今日推荐
热点排行
美国军民融合法律体系的特点及启示
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘 要：美国已实现军民高度融合，其军民融合法律体系的建设经验值得我们借鉴。美国没有专门的军民融合法，但《宪法》作出了原则性规定，《国防技术转轨、再投资和过渡法》《联邦采办改革法》等法律作出了专门规定，《签订合同竞争法》等法律作出了专业领域规定，连同根据上述法律制定的法规、规章，共同组成了结构严密、体系完整的军民融合法律体系。在美国，军民融合指军民科技工业基础的融合，重点包括“民转军”“军转民”和“发展军民两用技术”，既倡导市场竞争，又严守国家安全底线。美国经验的启示是，构建军民融合法律体系首先应界定清楚军民融合的概念；军民融合法律体系建设是一项系统工程，需要各领域、各环节协同发力，形成完整的体系；要有实体机构负责法律体系的实施，而不是仅靠协调机构来推动。
关键词：军民融合，法律体系，美国
冷战结束后，在国防投入相对减少的情况下，美国提出了军民一体化发展理念。1994年，美国国会技术评估局(Office of Technology Assessment)完成了长篇研究报告《军民一体化的潜力评估(Assessing the potential for CMI)》，标志着美国军民融合战略全面展开。到21世纪初，美国《2001年国防报告》宣称，原先分离的军民科技工业基础已基本融为一体。能够在短期内实现军民融合，美国军民融合法律体系的建设经验值得我们借鉴。
一、美国军民融合法律体系的构成
美国没有专门的军民融合法，但《宪法》对军民融合作出原则性规定，《国防技术转轨、再投资和过渡法》《联邦采办改革法》等法律作出了专门规定，《签订合同竞争法》《联邦技术转移法》等法律作出了专业领域规定。《联邦采办条例》等条例、国防部等部门的指令、各军兵种的具体办法，细化了军民融合的基本要求。可以说，虽然没有专门的军民融合法，但美国军民融合法律体系结构严密，体系完整。
(一)法律
美国《宪法》对总统、国会的国防权限等涉及军民融合的体制架构，对如何处理国防需求与民用经济的关系作出了原则性规定，为构建军民融合法律体系提供了最高法律依据。如《宪法》第1条第八款规定，国会有权规定并征收税赋为国家安全提供经费，宣战，建设陆军、海军，召集民兵，以及为行使以上权力和宪法赋予政府各部门的权力制定法律；第2条第二款规定，总统为陆海军总司令，并在民团奉召执行任务时担任统帅。
美国推进军民融合的法律主要有《国防技术转轨、再投资和过渡法》《国防生产法案》《联邦采办改革法(Federal Acquisition Reform Act)》《武器系统采办改革法》《联邦采办精简法案》《国防采办系统》《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act)》《国防拨款法》《国防授权法》等。其中，《国防授权法》是年度性质的法律，每年均会修订并颁布，20世纪90年代以后的《国防授权法》提出了大量军民融合发展要求。
《国家安全法》《签订合同竞争法》《联邦技术转移法》《拜杜法案》《技术转让商业化法》《小企业法》等法律，从不同角度规定了促进军民融合发展的相关事项。
(二)法规与规章
美国与军民融合相关的法规、规章，包括联邦政府有关条例，国防部、能源部、航空航天局等部门、各军兵种制定的部门条例、指令及其他带有约束力的规定。
如在军事采购方面，美国国防部根据《武装部队采购法》制定了《武装部队采购条例》，20世纪80年代，《武装部队采购条例》《政府采办条例》合并为《联邦采办条例(Federal Acquisition Regulation)》，该条例与《联邦采办条例国防部补充规定(DFAR)》一起，成为指导所有联邦采购行为的准则。国防部制定了系列采办指令如“5000·1指令”“5000·2指令”“7045·7指令”等。各军兵种制定了更加详细、具体的军事采办规划计划、预算编制、审查程序。
