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做实“金稳会”，有效防控系统性金融风险
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：习总书记在第五次全国金融工作会议上宣布设立国务院金融稳定发展委员会(以下简称金稳会)，这标志着我国现行“一行三会”的监管架构开始按照“统筹协调监管、有力有效”的要求进行方向性调整。应当立足我国国情、借鉴国际经验尽快做实金稳会，使其有序运转，依法履职，有效防控系统性金融风险。具体而言，一是在厘清定位的基础上明确金稳会的职责和权限；二是确定人员组成，细化金稳会下设日常支持型组织的具体架构和运转机制；三是优化运作机制。包括确立定期会议和不定期会议相结合的工作机制，信息收集、保密和透明度安排，问责机制等；四是落实依法治国要求，尽快启动与金稳会相关的立法修法工作；五是按照急用先行的原则，以加强资管产品监管协调和提升金融数据标准作为近期金稳会工作重点。
关键词：国务院金融稳定发展委员会，职责权限，组织架构，运作机制定位
全球金融危机爆发以来，以美国、英国和欧盟为代表的一些国家和国家联盟先后成立跨部门的金融监管协调机构，以加强宏观审慎监管，更有效地防范和控制系统性风险①。当前我国系统性金融风险总体可控，但房地产泡沫风险、政府债务风险等一批风险点正在累积，金融监管不协调、监管缺失、执法不严等问题不断暴露②。为此，近期闭幕的第五次全国金融工作会议上，习总书记宣布设立国务院金融稳定发展委员会，以此加强监管协调，补齐监管短板，有效防控系统性金融风险，促进金融体系健康发展，提高金融业服务实体经济的水平。国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳会”)的设立并非将2013年10月开始运行的金融监管协调部际联席会的“部际水平协调”简单升级为“上下级垂直协调”，而是提升我国金融领域国家治理的重大体制机制创新。它的设立标志着我国金融监管体制改革取得重要成果，现行“一行三会”的分业监管体制开始按照“十三五”规划提出的“符合现代金融特点，统筹协调监管，有力有效”的要求进行方向性调整。为落实全国金融工作会议精神，应当在立足我国国情的前提下学习借鉴国际经验，尽快做实金稳会，并推动其有效运转、依法履职。为此，建议近期从以下五个方面着手推进相关工作。
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一、在厘清定位基础上明确职责与权限
就定位而言，建议明确金稳会是落实党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，维护国家金融安全，防止发生系统性金融风险的常设执行机构，在授权范围内就重大事项进行决策，实施金融监管问责，承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务③。加强金融监管统筹协调是成立金稳会的直接目的和重要职责之一，但金稳会的定位绝非仅限于此。
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明确职责边界，特别是厘清与一行三会的职责区分既是金稳会顺利开展工作的前提，也是确定其组成成员的重要依据。根据已公开的信息，金稳会的主要职能设定坚持问题导向，一是着眼我国金融改革的长期性和金融发展的滞后性，强调统筹金融改革发展和监管。这与美英和欧盟跨部门监管协调机构单纯强调防范系统性金融风险，维护金融稳定明显不同。以美国金融稳定监督委员会为例，其法定职责包括如下三方面：识别危及美国金融稳定的各类风险；促进金融市场的自我约束，降低对政府救助的期待和道德风险；有效应对危及美国金融体系稳定的各类新风险。在我国，由金稳会统筹金融改革发展与监管，既有助于从更长远、更全面的角度统筹研究制定金融发展规划，让金融回归服务实体经济的本源，也有助于在强化监管功能的同时淡化、剥离各监管部门行业发展促进者的职责，从源头上避免损害金融监管的客观性。未来金融业的整体发展规划应当由央行牵头拟定，金稳会批准实施；各行业五年发展规划应由金稳会指导各行业协会研究制定并实施。二是着眼我国金融改革的长期性和金融发展的滞后性，强调统筹金融改革发展和监管。系统性风险往往根源于实体经济，表现在金融领域。在第五次全国金融工作会议上，习总书记要求把国有企业降杠杆作为重中之重，抓好处置“僵尸企业”工作；同时严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。只有加强货币政策、监管政策和财政政策、产业政策的统筹协调，才能抓住“牛鼻子”，从源头上控制系统性金融风险滋生蔓延。三是总结金融监管协调部际联席会运作近四年来的经验教训，强调增强监管协调的权威性和有效性。由央行牵头的金融监管部际联席会议三年多来在推进金融监管政策、措施、行动的统筹协调方面做了不少工作，但在“平级部门水平协调”的框架下，该制度对各成员机构并无实质性约束力，导致实践中对金融监管协调作用有限。金稳会的成立宣告监管协调转变为“居高临下的垂直协调”，加之严格的问责机制，决策速度有望显著加快，协调效力将会实质性提升。
