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日本大米支持政策的改革动向及启示
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：加入WTO以前，日本通过边境保护和价格支持，实现了较高的大米自给率、促进了工农收入均衡，但也拖延了稻谷生产的规模化进程、加重了财政和消费者负担、在对外贸易谈判中授人以柄。为应对加入WTO带来的挑战，日本对包括大米在内的农业支持政策进行了一系列改革，在边境保护方面实现了从行政管制向关税化转变，在国内支持方面正在推进从价格支持向收入支持转变，即将于2018年取消稻谷限产政策及相关补贴，在国内价格和流通已经市场化的基础上，最终实现生产的市场化。我国正处于调整稻谷和小麦最低收购价政策的窗口期，建议分阶段走出稻谷和小麦最低收购价政策的困局，把握好资源互竞产品之间支持政策的平衡，在提高国际竞争力上下更大功夫。
关键词：边境保护，国内支持，大米，日本
大米政策一向被日本视为最敏感的农业政策领域，其相关调整往往引发强烈争议，但日本即将于2018年取消稻谷限产政策及相关补贴，在国内价格和流通已经市场化的基础上，最终实现生产的市场化。我国正处于调整稻谷和小麦最低收购价政策的窗口期，也处于配额外关税的防护作用逐步降低的转折期，如何改革稻谷和小麦的价格形成机制、收储制度，在有限的边境保护和国内支持空间内保障国家粮食安全，需要在借鉴日本经验教训的基础上，抓紧提出整体方案。
一、日本加入WTO以前的大米支持政策
织梦好，好织梦
加入WTO以前，日本政府为扶持大米生产，在土地改良、农田水利、机械应用、技术推广等方面投入了大量财政资金，尤其是在边境保护和价格支持方面采取了一些独特的做法(见表1)。
表1 日本加入WTO前大米支持政策的演变脉络
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时间 |
政策措施 |
政策取向 |
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1905 本文来自织梦 |
设立临时性“米谷关税”，对进口大米征收15%关税 内容来自dedecms |
控制进口，维持国内米价 dedecms.com |
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1913 dedecms.com |
将“米谷关税”并入关税定率法，对进口大米每60公斤征收1日元关税 内容来自dedecms |
控制进口，维持国内米价 |
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1921 copyright dedecms |
出台《米谷法》，政府可以调整大米进口、在市场上进行缓冲库存操作 |
应对过剩，维持国内米价 dedecms.com |
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1929 内容来自dedecms |
修订《米谷法》，增加政府购米资金，制定政府买入最低价和卖出最高价标准 |
应对过剩，维持国内米价 |
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1933 织梦内容管理系统 |
以《米谷统制法》替代《米谷法》，撤销政府购米的资金限制，改变低于最低价标准时买入、高于最高价标准时卖出的操作方法，只要有申请就可无限制地买入和卖出 织梦内容管理系统 |
应对过剩，维持国内米价 内容来自dedecms |
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1936 |
制定《米谷自治管理法》，在日本国内、朝鲜、中国台湾成立稻谷管制协会，当预计大米过剩时由协会把过剩大米储存起来，以抑制米价下跌 织梦好，好织梦 |
应对殖民地进口，维持国内米价 |
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1942 |
出台《粮食管理法》，整合原有的相关粮食管制法规，对大米和其他主要粮食品种实行统购统销 dedecms.com |
控制粮源、保障供应 |
