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关于农信社改革的分析及建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：本文对农信社的治理机制进行了比较分析，围绕支农和系统性风险防范问题，对农信社改革的支农和系统性风险问题进行讨论，提出农信社改革要稳妥推进，保持合作机制本质特征和基础优势。原因在于：合作金融组织需要有效的风险管理，基层合作金融组织之间的流动性支持、交叉补贴、交叉互保等互助互救机制，以及体系内部的专业化审计队伍，是有效防控化解各类风险的保障。农信社改革如果不能保持体系完整性，不能保持合作机制的本质特征和基础优势，则很难达到上述目的，且削弱支农服务。这是当前需要高度重视的问题。为此，本文提出四点建议：一是稳定省联社在组织联合机制中的核心作用，二是因地制宜推进基层法人改革，三是促进农信社与其他农村合作组织协同发展，四是及时完善配套法律，消除改革成果削足适履现象。
关键词：农信社，农商行，改革，支农，系统性风险
从2010年起，我国的农村信用合作社(简称农信社)改革开始以股份制农商行为导向，全面以股份制替代合作制，以农商行替代信用合作社。但从实际情况看，股份制农商行无法根本替代农村合作金融组织的支农作用。2014年中央一号文件提出要发展新型农村合作金融组织，至今已有三年半。问题在于，把基层农信社全面改制为股份制农商行后，服务中低收入农户的动力趋弱，以省联社为核心的组织联合框架出现动摇。这种抱团抗风险的体系一旦碎片化，则意味着很大的系统性风险。另一方面，新型农村合作金融组织尚处于探索过程中，现有农信社体系依然是支农的绝对主力。推进扶贫攻坚、加快建设全面小康社会，需要面向底层、扎实有效的金融支农服务。这些要求我国农信社改革充分考虑支农和防范系统性风险，兼顾盈利与普惠。
一、我国农信社改革需要积极稳妥推进
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从目前看，农信社改革的关键问题是治理机制。就根本而言，农村合作金融组织是农业从业者联合的产物，省联社是组织联合产物。这两者都按合作制原则组建。从现代合作金融组织发展趋势看，国际上典型合作银行治理机制与传统的合作组织有共同之处，包括：一是不以分红为经营导向，更不以利润最大化为导向，而是强调服务社员；二是重视通过组织联合，实现规模化、专业化经营，包括聘任专业经理人员管理，提高市场竞争力和抗风险能力；三是重视与当地社区互动，共同实现可持续发展；四是出于市场竞争需要，其服务对象并不局限于社员，但社员能通过返还等方式获得内部优惠。
同时，合作金融组织在本质上是金融机构，风险管理是基础工作。为增强抗市场风险能力，基层合作金融组织之间一般实行流动性支持、交叉补贴、交叉互保等互助互救机制，同时需要通过体系内部相对独立的专业化审计队伍对基层进行监督，以有效促进风险内控，防止风险外溢和道德风险。这些工作必须由组织联合体来推进落实，例如信用合作社的总部或总社负责服务、协调、监督基层组织，包括提名基层领导岗位候选人，配备副职。因此，组织联合体尽管由基层合作组织发起或注资成立，但其管理层由成员组织选举产生，代表所有成员组织的共同利益，按共同议定的章程履行职责，因而组织联合体具有管理职能。该管理职能包含但不局限于行业自律。原因在于，无论是日常服务、支持、补贴、担保，还是危机时刻的救助，都已超出传统的行业服务、自律范畴，在本质上属于联合体内部的利益、风险和成本管理。这些是非常必要的。如果仅强调基层信用合作组织的自治与独立，否定体系内部监督、管理、协调的必要性，则内部人控制、操作风险、道德风险等问题必然失控，最终导致严重的信用风险。这些是信用合作体系与传统合作组织的较大不同之处，但很容易被人忽视。这些也是发达国家与发展中国家在信用合作体系建设方面的主要差距所在。
原因在于，发展中国家往往从形式上模仿发达国家信用合作组织体系治理架构，包括基层独立法人及其自治自律等；但对于责任、权利平衡配置，对于专业服务与专业监督同步推进，对于自下而上的组织联合与自上而下的管理协调联动，往往缺乏有效的机制。这与市场经济体制不健全有关，更与相关人才队伍匮乏有关。事实上，无论是传统合作组织还是信用合作组织，都需要接受过系统训练的专业人员，一般是信用合作社经营管理本科专业教育。但在众多发展中国家，这方面专业教育是短板，不但合作金融专业教育匮乏，连合作社经营管理专业教育也十分欠缺，相关专业研究机构(中心)更是不足，而在发达国家则比较普遍。即使在崇尚经济自由竞争的美国，也有八所大学设立合作经济研究中心，专事合作组织发展研究和经验推广工作。
