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树立企业主体提升职业教育质量的建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：技能短缺和职业教育质量不高正成为我国经济转型升级的重要短板。而行业企业参与不足是职业教育发展诸多弊病的根源，主要表现为：学校主导的职业教育无法适应产业需求，企业参与的基本政策框架未建立，行业伙伴代表作用弱，政府主导的人才评价使用体系致技工待遇低、发展通道不畅。借助新型学徒制、德国双元制和世行职教项目试点，国内已形成了一些发挥企业作用的有益经验。本报告认为要再造职业教育，提升质量，须树立企业主体地位。具体来看，建议：及早建立促进校企合作的基本制度框架；赋予行业人才评价使用自主权，加大政策引导提高技能人才待遇；破除校企人员互动流转障碍，真正提高师资实践能力；对接企业复合型技能人才需求，加大能力本位教育力度。
关键词：职业教育，企业主体，校企合作，技工
正如总书记所说，工业强国都是技师技工的大国，我们要有很强的技术工人队伍。中央提出，要促进企业和职业院校成为技术技能人才培养的“双主体”。近年政府进行了多种努力，出台《制造业人才发展规划指南》等引导文件，试点学徒制、产教融合工程，学校积极探索校企共建等。这些努力取得了一定成效，但职业教育困境整体上未有重大突破。
一、技能短缺和职业教育质量不高成为我国经济转型的重要短板
我国已建成世界上规模最大的职教体系，但产业部门正经历普遍的技工短缺。近年我国技能劳动者和高级技工的求人倍率分别持续处于1.5和2以上的高位。2015年我国现有技师及以上高技能人才只占就业人员总量的6%，远落后于发达国家30%的平均水平，“技工荒”成为企业和公共服务发展的普遍瓶颈。
尽管近年国家加大了支持力度，但职业教育仍未改变“二等公民”地位，被视为经济转型的“阿克琉斯之踵”①。放眼全球，职业教育正得到主要工业强国和新兴经济体前所未有的重视，我国也不例外。2012年起国家将中职免学费政策扩大到全部农村学生和城市涉农或经济困难学生。2015年中高职毕业生规模也分别占到高中和高等教育阶段的43%和50%。然而，斯坦福大学和北京大学“农村教育行动计划”团队(REAP)新近基于东中西三省的跟踪调查显示，中职学生在基础知识或技能方面非但没有进步甚至还有退步，在可比的专业技能方面较之普高学生也无明显优势②，累计近25%的学生因为学非所需等在第二学年末辍学③。职业教育的低质量及伴随的技能短缺抑制了生产率提高和技术创新，影响到我国制造业在全球价值链中的爬升和经济发展的规范化，成为经济社会转型的重要短板。
二、行业企业参与不足，导致职业教育发展有诸多弊病
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(一)学校主导的职业教育无法适应产业需求
我国职业教育长期采取“学校主导”模式，无法保证充分的现实关联性。具体来看，产业结构正快速变革，但培养内容滞后，设备久未更新。教学形式脱离职业实际，师资普遍缺乏行业经历和操作技能。老师实际工作经历对职业院校学生成绩有显著影响④，而2012年我国仅有35%的职业学校老师拥有行业实践经历。现有的校企合作、实习基地建设流于形式或难以持久。企业视学员为廉价劳动力，或不提供足够职业指导⑤，反之师生也很少能帮助企业解决实际生产问题。在借鉴双元制等经验时，一些职校的做法是大量购置设备，办“厂中校”，但仍无法形成实际生产场景，也缺乏后续更新资金和懂操作的师资，实训中心无法真正发挥技能培养作用。
政府包办的职业院校缺乏压力动力，过多过死的规定也抑制了其对接市场的能力。学校主导反映的是政府包办，职校适应产业发展的主动性不足。过多的限制和自主权不足表现为：政策规定了绩效工资的具体发放，学校缺乏激励双师型师资的抓手；中职参照中小学财务管理，但要干大学的事；学校无法补偿支持实训实习的企业；一些政府专项资助的使用周期过短；高职招生有本地户籍门槛；混合所有制因国有资产保值问题无法落地。
(二)企业参与的基本政策框架未建立
我国职业教育改革长期未达到预期，关键在于未能适应不断变化的企业需求和调动企业积极性，最重要的是未建立起校企持续合作的基本政策框架。地方院校和主管部门普遍认为，现在职业教育给政策比给钱重要。《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》提出，到2020年大中型企业参与职业教育办学的比例达到80%以上。我国《校企合作促进条例》和《职业教育法》修订都已研究多年并多次征求意见，但迟迟未能出台。校企合作仍是学校一头热，企业积极性不高。调查发现，56.2%的企业不愿意开展就业以外的校企合作。缺乏政策配套，学校只得依靠私人关系维持合作，可持续性差。
