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依托国家公园体制试点区率先配套建立生态文明制度
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：建立生态文明八项基础制度进展缓慢，原因是传统发展方式惯性强大、相关改革不配套、高层级政府在“权”和“钱”方面对基层的支持力度不够等。完整建立生态文明体制，更适合从资源价值较高、建设需求迫切、改革难度较小的区域起步，国家公园体制试点区就是这样的区域。考虑不同试点区土地权属、保护需求、人口密度、发展水平等方面的差异，生态文明制度在国家公园体制试点区的配套建设需要分类展开。各试点区所在地的地方政府要结合其各自特点，从重点领域(“权”和“钱”相关制度)率先突破，在领导干部政绩考核、土地管理、生态补偿、绿色发展融资机制等方面体现出特殊性，中央应对地方难以解决的机构编制、土地权属创新和指标调配、资金等方面予以特别支持。
关键词：生态文明制度，国家公园试点，特区
2015年9月中央颁布的《生态文明体制改革总体方案》提出了生态文明八项基础制度(具体内容参见下表)，2016年出台的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《福建实施方案》明确了生态文明制度建设的具体实施方案。但从实践看，完整建立生态文明体制还有不少难点，只有从地方操作层面上摸清这些难点所在及其制度成因，才可能选出并扶持困难较少的地方率先配套建立生态文明制度。
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一、生态文明制度配套落地的难点
尽管已经有多个中央文件和多种项目支持，在生态文明制度配套建设和生态文明试验区推进中仍然存在诸多难点，概而言之可总结为两方面。
(一)传统发展方式惯性强大、相关改革不配套
习近平总书记指示了要“共抓大保护、不搞大开发①”，但长期的“以经济建设为中心”的发展理念已经通过成龙配套的制度体系固化，大多数地方政府的大多数政府部门形成了搞大开发的合力：政策制定的理念没有发生根本性转变，以招商引资为起点、以保GDP增速为中心的调控方式、以为税收大户提供各种法外优惠(包括环境污染方面的纵容)为执政方式的发展模式仍然是地方政府的主流②。而搞保护的动力局限于为数有限、权力有限的少数部门(多半是直接获得了保护专项资金和相关执法权的，如林业、环保、文物等部门)。必须看到，是否能够体现发展理念和转变发展方式，取决于对地方政府及主要利益相关者的激励机制，这又主要体现在与“权”和“钱”相关的制度上③。这些方面没有实质性改革，则传统发展方式的惯性不可能转向。
需要注意的是，“十二五”以来，各地都围绕生态文明建设进行了一些制度创新，但顶层设计制度要成龙配套，改革落实机制也要全程高效。八项制度要全过程、全方位发挥作用也必须成龙配套，各项制度相互之间要有衔接并要有构建顺序。但目前的普遍情况是改革不配套。以规划为例：国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等中均有环保规划的内容，它们的导向和目标不同，对生态管制要求差别较大。生态环境相关规划由于法律位阶较低乃至没有明确其前置性、约束性，和其他规划发生矛盾的时候经常处于弱势，加之规划编制的技术标准等不统一，并没有形成“多规”能共同遵守的生态管制基础。这种局面下，没有自然资源产权和负债表制度，没有借助“多规合一”协调保护和发展之间的关系，只通过干部政绩考核制度来监督和纠偏，很难使生态文明建设成为各个部门都各司其职的任务，容易产生没有规划依据进行开发建设、违反规划或屈从经济发展压力随意修改规划的现象。
(二)高层级政府对各地生态文明体制改革在权、钱方面的实际支持不够
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“权”“钱”两方面的制度突破需要从省乃至中央高度予以支持，这种支持直接体现在机构编制、土地管理、资金、人力资源管理和激励等方面。这些方面的制度体系，目前仍然是上行下效的。在中央对这些方面的制度改革没有明确的改革方案或改革授权前，地方政府的自主创新空间不大④，何况地方政府本身建设生态文明的激励就不够。