这一问题容易导致信用合作组织的治理机制异化：有的完全按传统的专业合作社而不是信用合作组织的治理机制来运作，缺乏专业化独立的体系内部监督机制，操作风险、信用风险等管理失控；这在发展中国家较常见。有的则转向按股份制商业银行治理机制来运作，导致私营资本控制信用合作组织，盈利最大化替代支农优先。
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从国际经验看，合作金融体系整体转为股份制商业银行的前景并不乐观；英国的合作银行体系改为股份制民营银行之后，反而逐步走向边缘化，目前处于连续亏损境地①。
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我国农信社发展经历了曲折历程，在20世纪60年代初和90年代都曾出现严重的可持续性问题。农信社属于劳动联合，其机制设计重在互助共享，但需要强有力的体系内专业监督；其宗旨是支农，不是资本回报最大化，这与股份制公司存在本质区别。从中外农信社历史教训看，缺乏体系内相对独立的专业化监督力量，或者偏重于资本回报最大化，都会影响可持续发展。我国农信社的历史问题与缺乏专业化的体系内监督有很大关系，进一步完善治理机制也需要以强化体系内的专业化监督为着力点。从国际经验看，农信社的竞争优势在于组织联合及资本使用成本低、提供综合服务，具有抱团、低分红、以客户需求为中心的特点，偏重于资本回报最大化必然会影响支农。
我国第二轮农信社改革依托省联社，对内加强内控监督和互助支持，对外以农户和农村小微企业为重点，加强服务创新，摆脱了经营困境，形成了竞争优势，市场份额由相对靠后转为位居同行业首位。省联社是抱团互助、服务三农的整合者、推动者，也是体系内部监督的实施者。抱团互助与体系内部监督互为条件。县级基层法人包括合作制、股份制、股份合作制三种所有制模式。这种模式属于合作制与股份制的混合，目的是兼顾支农与风控要求，平衡盈利与普惠关系。股份合作制在国际上有先例，如北美新一代合作社。
我国农信社现阶段改革处于十字路口，涉及省联社体制。近几年将农信社、农村合作银行全面改制为农商行的一刀切做法在基层存在争议，原因在于一方面导致基层银行机构的税收等综合负担加重，另一方面导致离心趋势，抱团互助、内控监督的框架出现动摇，基础性矛盾在酝酿发展。
二、宜保持合作机制的本质特征和基础优势
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合作机制的竞争优势源自组织联合产生的规模化效应和客户利益优先形成的共生共荣机制。不但组织联合体内部的成员之间形成利益共同体，成员与客户之间也形成了利益共同体。这种共生机制来源自合作制股东即客户的制度安排，共担风险、共享利益意味着长期合作、共同发展，也意味着稳定、忠实的客户基础。这种制度安排本身就是对私人商业资本控股的弊端进行反思的结果。从实践看，虽然合作组织体系的赢利能力不如股份制商业机构，但客户忠诚度、市场占有率、发展可持续性要超过股份制商业银行。例如在2010年欧债危机期间，荷兰、德国的合作银行系统表现出很强的抗风险能力。事实上，由于合作银行专注服务中小客户，其信贷风险容易得到分散，受外部风险事件的影响相对较小。
但是，由于合作制与股份制的所有制基础存在较大区别，导致治理机制存在较多不同，涉及价值理念、经营宗旨、利益分配、权力运行等诸多关键因素。因此，将股份制组织嵌入合作制框架时，着眼共同利益和长远发展，对相关方的责任、权力、利益关系进行调整和限制是必要，以避免治理机制差异对支农宗旨和体系稳定构成影响，妥善处置矛盾是关键。
矛盾核心是权力配置。农商行根据《商业银行法》组建，要求自主的人事任免权包括提名权。大股东掌握人事任免权，意味着盈利、分红等切身利益。毋庸讳言，农商行的大股东来自社会，高度关注盈利和分红，因而必然对人事权敏感。盈利优先意味着服务中低收入农户不可能深入。省联社主导的治理结构保留了组织联合的合作框架特征，因而对农商行的盈利优先倾向形成制衡，主要体现在高管提名上，但这也潜藏了省联社与农商行大股东的利益冲突，在欠发达地区的表现更趋深化。因此，农商行的体制主要适用于经济发达、城乡一体化程度高的地区，不适用农业人口集中、经济相对欠发达的地区。在社会资本完全主导农商行治理之后，问题会更突出。事实上，国际劳工组织强烈反对由私人资本控制各类合作社。