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1946 |
出台《粮食紧急措施令》，强制农民交售粮食 织梦好，好织梦 |
控制粮源、保障供应，压低粮价、掠夺农业 本文来自织梦 |
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1948 copyright dedecms |
出台《粮食确保临时措施法》，强制农民交售粮食 dedecms.com |
控制粮源、保障供应，压低粮价、掠夺农业 |
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1952 |
修订《粮食管理法》，实行“二重米价”制度，即“以确保稻米再生产为宗旨”确定国产米政府收购价，“以稳定国民生活为宗旨”确定政府销售价，购销倒挂部分由财政补贴；在开放杂粮和薯类市场的基础上，对麦类的管理由直接管制改为间接管制 dedecms.com |
减少统购统销品种、集中支持大米 内容来自dedecms |
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1960 |
政府大米购入价按“生产成本+收入补偿”计算 copyright dedecms |
抬高价格、助农增收 内容来自dedecms |
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1969 内容来自dedecms |
在“政府米”外增加“自主流通米”，允许全农跳过粮食厅将自主流通米卖给批发商 dedecms.com |
增加大米流通渠道，引入竞争机制 织梦内容管理系统 |
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1970 织梦内容管理系统 |
对政府大米收购数量实行限制，收购量指标与农户面积调减任务挂钩 |
调减产量、缓解过剩 内容来自dedecms |
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1972 织梦内容管理系统 |
取消对大米零售价格的管制 |
在零售环节引入市场竞争 织梦内容管理系统 |
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1994 |
出台《新粮食法》，大米经销商由许可制改为登记制，允许基层农协和都道府县经济农协联合会跳过全农和粮食厅将自主流通米直接卖给批发商、零售商 织梦好，好织梦 |
实行国内大米流通和价格市场化 织梦好，好织梦 |
资料来源：根据速水佑次郎和神门善久(2003)，晖峻众三(2011)整理。
(一)在边境保护方面，先后通过关税和行政管制对国内市场形成有效保护
在不同发展阶段，日本对大米的边境保护，出发点不同，政策工具更有差异。
在第一阶段，通过征收关税保护地主阶层和农民的利益。日本从1897年起由大米出口国变为进口国。大米进口影响国内价格，进而影响地主的租金收入。地主和农民都要求对大米进口征收关税。1905年，作为日俄战争时期的临时措施，设立了米谷关税，对稻谷和大米进口征收15%的从价税。日俄战争结束后，围绕米谷关税的存废，日本国内进行了激烈争论。在1909-1910年的议会上，以每60公斤1日元的从量税固定下来①。1913年，米谷关税并入《关税定率法》，变成了永久性关税。1930年，大米的关税率提高到每60公斤2日元。此期间，农本主义者和地主阶层反对进口大米，代表中小企业利益的工商资本为维持低工资主张进口大米，双方博弈的结果是，“有必要将米价维持在不至于使农业衰退的程度，同时也要设法使其不能太高”②。受此影响，大米关税的名义保护率③，1903-1907年只有9%，1933-1937年也只有45%④。
在第二阶段，通过行政性的丰歉调剂稳定国内市场。1942年日本出台《粮食管理法》，将大米等主要粮食品种的生产、流通纳入国家直接控制之下。此后，大米进口与否，完全取决于国内生产的丰歉情况。二战期间以及战后恢复时期，日本国内大米供给严重不足，需要通过进口满足国内消费。随着国内生产的发展和供求状况的改善，从1958年起，除因气候原因导致国内生产骤减的1965年和1993-1994年外，日本大米进口基本处于停止状态。这个阶段，日本大米的边境保护既不属于数量限制，也不属于关税保护和技术壁垒，而是纯粹的行政管制。
