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加快落实有关政策措施，改善我国营商环境
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：近年来，我国坚持全面深化改革和完善政策并举，积极改善企业营商环境。但是目前的营商环境与便利化、法治化、国际化的营商环境仍有较大差距，其中既有外资企业反映的市场开放力度不足、不能享受到公平国民待遇等问题；又有市场竞争环境不完善、企业税费负担较重等内外资企业普遍遇到的共性问题；还有新业态发展过程中出现的数据本地化管理和跨境流动等问题。今后，应针对营商环境中存在的突出问题，加快落实有关政策措施，进一步开放市场准入，进一步营造公平竞争的市场环境，加强市场经济基础制度要件建设，努力降低企业税费负担，加快形成招商引资的良好氛围和政策环境，大力改善营商环境。
关键词：营商环境，市场开放，公平竞争，政策落实
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改善营商环境是供给侧结构性改革和培养经济新动能的重要举措，党中央国务院高度重视营商环境改善工作，2017年7月习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议专门研究改善营商环境问题，提出关于改善投资和市场环境等相关要求。应针对各方面反映的企业营商环境中存在的突出问题，加快有关政策措施的落实，大力改善营商环境。
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一、对我国当前营商环境的总体评价
(一)我国坚持全面深化改革和完善政策并举，积极改善企业营商环境
改革开放以来，我国一直积极努力改善营商环境。近年来我国全面深化改革，大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，推进供给侧结构性改革，降低企业成本。加快开放型经济新体制建设，实施准入前国民待遇+负面清单的外商投资管理模式，不断提高贸易投资的便利化、自由化水平，方便企业干事创业。
近期，国务院出台了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》等一系列政策，不断完善外资政策，改善营商环境。
(二)我国营商环境总体上逐步改善
一是我国利用外资规模稳步扩大。我国利用外资规模从2006年的670.8亿美元，增长至2016年1260亿美元，增加近1.9倍。尤其是2013年、2014年、2016年全球外商直接投资流入量大幅下降情况下，而我国利用外资保持稳定增长，这在一定程度上反映了我国外资营商环境在改善，我国仍是吸引外资的热土。
二是相关国际机构反映近年来我国营商环境有所改善。从世界银行各年公布的营商便利程度看，我国营商环境排名逐步上升，我国排名从2015年第90位，上升至2016年第84名，2017年第78名；营商指数也有所提升，从2015年62.58分，上升至2016年62.93分和2017年64.28分，见下表。另外，从中国美国商会、中国欧洲商会的反馈情况看，近年来中国政府在知识产权保护、政府采购等方面取得较大进步。
中国营商便利度(Ease of doing business ranking)
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年份 |
排名 内容来自dedecms |
前沿距离分数(DTF source) |
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2015 本文来自织梦 |
90 |
62.58 内容来自dedecms |
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2016 织梦好，好织梦 |
84 |
62.93 内容来自dedecms |
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2017 dedecms.com |
78 |
64.28 |