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有责必有权。要有效履行上述职责，金稳会应当具备必要的权限。比较国际上履行类似职能的跨部门机构的权限，美国金融稳定监督委员会享有信息收集权(含人员调配权)、监管机构管辖争议裁判权，宏观审慎监管规则制定权、系统重要性金融机构认定权以及对微观审慎监管机构的建议权；欧盟系统性风险监管委员会的主要权力是信息收集权、对微观审慎监管机构的指导权、识别风险后的警告与建议权；英国金融政策委员会的主要权力为制定宏观审慎监管政策权，对审慎监管局及金融行为局的监管指导和建议权，以及英格兰银行赋予的其他权限。总的看，域外国家宏观审慎监管主体的权限由于各国监管体系的制度安排而有所不同，基本权力包括信息收集权、规则制定修改权、指导建议警告权，对系统重要性金融机构的监管权及其他对被监管机构的直接监管权属于选择性配置的权力。从我国国情和金稳会职责考虑，金稳会的权限应包括但不限于信息收集权、指令与警告建议权、法规与规则制定调整权、监管管辖裁决权、系统重要性金融机构特别监管权以及监管问责权等。
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二、细化组织架构
细化组织架构的过程需要注意如何确定金稳会在国务院的定位，为此必须处理好金稳会与国务院已有决策机制之间的关系④。具体而言，一是基于职责定位确定人员组成，既有效发挥统筹协调基础上的决策权，也要尽可能实现广泛的代表性，为此需要听取行业和学界专家的意见。合理的人员构成有助于直接传递市场信息，深入系统地讨论问题，提出切合实际的专业建议与解决方案，最终有助于及时做出正确决策。建议金稳会分为有投票权的成员和列席成员。其中，有投票权成员包括国务院领导，国务院分管副秘书长，以及来自央行、银监会、证监会、保监会、财政部、发展改革委、监察部、外汇局的代表。国务院领导任金稳会主任委员，央行行长任金稳会副主任委员。同时可考虑由来自银行、证券、保险、信托、期货等行业协会推荐的机构代表以及学界和智库专家作为列席成员，列席成员具体人选可每三年轮换调整一次。
二是为便利履职，建议细化金稳会下设日常支持性组织的具体架构，并处理好多部门、多层次广泛参与和金稳会办公室——央行履行日常职责之间的关系，力求实现无缝连接，发挥合力。详见图1：
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图1 国务院金融稳定发展委员会组织架构
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根据上述架构，金稳会下设三个分委会，一是成员单位副部长级分委会，负责协调合作、监督推进本部门工作人员参与金稳会的日常工作。二是监管问责分委会，由监察部部长任主任委员，成员单位分管副部长任分委会成员。严肃的问责机制是惩治监管不作为和乱作为，确保不发生系统性金融风险的重要保障。习总书记在全国金融工作会议上明确指出“有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职”，并在此基础上提出建立金融监管问责机制。监管问责分委会的主要职责是落实习总书记指示，根据法律、法规的相关规定，制定金融领域监管问责的实施细则，明确监管问责的启动条件、实施程序和处罚形式等，并代表金稳会组织实施。三是地方金融分委会，负责统筹协调金融领域中央与地方的关系，特别是指导地方政府根据中央统一规则强化属地金融风险处置责任。该分委会由央行行长任主任委员，成员单位副部长和各省区市分管金融副省长(主席、市长)任分委会成员。
根据金稳会的具体职责，在副部长级分委会下设4个工作组，由成员单位司局级工作人员组成。包括系统性风险工作组、金融开放工作组、金融改革与发展工作组和金融数据工作组。系统性风险工作组负责跨行业、跨市场风险的识别、计量、监测与分析和处置；金融开放工作组负责研究并合理安排开放顺序，统筹推进金融领域对内对外开放工作；金融改革与发展工作组负责统筹推进深化金融改革各项工作，并牵头研究金融业五年发展规划和中长期发展规划；金融数据工作组负责提升金融数据标准化程度，推进金融业综合统计和监管信息共享⑤。