我国企业参与积极性低有多种因素。其一，较之双元制国家，劳动力成本相对较低而流动性强。企业相对容易招到劳动力，在学徒培养上奉行“拿来主义”和“搭便车”，不需要也不愿意培养学徒。其二，参与教育培训所需人力、设备、住宿等成本大，投入产出不对等。企业更愿意花高工资聘任现成人力，或对在岗员工提供继续教育和培训。其三，作为新兴经济体，企业生存压力大，存活时间短。我国民营企业平均寿命仅3.7年，中小企业平均2.5年⑥；小微企业存活5年以上的不到7%，10年以上的不到2%。生存的不确定性使得中小企业投资参与能力有限。其四，多数企业即使有培训能力也普遍缺乏战略思维。双元制国家企业经费投入可占职业教育总费用2/3，而我国很多企业职工培训费用尚达不到工资总额1.5%的法定下限，或者将其挪作高管拿学位和出访费用。其五，企业在安全责任、生产质量与效率、商业保密方面心存顾虑。
(三)行业伙伴代表作用弱，主管部门分割造成资源分散和不公配置
国际经验表明，行业协会和工会分别是企业和学徒的有效利益代表，行会更是德国双元制的组织者和监管者。社会伙伴参与机制的缺失，成为稳定调动企业和社会积极性的体制短板。比如，教学大纲、招生计划由教育部门统一制定，没有产业部门和行业企业代表参与。学徒获得指导、工作时长、劳动报酬、社会保障等缺乏保护。
主管部门长期分割，造成资源分散和不公配置。教育与人社系统恶性竞争，导致资源统筹共享不充分、学历资格不互认、同等学力待遇不公问题突出。比如，技工学校毕业生无法取得与其学力相当的学历证明，学校因此也无法享受相应标准的财政经费支持；部分地方，教育费附加只给到教育口院校，甚至职业院校和技工院校学生在落户、评职称、报考公务员等方面还遭受不同待遇。
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(四)“示范校”和“双师型”队伍建设两项关键提质举措未能从根本上改变弊端
示范校和双师型师资建设⑦两项重要举措并未从根本上解决职教质量问题⑧。基于河南省等地的试点评估显示：示范校尽管有明显资源优势，但在学生发展评估中并没有质量优势。职业院校教师仍以偏理论的高校毕业生为主，考双证式的“双师型”队伍建设对学生表现甚至有负面影响⑨。由于没有培训业务，为老师提供实践锻炼的企业无法开具培训发票，也影响了双师型队伍的建设。
效果不明显的原因在于：政府投资重教学设施设备等“硬件”而轻课程设置、师资等“软件”；政府继续决定职业教育培训标准和课程，仅将企业视为职业教育的被动执行主体；企业工程师、技工和高管进学校评聘及老师进企业交流实践的体制障碍未突破；受现有办学经费和师资薪酬政策影响，中职老师招生任务挤占了大量精力。调查显示，职业院校老师最大的职业压力来自招生而不是培养学生⑩。
(五)政府主导的人才评价使用体系致技工待遇低，发展通道不畅，进而影响生源质量
职业资格认证是职业教育的标准，国家要求配套职业教育要认真执行就业准入制度。但主要由行政部门及其下属机构设置和认证的职业资格体系引发诸多乱象，表现为：未能有效代表行业企业实际需求进而得不到认可；缺乏必要弹性适应技术和岗位更新；重考试轻实践；违规滥发，借机敛财形成“证书经济”；职业准入强制性不够，缺乏有效监督和惩戒。
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技术工人待遇不高在票子、位子和面子上都有体现。学历仍被各方视为人才评价的重要指标，技工因学历评不上职称、考不了公务员、落不了户口、得不到晋升、没有行政级别甚至进不了岗位的现象普遍。技师和高级技师无法享受对等工程师、教授级别和干部的待遇。企业与机关事业单位在社保待遇上仍存在实质性差距。多数企业技能工人薪酬要比管理和技术人员低两三个档次。2015年城镇制造业就业人员平均工资只有城镇就业人员的89%。职业教育学生通向普通教育尤其是大学的“立交桥”未打通，部分地区仍对中职升高职、专升本有数量控制，普职间学分实训经历无法互认互算，部分技校学历不被教育部门承认。人们“劳心者治人，劳力者治于人”的观念深厚，期待读书人“学而优则仕”，而不是成为能工巧匠，社会普遍不太尊重甚至歧视技能型和服务型职业。
这些进一步恶化生源质量。读大学尤其是重点大学是家长和年轻人的普遍愿望，职业教育往往是考试失败者的被迫选择。由于学生基础差，职业院校需花大量精力为学生补基础课。在普职相当政策⑾推力与中职免学费政策拉力下，不少学生尤其是农村学生选择了中职教育，但很多并不认同职业教育，造成资源浪费。
三、发挥企业作用的部分有益探索
我国有企业办学(如技校)的传统。近年各级政府和院校通过积极探索，形成了一些发挥企业作用的有益经验。
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(一)现代学徒制与新型企业学徒制试点
教育部2014年开始推动促进行业企业参与的现代学徒制试点，人力资源社会保障部和财政部2015年启动新型企业学徒制则直接以企业为主体，构成中央层面的有益探索。现代学徒制以职业院校为主，面向职业院校学生，采取“招生即招工、入校即入厂、校企联合培养”的方式，实现校企双主体育人、双导师教学、学徒双重身份，从专业设置等多方面深化工学结合，提高职业院校办学质量。企业新型学徒制的培养职责和投入则以企业为主，面向新招用人员和新转岗人员，采取“招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养”的模式。企业从职工教育经费中支付学徒基本工资、支付企业导师带徒津贴、支付培训机构培训费，财政从就业专项中给予补贴。目前两个项目都在试点实施阶段，在建立企业主体和提高教育质量方面取得了一定成效，有待跟踪评估。