注：前沿距离分数表示当前每个经济体距“前沿水平”的差距。前沿距离反映在0—100的区间里，其中0代表最差表现，100代表最前沿水平。
三是参与调研、座谈的外资企业也反映我国营商环境在改善。从国务院发展研究中心近期召开的座谈会来看，25家与会外资企业普遍反映中国政府高度重视营商环境问题，企业生产经营过程中遇到的一些问题正在得到改进。
(三)目前的营商环境不仅与便利化、法治化、国际化的营商环境仍有较大差距，也难以适应产业转型升级和新业态发展需要
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虽然营商环境总体上呈现出改善趋势，但是与便利化、法治化、国际化的营商环境仍有较大差距。按照世界银行2017年的营商环境报告，中国2017年的营商指数全球排名为78名，不仅落后于美国、德国、日本等发达国家，而且落后于俄罗斯、南非、马来西亚等新兴经济体。随着外商投资越来越多投向服务业和高端制造业，其对制度环境要求更高，传统的管理方式难以适应新产业发展的需求。不少外资企业反映营商环境有所恶化，对市场开放、国民待遇、竞争环境、企业税费负担等问题反映较为强烈。外资企业一些高管人员的心态也发生变化，在促进跨国公司母国与中国保持友好关系的努力程度上有所降低，相关问题值得高度重视。
二、我国营商环境存在的问题与原因
(一)存在的主要问题
1.市场开放力度不足
近年来，我国开始实施外资准入前国民待遇+负面清单的管理模式，在制造业开放上也取得新进展。但是要看到，引入外资负面清单管理上的创新，投资开放的领域主要是一些产能过剩或市场饱和的传统制造业，外商投资对此的积极性并不高。而对于有大量市场需求、国内供给有短板、外商有强烈进入意愿的高端制造、互联网、电信、金融、医疗、教育等领域，市场准入上仍有较大限制(参见图1和图2)。
图1 中国外商直接投资监管限制指数
注：图中数据“0”表示该行业完全开放，“1”表示该行业禁止外资进入。
本文来自织梦
资料来源：经合组织。
图2 中国的服务贸易限制性指数与OECD国家的服务贸易限制性指数比较
注：图中数据“0”表示该行业完全开放，“1”表示该行业禁止外资进入。
资料来源：欧盟企业在中国建议书2016/2017。
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部分已开放领域仍然存在“大门开了小门没开”现象。我国仍在实施的一些市场监管法律法规，与外商投资负面清单管理制度存在不一致甚至冲突的情况，导致一些行业虽然放开了外商投资限制，但仍无法开展业务经营。比如，旅行社和航空运输代理都在外商准入的负面清单之外，但是行业管理部门仍要求合资，不能外商独资，外商独资的企业仍然不能开展业务。另外，外商投资管理体制改革后，虽然企业可以先成立公司，但如果没有获得相应的技术性和专业性许可，公司仍无法营业。
另外，新产品准入慢，难以适应经济新业态发展、科技快速变革等需要。比如，外资企业反映设立一个开展与餐厅评级活动有关的公司，需要应用APP开展经营活动，这类增值电信业务须经工业和信息化部、商务部批准。完成这一设立、批准流程，需要一年左右的时间，复杂的流程延误了企业商机。
2.外资企业没有完全享受到公平的国民待遇
一是外资企业难以公平参与标准制定。外资企业普遍反映，可以参与行业标准制定，但缺乏投票权。比如，外资企业反映只能在LED行业标准制定方面作为观察员，缺乏标准制定投票权。
二是部分政策难以享受。外资企业反映虽然能享受一定的政策支持，在政府采购、国家科技计划等诸多方面，但仍难以与内资企业享受同样政策，比如，新医药产品难以进入医保目录等。
三是存在选择性执法。部分外资企业反映，执法部门在执法时，存在对外资企业进行选择性执法现象，个别地方执法部门以各种理由进行对企业检查，增加企业负担。另外，地方和部门对政策解释、执行的不一致性，造成协调难度大，政策执行效果差。有企业反映，在办理鼓励类生产设备进口免税的过程中，地方商务厅、发展改革委、海关等部门对《外商投资产业指导目录》的解读不一致，造成企业无法获得相应资质并享受相关政策。
四是舆论环境不利于外资企业。有外资企业反映，部分媒体对外资企业在舆论导向上有歧视，利用外资企业生产经营中的问题进行放大、反复炒作，对外资企业经营带来了较大的压力和不利的影响。
3.市场竞争环境不完善