我国大多数地方政府，稳增长、保民生的压力还很重，只有少数地方，由于其资源价值和中央已经部署的体制改革任务，相对而言配套建立生态文明制度的条件较好。即便这样的区域，实际上在关键的制度上仍然难以得到中央的支持。例如，受资源配置、整合能力的局限，大多依托县级政府建设的国家公园体制试点区⑤很难依靠一己之力突破“权”和“钱”方面的制度约束：(1)从“权”的角度看，受到各种制度约束，生态文明涉及的多项基础制度，如土地权属制度创新、“多规合一”等，均超出县级政府的权责范围。其他领域的改革经验说明，只有上级支持、改革配套，才可能使方案落地。如浙江省的强县扩权改革，17个省直管县在经济发展方面获得了较多的省下放的权利(如财政直接结算、经费直接划拨、税收部分扩大、项目直接申报、用地直接审批等)，提高了这些经济强县的能力和活力。但在生态文明建设方面，这样系统的放权还基本没有。(2)“钱”的角度，资金机制建立在中央和地方事权和财权清晰划分的基础上，但又和本地经济发展水平和方式等直接关联。中央仅对少数地方支持力度较大，并调整了财税相关制度。但是对于大部分地区，存在央地关系中事权和财权不对等的情况，并且生态文明发展方式暂时的负面效果并没有通过体制机制创新补偿或矫正。另外，如果资金渠道不统一和补偿标准不提高，地方在进行国家公园试点时仍然难以操作。例如，目前，武夷山国家公园管理局已成为福建省一级预算单位，但中央层面仍存在原有的自然保护区及农、林、国土资源等多种专项资金，且没有专门的基于事权划分的经费和生态补偿核算标准，这使国家公园管理局的资金仍然无法统一管理。
总之，相当数量的地方政府尤其是县级政府还认为在建设生态文明制度、实现绿色发展上，在很多方面暂时还是“口惠而实不至”。
二、国家公园体制试点区宜于作为生态文明制度配套建设的先行先试区但仍存在困难
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中央对生态文明制度建设、绿色发展不仅有决心，而且有明确要求。十八届三中全会《决定》要求“建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。《生态文明体制改革总体方案》提出制定生态文明建设目标考核评价办法并要求2016年完成。这就给地方政府提出了一个现实课题：在什么区域，通过什么办法，可以推动生态文明制度先行配套落地，以既完成中央的改革任务也解决地方的发展问题。而如前所述，在目前的发展阶段，要在大部分区域配套建立生态文明制度，中央既难支持、地方也少需求。所以生态文明体制的先行先试必须要找资源价值较高、建设需求迫切、改革难度较小的区域。
在中国整体上仍处于工业化发展中后期且地区发展差距很大的情况下，全面推行生态文明体制改革且这个过程中保持全民公益有点勉为其难。毕竟《全国主体功能区规划》⑥的划分中，重点开发区和优化开发区中分布的人口显著高于其他两类区域，即大多数人居住的区域仍然要把工业化、城市化作为主要任务。什么样的区域可以先行先试呢？禁止开发区和限制开发区更是有条件的。根据《全国主体功能区规划》，这些区域主要是保护地和生态功能区，而在保护地中进行的影响最大的配套体制改革就是国家公园体制试点。国家公园体制试点区，从合理性和可行性而言都应作为生态文明制度建设的先行先试区：合理性指环境价值高，需要优先保护；可行性指相关制度改革条件好，易于转变区域发展方式：不仅国家公园试点的目标“保护为主、全民公益性优先”⑦也是生态文明制度建设的重要目标，且中央的改革要求也涵盖了八项基础制度，尤其是“权、钱”相关制度改革更易于在国家公园试点区操作(参见下表)⑧。
生态文明八项基础制度与“权、钱”的关系及其在国家公园内的体现
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生态文明八项基础制度 |
制度和“权、钱”的关系 织梦内容管理系统 |
制度建立在国家公园范围内的问题体现 |
制度创新方式 |
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健全自然资源资产产权制度 |
权(解决土地等自然资源权属问题，确保山水林田湖草统一管理、有序管理) copyright dedecms |
如何建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度？不同层级、不同资源类型的确权过程中如何确保效率和公平的统一？ 织梦内容管理系统 |
中央和地方政府分级行使所有权并权责利统一 织梦好，好织梦 |
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建立国土空间开发保护制度 copyright dedecms |
如何统筹国家公园范围内原有保护地的各项规划，实现以统一的规划推进国土空间的统一开发保护？ |
探索以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土 织梦好，好织梦 | |
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建立空间规划体系 |
如何在空间规划体系中实现以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理？ 本文来自织梦 |
空间开发保护制度，推行多规合一、审批合一的前置控制和分区管理 | |