同时，国际经验表明，合作社体系内部互助和救助机制是有效的。农信社全面改制为农商行后，互助互救机制弱化，省级政府通过省联社处置农村金融风险的难度在明显增大，需要中央政府介入，意味着区域风险向中央转移。抱团互助格局一旦被打破，则更有可能出现美国式系统性风险情景②。
基层农商行大股东与省联社的关系在本质上是股份制与合作制的协调问题。无论为支农，还是为防控系统性金融风险，都需要保持联合互助、体系内监督的组织机制，发挥合作框架基础优势。与此同时，应规范利益相关方的行为，着眼长远，平衡兼顾支农和盈利。
三、对策建议
为形成合作共赢的利益共同体，需围绕农村金融机构与客户共同发展，理顺风险管理的责任与权利匹配关系，形成合理激励机制。主要思路是，以系统性风险防控机制为基础，建立普惠金融服务与市场化发展机制有机结合的治理框架。首先，从系统性风险防范角度看，保持组织联合体系完整性是共同发展的基础，是有效应对风险的依托，更是维持规模化优势的关键。因此无论如何改革，均不宜以去除组织联合为代价。为此，需要稳定省联社在其中的核心作用。其次，用生产合作社或股份制商业银行的权力配置特点去评价信用合作社的思路本身已陷入误区，把基层农信社全部改为农商行必然导致重起炉灶组建农村信用合作组织。相应的改革不可能推动农信社体系继续发展完善，势必影响普惠支农和应对市场风险的能力。因此，要避免基层农信社改革一刀切。再次，充分发挥农信社体系在农村合作组织体系中的服务和带动作用，深化与其他合作组织互补协作的战略协同机制，是形成利益共同体的经济基础，也是共同实现可持续发展的机制保障。其机制优势在于通过共享要素、优化流程和分工、减少外部交易、强化长期合作等制度安排，改进产品，降低成本和风险，形成核心竞争力，从而达到1+1＞2效果。最后，在深入推进依法治国背景下，法律体系发挥日趋重要的作用，需要引起重视的是，法律体系的不完善不仅不利于履行监管职能，更不利于合作体系发展。在农村信用合作社改革推进过程中，《合作银行法》长期缺位，只能按《商业银行法》监管，而《商业银行法》的上位法是基于股份制的《公司法》，商业银行是由主要投资者控制的股份制公司，因而改革出现种种偏差有其必然性。综上所述，建议采取以下措施：
(一)稳定省联社在组织联合机制中的核心作用
一旦省联社在组织联合机制中失去核心作用，农信社、农商行抱团抗风险格局被打破，最终会导致“共输”。为此，建议稳定省联社的服务和监督职能。一是结合新形势，完善基层法人之间风险互助制度；被救助对象接受其他成员监督，包括强化信息披露。二是禁止地方政府以行政指令干预信贷业务，完善责任追究制度。三是省联社应保持责、权匹配。一方面协调对基层法人的服务和互助，另一方面应强化监督，改进管理和财务审计制度，防范体系内部风险。
无论未来实施何种改革方式，均不宜放弃省联社在抱团联合机制中的核心作用。即使个别省联社探索按股份制商业银行模式改制，也应充分考虑来自主要股东的盈利压力、对基层法人控股比例等因素，这些都对支农行为和体系内部的风险管理产生复杂影响。
(二)因地制宜推进基层法人改革
县级法人究竟应保留农信社体制还是改制为农商行，要因地制宜。在一些经济欠发达地区，不宜一刀切地把农信社改制为农商行；否则，资本回报率很难满足主要社会股东的预期目标，偏离中低收入农户也在所难免。同时，为了满足短期资本回报要求，经营者难免通过更高风险谋取更高回报，最终反而陷入困境。这些都有现实案例。
因此，应根据经济欠发达地区“三农”的金融服务需求，允许存在多种形式所有制模式。更要避免一边把现有农信社改制为股份制农商行，一边重起炉灶摸索农村信用合作组织。在大力推进农村信用合作组织建设的背景下，把去农信社化作为基层农信社改革的方向并不妥当。
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(三)促进农信社与其他农村合作组织协同发展
无论是农信社还是农商行，都根植于“三农”，与农村各类经济组织存在共生关系，需要强化协同发展机制。围绕全面建设小康社会和促进生产、信用、供销的“三位一体”综合合作，农信社改革应理顺与其他合作组织的关系，通过建立共享、分工、整合的机制，提高整体效能，实现共赢。其中，信息和客户共享、服务和流程分工、资源和要素整合应作为重点。这种共同体旨在通过减少交易环节、互助自助、促进分工和交易内部化、向加工和流通环节拓展业务等方式降低成本，提高在价值链分工中的地位。
(四)及时完善配套法律，消除改革成果削足适履现象