一是知识产权保护不足。尽管近年来我国在知识产权保护方面做了很多努力，也取得了很大成就，但与社会期待相比还存在一定差距，知识产权保护存在“取证难、周期长、成本高、赔偿低、效果差”状况尚未根本好转。与此同时，企业中的研发人员流失，导致企业核心技术泄露，稍加改变，就改头换面，加大了企业知识产权保护难度。特别是在移动互联网、大数据、云服务时代的背景下，相关信息“无边界、传播快”等特点，使得知识保护问题尤为突出。另外，对一些新领域、新业态的创新成果的知识产权保护不足。
二是诚信环境需要进一步营造。近年来，我国为营造诚信环境，出台了包括《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)、《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》(2016年12月国务院办公厅出台)等相关政策措施，但由于建设诚信环境是长期、艰巨的系统工程，诚信环境仍存在诸多不完善之处，比如：假冒伪劣产品屡禁不止；相关制度不健全，网络购物诚信问题尤为突出；对失信行为的企业和个人进行惩罚、约束和惩戒的体制机制尚未完全建立；政府相关部门、各区域信用信息归集共享和使用机制不完善，使得失信企业和个人难以“奖惩到位”。
三是恶性竞争。有企业反映，部分企业为跑马圈地，低价竞争。恶性竞争不仅存在于传统行业，还存在于新兴产业领域；不仅在国内市场竞争，企业走出去也存在恶性竞争，不利于行业可持续发展。
4.企业税费负担较重
一是涉企收费仍较多。虽然我国清理了收费，并取消了不合理收费，但企业反映收费仍较多，仍需要进一步取消收费。与此同时，一些经营性收费特别是中介服务收费仍较高，应该引起高度重视。
二是个人所得税和企业所得税税负相对较高。企业一直反映税收负担较重，尤其是美国总统特朗普上任实施税改政策，企业反映更为强烈。美国特朗普上任后，实施大力度的税改政策，将企业所得税税率从35%降低至15%，将个人所得税中最高税率由39.6%降为35%，将税率划分等级从7级简化为3级，而我国企业所得税税率为25%，个人所得税中没有“育有子女的家庭以及照顾被扶养人的支出将享有优惠”等相关政策，这更凸显了我国税收负担重。
5.数据本地化管理和跨境流动障碍成为新的投资障碍
随着信息化发展，产业融合发展成为常态，越来越多的产业发展与电子商务和大数据高度相关。目前，对跨境数据流动管理过严，对超过1000GB的数据跨境流动的管理，就要申请跨境许可，才允许数据可以出入，严格数据跨境管理不利于企业开展全球业务。另外，在很多领域要求进行数据本地化存储，加大企业运营的负担，也耽误了新产品上市的时机。
(二)问题的原因分析
1.进一步扩大开放面临较大的协调难度。进一步扩大开放，各部门、行业对进一步扩大开放的认识有差异，并且涉及相关政府职能部门和不同行业的利益调整，进一步开放的协调难度加大，推动政策落地的难度更大。
2.改革配套措施不完善。全面深化改革是一项系统工程，牵一发而动全身，如果相关领域改革措施不配套，则会影响改革效果。比如：在放宽市场准入时，法律法规相关配套改革不完善，出现“大门开了小门没开”；实施简政放权改革，审批权限下放了，但市、县政府由于能力原因，“接不住”中央下放的权力，改革的预期效果并没有达到。
3.与新技术和新业态发展相适应的政策相对滞后。当前，信息技术快速发展，催生出新产业、新业态，并加速产业融合发展。虽然我国不断出台政策措施促进新产业、新业态的发展，但政策制定和出台也是一个探索过程，相关的政策以及促进相关的人力资本、金融等要素市场发展等滞后于产业发展的需要，造成外资在新技术和新业态领域投资时可能会碰到较多的障碍。
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4.干部队伍的激励不足。近年，我国打破了旧的激励机制，新的激励机制尚未建立起来，一些地方或部门出现了干部“不作为、不敢为、不想为”的现象，推进改革的动力不足，招商引资的积极性有所下降。基层干部应对问题时，互相推诿、相互踢皮球、抱着“多一事不如少一事”心态，企业为解决问题，多次来回跑相关部门，延误发展机遇。
三、加快优化营商环境的政策建议
(一)进一步加大市场开放力度