再如在国防知识产权管理方面，根据《联邦技术转移法》《拜杜法案》《联邦采办条例》，形成了《国防部合同知识产权管理问题指南》《国防部财务管理规则》《国际军品贸易条例》《陆军知识产权管理规定》等规章。
二、美国军民融合法律体系的主要内容及特点
美国军民融合法律体系的基本取向是在严守国家安全底线的前提下，充分发挥市场作用。《军民一体化的潜力评估》给出了军民融合(CMI)的定义：除军事专用科研生产领域外，把国防科技工业基础同民用科技工业基础结合起来，形成一个统一的国家科技工业基础，军用、民用工业尽可能采用共同的技术、工艺、人员、设备、材料和设施，满足国防和民用两种需要。可见，美国军民融合指军民科技工业基础的融合，重点包括“民转军”“军转民”和发展“军民两用技术”。
(一)扩大民品采购，推进“民转军”
推进“民转军”的主要法律包括20世纪90年代以来的《国防授权法》，以及《联邦采办改革法》《国防技术转轨、再投资和过渡法》。
copyright dedecms
1990年《国防授权法》要求国防部制定指导民品采购的法规，并为采购民品专门设计一种简单统一的合同。1991年《国防授权法》要求国防部在签订国防专用产品合同前，首先确定非研制项目在满足需求方面的可用性和适用性。1993年《国防授权法》要求国防部修改采办政策，促进军事科技工业基础和民用科技工业基础相融合。近年来，《国防授权法》的新动向是扩大民品采购免税事项，如2008年《国防授权法》第804节为大部分商用现货(COTS)增添了一项新的免税法案。
1994年国会通过了《联邦采办改革法》，这项法律被认为是自1947年《武装部队采购法》和1984年《签订合同竞争法(Competition in Contraction Act)》以来最重要的一项采办法律，在美国军民融合发展史上具有里程碑意义。《联邦采办改革法》确立了适应军民融合发展的具体采办规则，主要包括：尽量用民用标准替代军用标准；在最大可行性下采购商业物品；放宽合同简化处理范围，将限额从2.5万美元提高到10万美元；鼓励电子商务；选择部分项目实行商业化管理。2014年，美国国防部负责采办、技术和后勤的副部长肯德尔签发了《更佳购买力3.0》(BBP3.0)，提出建立一个更加开放和模块化的采购体系。
1992年，美国国会颁布《国防技术转轨、再投资和过渡法》，提出打破国防工业与民用工业采用不同技术、不同规范标准、不同经营策略、不同生产方式所形成的壁垒。根据该法，1994年6月，国防部长发布“规范与标准——办事的新标准”备忘录，推行“单一过程倡议”(SPI)，限制使用军事规范和标准。根据《国防技术转轨、再投资和过渡法》和《联邦采购精简法案》，国防部对长期使用的3万多个军用标准进行了清理和改革，民用标准所占比例由25%上升至95%。
推进“民转军”过程中，美国十分注意保持竞争态势。1984年，美国国会颁布《签订合同竞争法》，要求国防部在采办时采用充分、公开的竞争程序。《联邦采办条例》规定，每个行政部门和每项采购活动都要指定一个“竞争倡议人”。《联邦采办条例国防部补充条例》要求，重大装备采购项目必须有两个或以上的承包商开展样机竞争。对竞争失利的承包商，采取项目、资金等方式进行补偿。2009年5月，奥巴马总统签署《武器系统采办改革法》，要求加强“分系统”层次的竞争。
(二)明确技术转化收益分享原则，推进“军转民”
美国国防部拥有联邦政府一半左右的科技经费，推动国防科技成果转化应用是军民融合的重要内容。
1980年，美国国会通过《拜杜法案》，把政府投资产生的知识产权商业化回报权利完全让渡给承包商，“谁研制、谁拥有”，政府仅保留免费使用的权利。国防部允许承包商向军方提交技术清单时，对含有限制第三方使用的专利、技术秘密、软件著作权等知识产权做标记，以保护承包商的知识产权权益。美国将部分国家实验室委托民间企业来管理，在国家保密要求范围内，可提供国防部的科技情报、科技诀窍，努力实现资源共享。2000年，国会通过《技术转移商业方案》，规范了联邦实验室取得的成果的商业化事宜。