(二)在价格支持方面，先后通过市场调节和政府定价、限产计划以顶托国内生产者价格
在不同历史时期，日本的大米价格政策差异极大。二战后为了帮助经济复兴，日本曾一度实行掠夺性的低米价政策。从1947年生产的大米开始，比照战前(1934-1936年平均)的基准价格制定生产者米价，而且政府在调查大米生产成本时刻意压低数据，从而使政府制定的收购价“比全国平均的大米生产成本还要低”“是让农民无法进行再生产的低价格”⑤。这种状况直到1952年修订《粮食管理法》、“以确保稻米再生产为宗旨”确定政府收购价才结束。除此之外，在其他绝大多数时期，日本对大米价格实行的是支持政策。根据时代背景的不同，大米价格支持政策也可分为两个阶段：
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在第一阶段，通过干预性收购支持国内米价。1918年日本发生因米价飞涨而引发工人和贫困农民抗议的“大米骚乱”。为稳定米价，日本政府决定在朝鲜和中国台湾推行大米增产计划，并将增产的大米输往日本。这又导致1920年米价暴跌，对以后的米价也形成打压。为稳定米价，除采取关税和数量限制外，还采取了干预性收购的措施。1921年出台《米谷法》，规定政府可以调整大米的进口、在市场上进行缓冲库存操作，并规定了政府购米资金来源。1929年修订《米谷法》，增加政府购米资金，并制定了政府买进和卖出时的最低和最高价格标准。1933年出台《米谷统制法》，撤销了政府购米的资金限额，改变低于最低价时才买入、高于最高价时才卖出的操作方法，只要有申请就可以无限制地买入和卖出。
在第二阶段，通过政府定价和面积控制支持国内米价。1942年出台的《粮食管理法》，把大米和其他主要粮食品种纳入统购统销范畴。出台该法的初衷是为了控制粮源、稳定城市供应，1952年起逐步发挥促进生产的作用，政府收购米价包括基础价格和超购奖励。特别是为了促进农民增收、缩小工农收入差距，1960年采用了“生产成本+收入补偿”的政府大米收购定价方法，而且政府在调查大米生产成本时刻意高估数据。1960-1967年，政府大米收购价年均提高9.5%，极大地促进了增产增收。1968年起进入大米过剩时代，大米价格支持政策开始发生变化：一是政府收购价格不再一味上涨，而是根据库存变化有涨有降。1969-1971年连续三年冻结，考虑到通货膨胀，实际上是在下降。受1972-1973年世界性粮食危机影响，1973-1975年再次大幅度提高政府收购米价。1976-1983年政府收购米价陷入停滞。1984-1986年政府收购米价出现反弹。1987年以后再次低迷。二是政府不再全部收购，而是允许部分大米自主流通。从1969年起，在“政府米”之外增设“自主流通米”，允许全国农协联合会(简称“全农”)跳过粮食厅直接卖给批发商。从1995年起，允许基层农协和都道府县经济农协联合会(简称“经济联”)跳过全农和粮食厅，将自主流通米卖给批发商或零售商。在自主流通米外，还存在“黑市米”。三是政府不再敞开收购，而是实施大米限产政策，奖励水田休耕和转作。从1971年起，引入生产者申报销售限量的“限量预约制”，后来实行大米收购指标与稻谷面积调减任务挂钩。稻谷面积调减任务占全部水田面积比重，1978-1986年约为20%，1987-1991年约为30%。
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二、日本加入WTO以前大米支持政策的得与失
纵观日本加入WTO以前近百年间的边境保护和价格支持政策，可谓有得有失。
从“得”来看，主要表现在两方面。一是实现了较高的大米自给率。较早实行贸易自由化的玉米、小麦、大豆等粮食品种，其自给率大幅度下降，目前不到10%。受益于支持保护政策，20世纪50年代后期以来，大米自给有余。1995年以来尽管有最低准入量进口，大米自给率也保持在90%以上。二是促进了工农收入均衡。农户与城镇职工家庭人均收入之比，1960年为0.7∶1，1970年为0.94∶1，1980年达到1.16∶1，1990年更是达到1.21∶1，1995年仍保持在1.08∶1⑥。农户人均收入之所以超过城镇职工家庭人均收入，固然与农户兼业化有关，在很大程度上也要归功于以大米为核心的支持保护政策。
内容来自dedecms