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一是要抓紧落实“吸引外资20条”的相关政策措施。2017年1月国务院发布了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》(国发5号文，简称“吸引外资20条”)提出进一步放宽服务业、制造业、采矿业的外资准入限制。外资企业普遍反映积极，但也担心相关政策过于原则，难以落地。要尽快制定实施细则，特别是在未来投资空间较大的信息、金融、医疗、教育和高端制造业领域，要拿出具体的开放措施和实施办法，以尽快见到实效。另外，考虑到相关政策的落实需要相关部委协调，建议恢复利用外资工作领导小组，负责推动相关政策落实。
二是要进一步完善市场准入管理。针对行业市场准入中受到部门规章制约的问题，要进行分类处理。如果行业管理措施是基于所有制或者国内外投资主体的差异设置的，应该加以清理；如果行业管理是基于环保、安全、市场垄断、国家安全等考虑，可予以保留，但要明确市场准入管理的标准、程序和审批时限，改变市场准入“大门开、小门不开”的问题。针对简政放权过程中出现“放得下，接不住”问题，要对相关措施进行梳理评估，对于可以取消的审批事项，要坚决取消，而不是下放；对于应该属于地方管理的事项，加强地方管理能力的建设，避免出现因能力不足而耽搁审批的情况出现；已下放到地方的措施，如确实需要中央政府审批的事项，还要实事求是，恢复由相关部委审批，但要尽量简化审批流程，缩短审批时间。
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三是要加快中欧投资协定谈判，并积极和美方沟通重启中美投资协定谈判。通过投资协定谈判，向投资者释放出进一步开放的信号，增强外资的预期。同时，在准备谈判方案的过程中，理清下一步开放思路，加强相关部委的协调，以形成开放的共识。对于前期已经有较强共识的开放措施，要主动推出，不必将其作为投资协定的交换筹码而加以隐藏。相关开放措施可以在自贸试验区先行实施，并尽快向全国推广。
(二)进一步营造公平竞争的市场环境
一是加快统一内外资法律法规。要加快清理涉及外资的法律、法规、规章和政策文件，凡是同国家对外开放大方向和大原则不符的法律法规或条款，要限期废止或修订，使外资企业法律上平等、政策上一致，真正享受国民待遇。
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二是提高政策法规执行一致性，避免选择性执法。督促各地区各部门要严格贯彻执行国家政策法规，确保政策法规执行的一致性。要推广“双随机、一公开”的监管方式，即在监管过程中随机抽取检查对象，随即选派执法监察人员，抽查情况和查处结果向社会公布，杜绝选择性执法。
三是加快完善标准的制定。尽量采用已有国际通用标准，避免故意制定新的国家标准以形成市场准入壁垒的情况出现。在标准的修订过程中，提高标准修订的透明度和开放性，除了涉及国家安全的标准外，外资企业应和内资企业同等地、全程地参与标准制定过程。
四是进一步完善政府采购办法，并加快《政府采购协定》谈判。建议在《政府采购法实施条例》中对“国内产品”给予一个明确、一致且合理的定义，为外资企业参与政府采购营造一个公平的制度环境。同时，加快世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)的谈判，在互惠基础上推动政府采购市场开放，为各类企业公平参与政府采购市场竞争提供基础性的制度环境。
五是完善数据本地存储和跨境流动管理。在数据本地存储和跨境流动管理上，要平衡好保障数据安全和便利跨境贸易投资的关系，不能过分强调某一方面的重要性。可以考虑借鉴海关的通关查验风险管理制度，研究探索数据流动的风险管理制度，对于合法经营的高资信企业，提供更大的数据流动便利。
(三)加强市场经济基础制度要件建设
一是加快诚信体系建设。要加大组织协调力度，推动工商、税务、质检、海关、司法、银行等机构的信用信息共享和整合，加快建设企业和个人信用服务体系。建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制，从而构建起“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局，让失信者寸步难行。