2009年《国防授权法》要求，对国防部监督管理的技术转移项目，以及各军兵种的技术转移项目的资金使用情况、实际效果进行评估，建立项目参与单位的合法权益标准。
(三)充分发挥市场作用的同时严守国家安全底线
copyright dedecms
美国推进军民融合发展时，既充分发挥市场作用，又通过加强安全保密工作、保持军队适度自主能力、保证国防合同优先权、控制技术外流等措施，确保国家安全。
美国非常重视承担军品任务企业的安全保密工作，《美国工业安全规章》《美国工业安全计划》等法规文件规定了保密工作程序、与国外公司签订协议的保密要求等内容，包括军工企业在内的涉密企业均要求设置保密官。军方与企业签订装备采办合同时，也会强调安全保密要求。
美国在实施军民融合战略时强调保证军队适度的自主能力。以装备维修为例，虽然大量维修任务已经移交给了承包商，但1998年《国防授权法》规定，军队必须保证主要装备自主大修能力，民间企业承担的大修任务不得超过50%。
在军事权、行政权、民事权之间，代表国家安全利益的军事权处于优先地位。《国防生产法》规定，在战争和国家处于紧急状态期间，优先履行军品合同。《联邦采办条例国防部补充条例》规定，飞机、舰艇、导弹等国防采购合同即使发生纠纷，也必须保证合同执行，然后再解决争端。
copyright dedecms
为防止技术向潜在敌手转移，美国通过立法控制出口，如1993年《国防拨款法》严格限制对伊朗出口武器和高技术产品的许可证发放，1999年、2005年、2007年《国防授权法》均提出了对中国的限制出口范围。
内容来自dedecms
(四)大力发展军民两用技术
近年来，美国国防部优先发展军民两用技术，国会也专门增加了经费预算。
1992年《国防技术转轨、再投资和过渡法》设立“技术再投资计划”(TRP)，其主要目的就是推动军用技术转民用，发展军民两用技术。1995年，国防部发布《两用技术：一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》，提出了3项要求：(1)投资开发军民两用关键技术；(2)将国防科研成果转移到民用部门产业化；(3)将民用部门的资源移植到军用领域，在开发新的军事系统时贯彻“为两用而设计”的思想。1995年的《国家安全科学技术战略》，1996年、1997年和2000年的《国防科学技术战略》，1998年《国防授权法》对此都作出了相应的规定，如1998年《国防授权法》要求军方必须加大对军民两用技术的投资，实施“两用科学技术计划”(Dual-Use S&T Program)。
dedecms.com
2003年5月，国防部发布新版DODD5000.1《国防采办系统》，把利用民用技术和开发军民两用技术放在了优先位置，国防部各部门与用户共同研究确定作战能力需求时，应遵循以下优先次序：(1)采购或改进国内外民用产品、服务和技术，或开发军民两用技术；(2)增购或改进已研制的美国或盟国的军事系统；(3)与一个或多个盟国合作实施一项开发计划；(4)新上多个军兵种或政府部门联合开发的计划项目；(5)新上某一军兵种的专用研制计划。
三、几点启示
美国军民融合法律体系建设及实施中的一些做法，如对军民融合概念的界定、军民融合发展的重点、管理体制改革等，值得我国借鉴。
(一)明确界定军民融合的概念
美国明确界定了军民融合的概念，即国防科技工业基础同民用科技工业基础相融合，形成一个统一的国家科技工业基础，重点包括“民转军”“军转民”和发展“军民两用技术”。
织梦内容管理系统
概念清晰，边界清楚，才有可能集中资源和力量推进军民融合，如果无限扩大概念，反而难以成事。推进军民融合发展，首先应明确界定军民融合的概念。