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完善资源总量管理和全面节约 copyright dedecms |
钱、权兼有 织梦内容管理系统 |
如何在国家公园内实现覆盖全面、科学规范、管理严格？ 织梦好，好织梦 |
统一、规范、高效的管理目标和制度 |
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健全资源有偿使用和生态补偿制度 内容来自dedecms |
钱(谁奉献、谁得利；谁受益、谁补偿) dedecms.com |
如何将国家公园的保护和全民公益需求纳入生态补偿制度中，以有限的资金最大化地实现保护与发展的双赢？ |
建立基于细化保护需求的国家公园地役权制度，补偿资金部分用于构建国家公园产品品牌增值体系以扶持绿色发展 |
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建立健全环境治理体系 |
权(确保谁污染、谁付费甚至谁污染、谁遭罪) |
如何结合国家公园通常存在较多社区的实情，将社区发展和社会福利纳入治理体系之中？ |
探索以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、社区共治、多方参与的环境治理体系 本文来自织梦 |
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健全环境治理和生态保护市场体系 copyright dedecms |
钱(谁治理、谁得利) copyright dedecms |
如何保障市场力量在国家公园生态环境有效保护的前提下有序规范地介入？ |
分清政府和市场的界限，建立国家公园特许经营制度，在此基础上构建国家公园产品品牌增值体系 内容来自dedecms |
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完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，以自然资源资产负债表和产权确定制度为基础 |
权(权为“绿”所谋，确保指挥棒正确有力) |
考核体系中如何充分体现国家公园的资源环境禀赋和生态保护、全民公益成效？ |
以自然资源资产负债表和产权确定制度为基础，建立充分反映资源消耗、环境损害、生态效益等方面的考核体系 织梦内容管理系统 |
从目前开展国家公园体制试点的地区来看，大多数是资源价值较高且已经开展了生态文明相关建设试点的区域。例如，三江源国家公园目标定位是：突出保护修复生态，创新生态保护管理体制机制，建立资金保障长效机制……坚持生态保护与民生改善相协调……建成青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区⑨。三江源国家公园的核心玛多县，也是全国生态建设重点实施县。又如目前初见成效的浙江开化(钱江源国家公园体制试点区所在县)，其经验也说明国家公园体制试点促进了其配套进行生态文明改革。
不过，在国家公园体制试点区中仍然存在一些共性的困难，如当前国家公园体制试点基本没有专项资金⑩、国家公园管理机构的编制难以突破、土地权属难以创新等，这使得地方政府在改革中难以通过把蛋糕做大来调整既得利益结构。例如，各国家公园体制试点区的《试点方案》中确定的自然资源流转对相关产权人的补偿标准与现实可行标准有较大差距，国家公园试点区在开展企业退出、生态移民搬迁等工作时需要大量资金，远超地方政府承受能力。“试点方案”中的“建立政府、社会多元化投入的资金保障机制”，目前均未明确资金来源和渠道，地方政府不敢贸然探索，相关工作处于停滞状态。
如果这些方面的制度创新支持到位，就可能初见成效。例如，浙江开化在获得上级政府支持的情况下尝试将体制改革配套进行，就易于(包括舆论认可和成效显著)从改革和体现保护效果方面体现出政绩。其经验可总结为两方面：(1)试点改革统筹推进。开化县统筹推进国家公园体制、国家主体功能区建设试点、国家生态旅游示范区、“多规合一”试点和省重点生态功能区示范区建设试点、省生态小城市培育试点等10项国家、省级试点，争取相关生态、金融等政策支持，释放更多的试点红利。尤其是其以“多规合一”试点形成了21个重点规划组成的“1+3+X”县域规划体系，使生态文明制度建设首先在空间上被统筹起来；(2)制度建设配套进行。其从不动产确权开始，同步开展自然资源负债表编制、“多规合一”、生态补偿、环境审计等多方面的制度建设，将上级政府的放权都体现到改革上，且获得了较宽松的改革环境：其上级政府衢州市不仅取消了对领导干部的GDP考核和排名，“多规合一”也在县域范围内实现了一张蓝图管理。这两方面的统筹和配套在细节上也体现了操作性。浙江开化的考核指标就体现了领导干部政绩考核制度在“共抓大保护”上的创新(取消了20%分值的工业经济发展专项分和GDP增长率、财税占比等指标，环保方面的分值提高到30%，并增加了国家公园建设工作的指标)。