从“失”来看，主要体现在以下几点。一是拖延了稻谷生产的规模化进程。过高的支持保护，对日本小规模兼业农户、特别是种植水稻的小规模兼业农户退出农业形成阻碍。水稻经营的细碎化程度比整体农地经营的细碎程度更高，与大米享受到更高的支持保护有密切关系。为解决大米过剩问题而实行的等比例分配稻谷调减面积的做法，也不利于稻谷规模经营。二是阻碍了大米品质的提高。政府收购价没有拉开质量差价，在1969年以前的政府全量收购时期，农民缺乏提高大米品质的动力。即使是1969年以后增加了自主流通米、对“黑市米”越来越包容，农民也是将高品质大米卖给市场、将低质米卖给政府。三是加重了财政负担。受购销倒挂、日常管理、播种面积调减补贴等因素影响，财政承担的经常性大米财政赤字，1960年为290亿日元，1970年为4870亿日元，1980年达到10279亿日元，1995年仍高达2574亿日元⑦。此外，1970年和1980年前后出现了两次大量过剩，财政负担的陈米处理费分别达到1万亿和2万亿日元⑧。四是加重了消费者负担。因国内价格长期大幅度高于国际市场价格，消费者要长年承受额外花费。据估算，1980年日本消费者购买了800万吨大米，消费者购买价为30万日元/吨，而进口到岸价格约为12万日元/吨，消费者为国内生产者额外支付了1.4万亿日元⑨。五是在对外贸易谈判中授人以柄。日本很早就实行玉米零关税，1960年出台《农业基本法》后遵循比较优势原则陆续开放部分农产品的进口，但对大米进口始终不松口。这为日本的各种多边和双边贸易谈判造成很大麻烦。日美之间在1982-1986年进行了长达6年的农业贸易谈判，日本最终同意对牛肉等12种农产品实行贸易自由化，并分阶段削减关税，但在大米上丝毫不让步。为此，1986年美国大米加工业界曾提起超级301诉讼。在乌拉圭回合谈判中，日本直到
三、日本加入WTO以来大米支持政策的改革动向
为应对加入WTO带来的挑战，日本于1994年出台《主要粮食的供求及价格安定法》(简称《新粮食法》)以替代1942年出台的《粮食管理法》，于1999年出台《粮食·农业·农村基本法》(简称《新农业基本法》)以替代1961年出台的《农业基本法》，对包括大米在内的农业支持政策进行了一系列改革。这既包括根据相关协议要求进行的被动改革，也包括为克服旧体制弊端而进行的主动改革(见表2)。
表2 日本加入WTO后大米支持政策的改革动向
织梦内容管理系统
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时间 dedecms.com |
政策措施 |
政策立场 |
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1995 内容来自dedecms |
根据与WTO成员的谈判，在1995-2000年期间实行“最小准入”措施，按基准期(1986/88)国内消费量 dedecms.com 的4%-8%进口大米，限定进口大米用途 织梦内容管理系统 |
有限开放大米进口市场，避免冲击国内市场 dedecms.com |
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1998 |
出台《稻作经营稳定对策》，对按比例调减稻谷种植面积的农户实行价格保险 dedecms.com |
调减产量、稳定收入 |
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1999 |
提前停止大米进口数量控制，改为关税化；继续履行最低准入义务、限定进口大米用途 |
有限开放大米进口市场，避免冲击国内市场 织梦内容管理系统 |
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2004 dedecms.com |
对完成限产任务的规模经营者实行价格保险 |
调减产量、稳定收入，扶持规模经营 |
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2007 |
对完成限产任务的规模经营者实行收入保险 dedecms.com |
调减产量、稳定收入，扶持规模经营 |
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2010 织梦内容管理系统 |
对完成限产任务的经营者实行直接收入补贴 |