长期用《商业银行法》而不是用《合作银行法》来规范农信社，不仅无法顺应农村合作金融发展规律，更导致评估、发展机制扭曲，包括依据商业银行治理结构来评判农信社的组织合理性，这对支农和系统性风险管理都带来不利影响。仅仅靠国务院文件和部门规章，也无法理顺合作框架与商业银行的关系，因为文件规章属于下位法，而《商业银行法》为上位法。
合作金融法律在国际上有较长的理论发展和实践检验历程，有比较成熟的机制模式。结合我国国情，宜尽快列入当前立法日程，加快出台合作金融法律。相关法律应考虑到我国农村金融发展基础和需求，对改革成果具有包容性，并借鉴国际经验，规范股份制金融机构的组织联合模式。否则，既不利于农信社发展，也不利于新型农村合作金融组织发展，导致改革难以按既定方向推进。
注释：
①英国合作银行(The Co-operative Bank)成立于1872年，起初是从事贷款及存款业务的合作社，在1971年按公司银行注册，从20世纪80年代开始被主要投资人控制。在2012年亏损6亿英镑，导致穆迪下调其信贷评级为BA3，首席执行官辞职，但问题积重难返。该银行在2014年未能通过银行压力测试，在2015、2016年度分别亏损6.1亿、4.8亿英镑，在2016年的杠杆率仅为2.6%，达不到3%的最低要求。具体见英国合作银行的2016年财务报告。
②从国际经验看，合作体系内部兼并重组比较顺利，如欧洲荷兰、法国、德国的合作银行体系；完全独立的小银行更容易破产。后者如美国自1986年至今，小银行数量已从约17000家减少到不足6000家，1989年有531家小银行破产，具体可参见美国联邦存款保险公司的历年统计数据。原因在于，外部救助具有滞后、被动特点，无法替代合作框架内部的风险互助和整合机制。
参考文献：
本文来自织梦
〔1〕Hagen Henry, 2012, Guidelines for Cooperative Legislation, Thirdedition revised, International Labour Organization.
〔2〕Jim Wadsworth, 2015, “The EssentialRoles of Co-op Managers”,Rural Cooperatives, March/April, PP32-41.
〔3〕Swalheim, Larry, 2010, “The most important thing I have learned about running a co-op”, Rural Cooperatives, Nov/Dec., PP17-38.
〔4〕R.H.Schmidt, 1987, Erhard Kropp, rural finance: guiding principle, published by Bundes Ministerium fur Wirtschaftliche Zusammenarbeit.
〔5〕Mary Jean McGrath,1969, Guidelines for Cooperatives in Developing Economics, University of Wisconsin.
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〔6〕Katar Singh and Vishwa Ballabh, 1994, Role of Leadership in Cooperative Management of National Common Pool Resource: A Collective Goods Theoretic Perspective, work paper, Institute of Rural Management Anand.
〔7〕William R. Emmons, Willi Mueller, 1997, Conflict ofInterest between Borrowers and Lenders in Credit Cooperatives: The Case of German, Co-operative Banks, Working Paper, 009A, Federal Reserve Bank of St.Louis.
国务院发展研究中心金融研究所“中国金融改革战略研究”课题组
课题顾问：李伟 刘鹤
课题负责人：张承惠
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课题组成员(中方团队)：张丽平 陈道富 田辉 郑醒尘
吴庆 卓贤 王刚
执笔：郑醒尘 织梦内容管理系统