三、在国家公园试点区率先建立生态文明制度的关键举措
即使是已经有了一定基础的国家公园试点区，要解决前述难题依然需要高层级政府尤其是中央的支持。可以将“权、钱”相关必要的支持分为三个大的方面。以“权”为例，需要高层级政府对地方难以解决的机构编制、跨区域协调、土地权属创新和指标调配等方面予以支持。
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(一)日常管理权和机构编制
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要由一个管理机构整合国家公园试点区内多个保护地管理机构，并获得原来的管理机构可能没有的规划权、项目前置审批权、综合执法权等，必须提高管理机构级别并赋权。省级政府无权设置副厅级以上机构和突破编制限制，也难以处理国家公园管理局与依法设置的原保护地管理机构间的关系(如三江源国家公园管理局和三江源自然保护区管理局)，这就需要中央统筹并在国家公园管理局的“三定”方案中明确。
(二)土地权属
土地权属的支持主要体现在两方面：(1)突破土地指标的限制，这需要由省级政府授权进行土地占补平衡创新。例如，在国家公园外设置平衡性建设用地⑾，使国家公园试点区所在的县获得“额外”的建设用地指标，这样才能在人口较密集的国家公园试点区平衡产业发展和加强保护的矛盾。(2)尝试土地权属的创新。考虑到在国家公园范围内大规模移民既难操作也不一定利于保护，可将保护地役权引入，在不改变土地权属的情况下规范和引导居民的生产生活方式。即对土地所有权人的具体使用活动类型、方式和强度进行规范，并予以制度化的奖励或补偿。在土地和物权相关法规没有从生态保护角度支撑地役权的情况下，这样的创新只能依托中央政府层面出台的相关方案。
(三)资金机制
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需要从财政渠道、市场渠道两方面来进行资金机制创新。财政渠道的创新需要专门针对国家公园试点区设置经费专项并制定生态补偿标准，以使试点区中整合了的各类保护地能按统一的标准从一个资金渠道获得专项资金，这样才能体现中央事权为主并避免原来的自然保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园等多个资金渠道通过项目资金干扰试点区统一管理的局面。市场渠道的创新对人口较稠密、经济较发达区域更为重要，这需要成立全国统一的国家公园投融资平台，与绿色金融政策衔接、为各国家公园管理局提供更好的信用支持，并整合政策性贷款，以助力国家公园内及周边社区的绿色产业发展⑿和特许经营，形成对财政渠道的补充并更好体现全民公益性。
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只有这些涉及“钱、权”的关键制度在中央层面上对国家公园试点区范围有所突破且相关改革配套进行，才可能形成对地方政府“共搞大保护”的激励，才可能在这个范围内率先配套建立生态文明体制。
注释：
①习近平总书记
②以被习总书记三次批示的祁连山自然保护区违法开发情况为例。2014年国务院批准调整保护区划界后，甘肃省国土资源厅仍然违法违规在保护区内审批和延续采矿权9宗、探矿权5宗。
③指要素管理权(如自然资源资产产权)和配置权(如规划)，机构的权责范围，领导干部的政绩评价，资金(包括生态补偿)的来源、计算方式等。
④如土地、财税、编制等，较重要的权利均在中央层面。
⑤目前的10个国家公园体制试点区中，钱江源、南山、神农架、普达措、北京长城主要是依托县级地方政府开展试点工作。
⑥《全国主体功能区规划》中，我国国土空间按主体功能分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。
⑦发展改革委《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》中提出。
⑧2017年7月召开的中央深改组第37次会议强化了这方面的要求，使这种涵盖性更加明显：“建立国家公园体制……坚持山水林田湖草是一个生命共同体，对相关自然保护地进行功能重组，理顺管理体制，创新运营机制，健全法律保障，强化监督管理”。
⑨根据中央深改组第十九次会议通过的《中国三江源国家公园体制试点方案》。
⑩迄今只有发展改革委在《“十三五”时期文化旅游提升工程实施方案》中对九个试点区安排了约10亿元资金，这是试点3年以来的第一次中央资金支持。
⑾在国家公园内限制发展的情况下，地方政府可通过全省统筹用地指标，在国家公园外批出置换用地，使国家公园内居民能在置换用地上发展接替产业。
⑿如构建国家公园产品品牌增值体系，将资源环境的优势转化为产品品质的优势并通过品牌平台固化推广体现为价格优势和销量优势，最终在保护地友好和社区友好的情况下实现单位产品的价值明显提升。这样统一、规范的品牌平台建设，也只能在全国层面进行。