调减产量、稳定收入 本文来自织梦 |
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2018 |
取消稻谷限产计划和相关补贴 本文来自织梦 |
实行国内大米生产市场化 dedecms.com |
资料来源：根据皆川芳嗣(2017)整理。
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(一)在边境保护方面，从行政管制转向关税化
在乌拉圭回合达成的农业协议中，各成员国承诺在1995-2000年的6年内，将进口数量限制等非关税壁垒全部关税化。同时，对日本大米等符合一定条件的农产品，允许推迟6年实行关税化，但必须扩大最低准入进口量。根据这一协议，日本从1995年起按基准期(1986-1988)国内消费量的4%设定“最低准入机会”，以后逐年增加，2000年必须达到8%；同时，可以对最低准入进口实行国家贸易，在进口价的基础上每公斤最高加价292日元后在国内市场出售。出于多种考虑，1999年4月日本提前结束这一特殊措施，改为实行关税化。根据当时国内外大米价差，设定的关税率为351日元/公斤⑩。关税化后，继续履行一定量的进口义务。日本对大米的边境保护虽然由数量限制转型为关税化，但并无实质差异。按这么高的关税进口根本就没有商业可行性，国内外大米市场仍是隔绝的。
(二)在国内支持方面，从价格支持转向收入支持
1994年底出台的《新粮食法》规定，实行国内大米流通和价格市场化，政府收购限于储备目的，继续实行稻谷限产。为应对最低准入进口对国内大米市场的冲击，采取了一些新的措施：一是加大限产力度。2003年以前，通过向农户分配面积调减任务以达到控制市场供给、稳定市场价格的目的。2004-2017年，调整为向农户分配产量配额以实现限产目标。二是实行价差补偿。由政府和农户分别按75%和25%的比例出资成立基金，根据过去3年市场价的平均水平确定基准价，当市场米价低于基准价时，将价差的80%补偿给生产者。这个政策的覆盖对象，1998-2003年为完成限产任务的所有农户，2004-2006年调整为需要培养的大规模经营者⑾。2010-2013年，再次实行差价补贴，但资金全部由财政承担。三是实行收入差补偿。2007年以来，由政府和农户分别按75%和25%的比例出资成立基金，对完成限产任务的大规模经营者，补偿其收入损失的90%。2015年起，取消对经营规模的要求。四是实行直接收入补贴。对完成限产任务的农户，2010-2013年每年每公顷补贴15万日元，2014-2017年补贴力度减半。值得注意的是，日本计划自2018年起取消稻谷限产计划，终止相关补贴，让农民自主生产经营⑿。
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四、启示与建议
(一)应分阶段走出稻谷和小麦最低收购价政策的困局
日本的经验表明，随着经济发展水平的提高，农业比较优势会出现下降，进而出现农产品价格下跌、农民收入减少。作为应对措施，在一段时期内对大米等敏感产品实行价格支持是必要的，但力度必须适当、时期不能过长。日本从1960年起采用“生产成本+收入补偿”的方式确定政府收购米价，而且在计算生产成本时，按城市职工工资估算农户自家劳动力的成本，按平均单产减去一个标准差、接近边际土地单产的低单产估算全国单位产品生产成本。按这种农业劳动力成本与城市职工工资绑定、明显低估单位面积产量、明显高估单位产品成本的方法确定的政府收购价，势必高于市场长期均衡价、导致供给过剩，为防止过剩又必须配套实施限产计划。这么做确实促进了农民增收，但一旦陷入这个泥沼，政府很难自拔⒀。目前我国稻谷和小麦最低收购价政策正处于进退维谷状态，应采取措施逐步脱困：第一步，尽快剥离最低收购价的增收功能。为扭转最低收购价高于市场均衡价、年年启动收购预案的被动局面，必须调整“生产成本+合理收益”的定价原则。最低收购价只应覆盖生产成本，使其成为一种止损价格。不能高估生产成本，应有利于发挥最低收购价对生产的调节作用，以促进边际产能退出。第二步，从价格支持转向收入支持。在总结生产者补贴、目标价格差价补贴、“保险+期货”、价格保险、收入保险等做法的基础上，取消稻谷和小麦最低收购价政策，对粮食生产功能区内的粮食规模经营者，实行既不与当期生产挂钩、又能稳定其长期种粮行为的收入保障计划。
(二)应把握好资源互竞产品之间支持政策的平衡