各工作组可根据工作需要再下设工作小组。如为落实习总书记有关“把主动防范化解系统性风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置”的指示，建议系统性风险工作组下设“风险监测预警与早期干预工作小组”和“有序处置和市场退出工作小组”。央行作为金稳会办公室，派员出任副部级分委会和地方金融分委会主任委员、监管问责分委会副主任委员和下设各工作组组长，并为各分委会和工作组及其下设工作小组提供日常秘书处服务。
三、优化运作机制
一是工作机制。建议金稳会主要通过定期和不定期召开会议的方式形成各项决议，按程序表决后付诸实施。定期会议的频率不得少于每季度一次，以这种形式对季度金融运行、系统性风险变化和重大问题进行讨论，有针对性地做出决策。有紧急需要时根据金稳会主任委员或过半数金稳会成员的提议召开临时会议，以提升处置风险的效率。可将金稳会需要表决的事项区分为一般事项和特别事项两类，一般事项实行过半数赞成票通过，特别事项需要超过2/3赞成票方可通过。每次会议前金稳会各成员单位或工作组可以提出需要讨论或表决的事项，由办公室汇总提交。在投票表决机制上，金稳会主任只在支持和反对票数相等时投下决定性一票。
二是信息收集、保密与透明度安排。信息的及时收集与共享是有效应对系统性风险、维护金融业健康发展的前提与基础，同时也要努力降低信息收集成本。为此，建议金稳会从两个渠道收集信息：第一是来自各成员机构的现有数据；第二是对各成员机构均不掌握的信息，通过金融数据工作组制定会计报告准则，提出数据标准格式和填报说明，提供各成员机构收集并集中分析。
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适当的透明度安排既是金稳会治理架构的重要内容，也是维护金融市场信心的必要前提。一方面，金融市场风险和利益高度集中，金稳会成员和相关工作人员在履职过程中会掌握和接触到大量敏感信息，需要明确相应的保密纪律，避免损害金融稳定。另一方面，金稳会履职运作后，必然引起金融机构、金融市场和社会公众高度关注，建议确立原则公开、保密例外的信息透明度基本准则。以美国金融稳定监督委员会为例，根据其《透明度规则》，议事程序、规则、决策结果都要以适当方式向公众公开。具体而言，第一是每次会议召开前要在网站发布公告，向社会公开本次会议的召开时间和主要议题。第二是会后及时召开新闻发布会，回应媒体和业界的关注，引导市场预期。第三是在下一次会议召开时首先表决通过前次会议的会议纪要，并在本次会议结束后以多种方式向社会公开。第四是在金融稳定相关立法过程中维护程序的公开和透明，积极听取包括金融业界和金融服务消费者、金融产品投资者在内的广大社会公众的评价和建议。通过制度化的征求意见和意见反馈制度，有利于提升规则本身的合理性和有效性。建议借鉴美国金融稳定监督委员会的做法，金稳会的议事程序、规则、决策结果都以适当方式、适时向公众公开，以此合理引导市场预期。
三是问责机制。作为加强党中央对金融工作集中统一领导的常设机构，金稳会应以定期报告和特别报告相结合的机制定期向中央政治局、国务院和全国人大常委会报告工作。相关法律法规应当对提供信息的频率、内容等做出明确规定。定期报告以半年报和年报的方式提交，同时金稳会可以根据金融市场、金融机构系统性风险状况的变化主动提出特别报告，或根据中央政治局、国务院和全国人大常委会的要求提交特别报告。与此同时，金稳会应每年向社会公众发布《中国金融稳定与发展报告》。
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四、尽快启动相关立法
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为践行依法治国理念，落实全国金融工作会议有关“以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设”和“健全符合我国国情的金融法治体系”的要求，一是建议金稳会办公室——央行会同国务院法制办尽快起草《国务院金融稳定发展委员会条例》，在法规层面明确金稳会的职责定位、组织架构、工作机制和问责安排等关键事项。二是统筹考虑《人民银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《信托法》等法律的修订，确保相关法律中一行三会的职责与金稳会的职能有序衔接。