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二是提升法律裁决结果的执行率。尽快制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。推进对失信被执行人信用监管、警示和惩戒体系建设，大幅挤压失信人的活动空间，充分发挥信用惩戒的威力。
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三是要进一步加大对知识产权的保护力度。要加大知识产权侵权违法行为惩治力度，将一些严重的知识产权侵权行为列为刑事责任进行追究，让侵权者付出沉重代价。要加强商业秘密的保护，减少行政机构对商业秘密信息不必要的披露要求。开展打击假冒伪劣商品的专项行动，明确电子商务交易平台在打击假冒伪劣商品的责任。另外，要打击知识产权流氓和恶意抢注商标行为。与此同时，加快完善知识产权保护相关法律法规，并加快新兴领域和业态知识产权保护制度建设。
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四是完善招投标管理。引入综合评标方法，改变最低价中标的投标方法。与此同时，行业协会也要制定产品和服务的成本和价格规范，以减少恶性竞争。
(四)努力降低企业税费负担
一是清理、规范涉企收费。清理并减少各类检查和罚款。全面建立健全涉企收费目录清单制度，严禁越权收费、超标准收费、自设收费项目、重复收费，取消不合理收费项目，降低偏高的收费标准。要杜绝中介机构利用政府影响违规收费，行业协会不得强制企业入会或违规收费。大力推进中介服务市场化改革，逐步放开竞争性服务和收费。
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二是降低社会保障费率和个人所得税负担。通过加大财政支持、划拨国有资产等方式，降低社会保障费率，减轻企业用工负担。加快完善个人所得税税制改革步伐，适当降低个人所得税税率，研究探索以家庭为基础征收的个人所得税，以降低知识性企业的人力成本，吸引相关企业来华投资。
三是研究降低企业增值税和所得税的可行性和具体途径。要直面美国特朗普就任后所实施减税政策以及近些年来全球范围内出现的国际税收竞争，适当降低中国的宏观税负水平，加快税制改革，通过建立和完善财产税、环境资源税体系，增强降低企业增值税和所得税的可行性，从而降低企业负担。
(五)加快形成招商引资的良好氛围和政策环境
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一是形成亲商友商的社会氛围。引导形成客观、公正的舆论导向，利用我国改革开放40周年之际，对外资在中国经济社会发展所发挥的作用进行系统梳理和报告，引导社会各界正确认识。加大媒体管控，防止对外资企业不利信息放大，以客观公正态度认识企业经营中的各种行为。
二是建立对营商环境的动态需求反馈和评估机制。建立企业对营商环境的动态需求反馈机制。各相关政府部门要建立收集反映企业对改善营商环境的需求信息渠道，对企业反映的问题及时梳理并回应。每年对营商环境动态变化进行评估，全面、充分、客观反映企业诉求，并将营商环境动态变化的年度评价结果，作为评价政府相关部门、地方政府改善营商环境的重要依据。
三是创新体制机制，重塑招商引资的动力机制。建立激励机制和容错机制，调动地方干部招商引资的积极性。也可以考虑创新招商引资方式，委托专业的第三方机构进行招商引资和管理运营，以此建立明确的考核机制和激励机制。
另外，在开放领域推出重大举措，形成扩大开放的整体氛围。深入推进开放型经济新体制建设，加快RCEP谈判进程，力争在2017年底达成协议，加快中欧和中美投资协定谈判步伐。利用《WTO贸易便利化》机遇，加快国际贸易“单一窗口”建立，推进“三互”大通关改革建设，提高通关效率，降低通关成本。通过上述举措的落实，形成整体扩大开放的声势，既有利于吸引外资企业，也有利于激励从事对外开放领域的干部群众干事创业。 本文来自织梦
国务院发展研究中心“改善外商投资企业营商环境研究”课题组
课题总负责人：李伟
课题执行负责人：隆国强
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执笔：赵晋平 王金照 赵福军 胡江云 内容来自dedecms