(二)德国双元制成功本土化的案例
德国双元制具有明显的企业主导色彩，在我国沿海地区有一些成功实践。
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1.“定岗双元”模式。在德资企业聚集的苏州，健雄职业技术学院通过与德国工商大会、德资企业合作形成了“三站互动、交替轮换、定岗双元”模式。即学校和企业建立定岗双元班，引导学生入学即与德企签订定岗“委培协议”。签协议者分别以学生、学徒和员工三重身份，在学校、跨企业培训中心和企业“三站”，分别接受基础知识、模块化技能、岗位能力培训，4周在学校学习，6周在培训中心或企业岗位培训。企业支付学徒培训费和生活补贴，抽调人事参加教学委员会，制订培训计划，不断跟踪改进。行业、企业、学校、政府代表共同组成考试委员会，学生考试合格可获得毕业证和德国职业认证。这样充分发挥了企业在教育培训、质量控制、考试评估等方面的作用。沈阳装备制造工程学院宝马班、山东济南职业学院中德中心是类似模式的典范，济南职业学院更是成为德国工商大会在美国、印度发展双元教育的样板。
2.成人高职委培模式。针对企业转型升级中的人才困难，浙江机电职业技术学校以企业中职学历、中级工资格且具三年及以上工作经历的在职员工为对象，探索与企业协同培养具有高职学历和技师资格的高技能人才。有关部门予以政策支持：允许单独划线录取考生，由合作企业开展技能人才自主评价，允许中级工学生毕业直接评技师等。具体路径包括：校企签订合作协议，构建校企合作指导委员会，根据成人高职特点和行业企业需求倒推人才培养方案，师资由学校老师、企业工程技术员和一线师傅共同组成，工学结合在企业教室和车间开展教学(实践时间占60%)，把工作任务和案例直接转化为教学内容，学校教师评价强调技术研发服务、与企业合同资金数。
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(三)侧重学校侧改革和现实关联性的世行职教贷款项目
不同于双元制强调企业主导，世行职业教育贷款项目致力于学校侧能力本位的教学改革和培训现实关联性的提升。这表现为学生去企业见习实训少，主张在学校阶段为学生入职提供充分准备，提高学生适应性和变通能力。该项目也增加了企业参与。以广东省轻工业技师学院为例，学校积极组建校企联盟，建立校企合作委员会和专业指导委员会，在专业建设、课程改革和证书系统开发中引入行业企业技术专家。注重将老师送到企业培训，并引进企业老师和工作内容进课堂。教学改革以现实职业活动和场景为导向，以项目任务或活动为载体。课程开发兼顾专业能力、关键能力和品德(能力)内容，保证通识教育，以符合企业对复合型技能人才的需要。
四、树立企业主体地位再造职业教育
正如李克强总理所说，中国经济的新旧动能转换，需要大力提倡工匠精神。国家需要搞普通研究的人，也需要搞专业工作，当高级工匠的人，“后者现在我们国家更需要”。从工匠的教育供给来看，最重要的是让企业真正成为职业教育的另一主体，从学校主导走向校企双主体乃至企业主导。
(一)及早建立促进校企稳定合作的基本制度框架
针对目前企业参与意愿低，建议尽快出台《校企合作条例》和修订后的《职业教育法》，明确企业在学生和在职员工中为行业培训人才的义务和权利，将校企合作纳入学校和企业的常态化评价机制中。统筹职工教育培训、教育附加、工会职工教育培训等费用，重点向接受师生实训锻炼的企业提供补贴支持、税收减免和户口支持。具体做法可推广山东经验，将中职学生实习实训补贴和投保经费纳入教育公用经费补助范围。研究整合教育、人社部门职教资源，更加突出发改、工信等产业部门的合作参与。借鉴德国经验，更好发挥行业协会和工会等伙伴的代表作用，建立各层级各行业职业教育顾问委员会，重点吸纳行业、企业、员工代表。倚重龙头企业投资职教和办学，切实破除混合所有制障碍。以市场为导向，将学生技能成绩、辍学率、就业产出作为职业院校评价标准，并与财政投入挂钩。
(二)赋予行业人才评价使用自主权，加大政策引导提高技能人才待遇
优先完善人才评价指挥棒，还行业人才评价自主权。推广将职业资格认证交由行业协会和龙头企业来组织实施，打破技工职称评定的学历限制，严格现有职业准入管理。降低基本养老保险待遇水平和费率，让企业腾出资金发展年金，向稳定就业者倾斜。比照工程师提高技工和技师待遇，为每个细分行业顶级技能人才颁发国家级荣誉和奖励，在各级党政代表和委员选任方面加大技能型人才比例，机关事业单位招考对技术和技能型人员适当放宽学历、年龄要求。尊重市场导向，取消招生户籍、中职升高职、专升本限制，允许普高、中职和技校平权同时招生，给学生在普职通道间更多自主选择权，避免按成绩划线强化歧视。畅通职业院校毕业生向普通教育流转通道，允许部分院校探索大专5年直通学制。明确职业和技工院校学生在教育学历、经费、职业资格、落户等方面享受同等待遇。