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五、近期主要工作
金稳会正式成立并运作后，按照急用先行的原则，近期应重点做好如下两项工作：
一是落实本次金融工作会议有关“针对突出问题加强协调，强化综合监管，突出功能监管和行为监管”的要求，推动人民银行牵头、三会参与制定的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》尽快出台。近来无序扩张、发展迅猛的资管业务是当前我国金融领域系统性风险的重要源头，在标准规制、产品形态、管理运作、表外扩张、风险承担和市场秩序等方面乱象丛生，是过去一年多来强监管的重要指向。下一步要依法加强对资管业务的宏观审慎监管，按照功能监管理念，依据产品特性确立适用的监管框架，从产品发行、资金募集到产品投向等所有环节实施穿透式监管，切实纠正市场乱象。
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二是以加强金融基础设施的统筹监管和互联互通为抓手，提高数据质量，推进金融业综合统计和监管信息共享。良好的数据和对数据的有效分析是风险监测的基础和采取正确监管行动的前提。国际金融危机和我国2015年股票市场异常波动的案例都表明，现行金融数据和监管报告体系存在重大缺陷，影响了危机预防和对危机的及时处置与管理。由于缺乏足够的信息，监管者事前缺乏对金融体系脆弱性的准确分析和及时把握，事后也没有足够的准备以及时、有效地对危机进行有效管理。高质量的数据是开展系统性风险分析监测的前提与基础。金稳会应借鉴美国金融研究办公室的经验，依托金融数据工作组，从三个方面推进相关工作。首先是搜集数据。这是开展金融监管的前提条件，如果没有高质量数据为支撑，就无法把握金融系统的真实运行情况，金融监管将寸步难行。其次是制定统一的数据标准。由于各类金融机构的数据标准存在显著差异，使得在进行数据统计、统计分析和研究分析的过程中，严重降低了统计效率及数据之间的可比性。因此必须探索建立一致、可比的数据标准。第三是开展研究分析。以美国金融研究办公室为例，其通过对所搜集的财务数据进行分析和处理，并进行应用性及学术性的研究，形成了一系列有深度的工作报告，并通过多种渠道与国会、金融监管部门及公众等加以分享。由于吸收了一些著名经济学家、研究人员和各领域专家参与研究，使得报告的深度、广度和质量都有较好的保障。这一做法值得我国借鉴(图2)。
图2 金融数据工作组三大职责
建议金融数据工作组在签订保密协议的基础上，邀请学界和智库专家开展联合研究，以加大研究分析的深度，拓展广度，提高质量，更好地为金稳会提供支持和服务。
注释：
①2010年10月美国根据《多德—弗兰克法》成立金融稳定监督委员会。2011年1月欧盟根据《欧盟金融监管体系改革》方案成立了欧盟系统性风险监管委员会。2013年4月，根据议会通过的《2012年金融服务法》，英国在英格兰银行内部设立金融政策委员会，负责宏观审慎监管并维护金融稳定。
②陆磊，2017：“金稳会主要职能可理解为统筹发展与监管”，《人民日报》，
③根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务，不单独确定编制。其议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按各自职责负责办理。在特殊或紧急的情况下，经国务院同意，可以规定临时性的行政管理措施。
④连平，2017：“金稳会将开启金融监管新时代”，《经济观察报》，
⑤鉴于监管协调工作贯穿于金稳会日常各项工作之中，无须成立专门工作组。
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参考文献：
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[1]习近平，2015：“中共中央关于制定国民经济和社会发展十三五规划的建议的说明”。
[2]习近平，2017：“第五次全国金融工作会议讲话通稿”。
[3]陆磊，2017：“金稳会主要职能可理解为统筹发展与监管”，《人民日报》，
[4]连平，2017：“金稳会将开启金融监管新时代”，《经济观察报》，
[5]刘先良，2015：“中国银行业宏观审慎监管法律制度研究”，江西财经大学博士论文。
[6]王刚、徐慕紫，2011：“美国金融稳定监督委员会组织架构及运作情况介评”，《金融法苑》，第1期。