传至关重要。二是承担重大问题协调职能。创业牵扯到的问题较多，主要是针对一些返乡创业农民工所遇到的重大政策问题，给予专门指导的同时，对于在创业过程中遇到的难题，积极协调有关部门，及时帮助他们解决在生产经营中遇到的实际困难，在政策允许的范围内，尽可能给予这些创业人员最大程度的便利。三是协助监督职能。对创业者反映的在创业全过程中遇到的不合理权力行使问题，进行协助监督。
第四，多渠道共同解决人才缺乏问题。政府应及时了解创业企业面临的人才需求，针对某些缺口较大的人才，制定相应的帮扶机制。如针对一些企业反映的互联网技术方面的人才缺乏问题，政府可以通过公开组织针对此类专业的洽谈会，也可以与具有此类专业的大专院校定向联系，在大专院校与需求人才企业之间建立沟通平台，在解决人才需求问题的同时，也助力解决部分大学生就业难的问题。同时尽可能协助为人才的引进提供相应的保障便利，如子女入学等问题。
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第五，不断拓宽渠道和创新方式，尽可能加大政府对农民工返乡创业的支持力度。一是对于一些政府承担、财政支持的公益性项目，可以通过购买服务、政府与社会资本合作等方式，引导一些返乡农民工创立的企业参与其中。二是在政府采购目录中，尽可能将返乡农民工创立的企业生产的产品纳入其中，在保证质量的前提下，优先予以考虑。三是对于政府组织或支持的相关的推介会，应尽可能给予这些企业相应的推介机会。四是积极推荐这些企业参与一些奖项的评定以及财政支持资金项目的申请。
第六，建立对帮扶政策制定与落实的评估考核机制。为了增强政策落实的效果，保证有关政策切实落到实处，建议建立针对性的评估考核机制。一是应在前期政策制定过程中，对政策的可行性进行充分论证，并举行相关的听证会，听取有关返乡创业农民工代表的意见和建议。二是强化对政策实施过程的跟踪评估。可以委托第三方评估机构对政策实施效果以及存在的问题进行及时客观的评估，促使政策日臻完善。三是加强对政策落实不到位的责任追究。对一些因为责任人主观原因造成的政策落实不到位的情况，应追究相关责任人的责任。 dedecms.com
国务院发展研究中心社会发展研究部“新形势下的就业和劳动力流动问题”课题组
课题负责人：王列军
课题组成员：张亮 张冰子 冯文猛
执笔：张亮