日本对大米设置高关税保护，可以使大米国内市场均衡价格以更大幅度高于国际市场；按“生产成本+收入补偿”方法确定政府收购米价，可以使政府支持价格以更大幅度高于国内市场均衡价格。为解决高价格、高收益导致的高产量、高库存，从1970年起日本不得不实行水稻面积控制，鼓励水田休耕和转种小麦、玉米、大豆等低自给率品种，然而收效并不明显。其教训在于，大米与这些资源互竞产品享受到的支持力度不同，势必促使资源配置偏离政策意图、过量配置到大米生产。从我国情况看，东北地区大豆、玉米、水稻之间，就是典型的资源互竞产品，支持力度的不同，会扭曲资源配置。例如，在前些年的临时收储政策执行期间，玉米收储价格提高幅度明显高于大豆，导致东北部分地方“豆改米”，加剧了玉米过剩矛盾。又如，2015年降低玉米临储价格、2016年取消玉米临储政策，导致东北部分地方“旱改水”，长此以往势必加剧稻谷过剩。有鉴于此，应把握好不同品种价格形成机制和收储制度改革步伐，以促进资源合理配置。特别是在东北地区，大豆和玉米生产者补贴应限定在各自的优势产区，且前者应明显高于后者，以促进“米改豆”；加快稻谷最低收购价政策改革步伐，以防止“旱改水”。
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(三)应在提高国际竞争力上下更大功夫
中日同为人多地少国家，都面临着国际竞争压力。但与日本加入WTO时争取到了351日元/公斤的大米保护性关税不同⒁，我国对大米、小麦、玉米只争取到了65%的配额外关税率。这个关税率，不足以对冲我国与主要出口国之间的资源禀赋差异。如果我国农业生产成本上升速度长期快于主要出口国，终有一天国外农产品将翻越配额外关税之墙进入我国市场。我们应尽可能推迟这一天的到来，为提高我国主粮产品竞争力留出足够长的时间。应借鉴日本加入WTO以来的经验，调整农业支持政策结构，将更多的财政支农资金用于粮食生产功能区的土地整治、农田水利、技术推广、农民培训，促进农业降成本。借鉴日本提升大米品质的经验，转变单纯注重产量的传统，更加注重产品内在质量，培育区域公用品牌和企业专有品牌，促进农业提品质。
注释：
①当时大米进口价格是每60公斤4-5日元。
②晖峻众三(2011，第46页)。
③名义保护率=(外国米批发市场价格-进口到岸价格)/进口到岸价格*100。
④速水佑次郎，神门善久(2003，第147页)。
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⑤晖峻众三(2011，第92页)。
内容来自dedecms
⑥速水佑次郎，神门善久(2003，第132页)。
⑦速水佑次郎，神门善久(2003，第211页)。
⑧晖俊众三(2011，第123页)和速水佑次郎，神门善久(2003，第215页)。
⑨速水佑次郎，神门善久(2003，第218页)。
⑩按日本常用的糙米计算，为341日元/公斤。这是日本谈判者根据当时国内最贵大米与国外最便宜大米的价差计算出的、明显有利于保护日本国内大米市场的税率。按当时国外最便宜大米的进口到岸价格和汇率计算，约为其价格的778%。按1 999年美国产短粒硬米的进口到岸价84.6日元/公斤计算，约为403%。即使是日本专家，也承认“在关税化过程中，日本、欧盟等农产品进口国设定的关税超过了国内外价差即所谓‘不干净的关税(dirty tariffication)’的事例很多”。见速水佑次郎，神门善久(2003，第203、226页)。
⑾北海道10公顷以上，都府县4公顷以上。
⑿皆川芳嗣(2017)。
⒀从日本进入经济高速增长时期开始，每年政府决定米价时，国会和农林省常常被一群头扎布条、手举旗子的农民包围起来。直到80年代初，农民才逐渐失去参加“米价斗争”的热情。见速水佑次郎，神门善久(2003，第228-229页)。
⒁按2017年6月国际市场泰国大米到岸价450美元/吨、1美元=109日元，折从价税率约为716%。
织梦好，好织梦
参考文献：
copyright dedecms
〔1〕晖峻众三著、胡浩等译，2011：《日本农业150年(1850-2000年)》，中国农业大学出版社。
〔2〕速水佑次郎和神门善久著、沈金虎等译，2003：《农业经济论》，中国农业出版社。
〔3〕皆川芳嗣，2017：“说明资料”，在日本农林中金综合研究所交流时提供给笔者的资料，东京，4月11日。