(三)破除校企人员互动流转障碍，真正提高师资行业企业实践能力
“双师型”师资建设应更加强调老师的实际企业经历而非证书持有。增大学校办学自主权，为岗位能手、行业精英、实践专家在学校兼职专职开放准入、薪酬、编制、户籍等绿色通道。落实中央关于职业院校教师到企业或生产服务一线实践要求，配套提供资金、平台支持，授权合作机构培训资质。
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(四)对接企业复合型技能人才需求，加大能力本位教育力度
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鉴于我国中职生基础差的现实，建议借鉴世行贷款项目引入能力本位教育和德国双元制引入德国资格框架的做法，强化通识和非认知能力教育，提升学生职业适应和终身发展能力。
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注释：
①ElenaKlorer, Matthias Stepan., 2015, “Offtarget: China's vocationaleducation and training system threatens the country's rise to industrial superpower status", China Monitor.
②Prashant Loyalka et al., 2015, “The Impact of Vocational Schooling on Human apital Development in Developing Countries: Evidence from China”, The World Bank Economic Review, VOL. 30, NO.1, pp.143—170.
③易红梅、张林秀等，2014：“关注中职人才培养质量，促进中职教育健康发展”，《中国科学院农业政策研究中心政策研究简报》，第5期。
④Jamie Johnston et. al, 2016， “the Impact of Vocational Teachers on Student Learning in Developing Countries: Does Enterprise Experience Matter?”, Comparative Education Review, VOL 60, N0 1.
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⑤REAP团队调查显示，有67%的学生反映实习岗位与专业无关，59%的实习生成为加工流水线的一部分，有40%的实习生没有得到指导老师陪伴，54%的学生报告不会建议其他同学参加实习。
⑥德国手工业行会，2017：“德国中小企业称霸全球，中国小企业却在为生存发愁”。
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⑦“示范校”项目是指，中央政府投资启动了1000所中职和200所高职示范学校建设计划。“双师型”队伍是指，职业院校中的专业老师，除教师资格外再取得第二个职业资格证书，评聘相应专业技术资格。
⑧Elena Klorer, Matthias Stepan, 2015, “Offtarget: China's vocational education and training system threatens the country's rise toindustrialsuperpower status”, China Monitor, No.24.
⑨Jamie Johnston et al, 2017, “the Impact of VocationalTeachers on Student Learning in Developing Countries: Does Enterprise Experience Matter?”.
⑩Hongnei YI., 2016, “Assessing and Improving the Quality of Upper-Secondary Vocational Education and Training(VET): Evidence from China”.
⑾《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)指出，要“总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当”。
国务院发展研究中心“培育中国经济转型中的增长新动能”课题组
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专题负责人：贡森
执笔：王伟进