(二)军民融合法律体系建设是一项系统工程
美国没有专门的军民融合法，但相关法律、法规、规章中有详略不等的规定。《宪法》作出了原则性规定，《国防技术转轨、再投资和过渡法》《联邦采办改革法》等法律及相应条例对市场准入、军事采购、保密、知识产权、投资、标准化等内容作出了系统规定。根据上述法律、法规制定的指令和具体办法，规定了详细要求。
copyright dedecms
美国经验表明，军民融合法律体系建设是一项系统工程，各领域、各环节都要有相应的规定，协同发力。这就需要制定或修订相关法律，以及配套的法规、政策和计划，形成完整的体系。
(三)军民融合的重点包括“民转军”“军转民”和发展“军民两用技术”
美国为了促进“民转军”，尽可能地精简采办办法，统一军民标准，充分公开信息。为了推进“军转民”，美国通过让渡技术转化收益来激发成果研制方的积极性，并设立了国防部技术转移办公室(OTT)。“军转民”初期主要关注军用技术转移到民用部门实现产业化，后期逐步将重点转向发展军民两用技术。
美国经验表明，建立以民用标准为主的军民融合的技术标准体系，关系到民品进入国防领域的便捷程度。而阻碍“军转民”的主要因素是技术转化收益分配制度不清晰，技术研制部门不擅长技术转化应用。如果有大量存量军用技术成果，应鼓励军用技术的转化应用，但增量部分宜鼓励发展军民两用技术。
(四)实施军民融合战略时既要促进竞争又要严守安全底线
美国实施军民融合战略时非常注意竞争。《签订合同竞争法》《联邦采办条例》《联邦采办条例国防部补充条例》等法律法规均对保持竞争态势作出了规定，如强制性要求样机竞争，设立竞争失败补偿制度。
对于外包服务，美军强调军队要保持适度的自主能力，并对军事合同提出优先权要求。对外合作交流方面，美国非常重视保密和限制技术流向潜在对手。
本文来自织梦
借鉴美国经验，在实施军民融合战略过程中，研制项目可以考虑建立样机竞争及竞争失败补偿制度，市场采购项目应建立公平公正的竞争制度，同时要加强对中小企业的保护。实施军民融合战略的最终目的是加强国家安全，必须将安全作为底线，准确定密、严格保密，控制先进武器和高技术产品出口，保持军队适度的自主能力，确保国防合同优先权。
(五)执行军民融合法律体系的管理体制
dedecms.com
美国经验表明，有了完善的法律法规体系，还需要实体机构来具体负责实施工作，在此基础上，如果有一些领域需要协调，可以通过设立协调机构来加强力量。而不是反过来，没有具体负责的实体机构，仅仅依靠协调机构来推动军民融合。
美国执行军民融合法律体系以国防部为主导，军政部门协同推进。为此，国防部内部作了改革，如组建了国防合同管理局、技术转移办公室，调整了高级研究计划局(DARPA)，组建“单一过程倡议”执行委员会等协调机构。
针对具体领域和事务，国防部还与相关部门联合组建协调机构，如与主管核武器工业的能源部、主管航空航天工业的航空航天局等部门联合组建核武器委员会、航空航天技术委员会。1993年，美国成立了由国防高级研究计划局的国防科学办公室主任担任主席，商务部国家标准与技术研究院、国家科学基金会、国家航空航天局、能源部和运输部派员参加的国防技术转轨委员会，作为推行国防部技术再投资计划的协调机构。
参考文献：
[1]叶卫平，2002：“美国国防科技工业寓军于民的经验与问题”，《国防科技工业》，第10期。
copyright dedecms
[2]徐法林、陈洲球、周志武，2005：“浅议国外武器装备动员的体制与机制”，《国防技术基础》，第4期。
dedecms.com
[3]仝爱莲，2009：“国外军民两用技术产业化发展之政策”，《军民两用技术与产品》，第4期。
织梦好，好织梦
[4]吴翔飞，2010：“美国军民融合法律机制研究”，《延安大学学报(社会科学版)》，第32卷第4期。
[5]杜兰英、陈鑫，2011：“发达国家军民融合的经验与启示”，《科技进步与对策》，第28卷第23期。
本文来自织梦
[6]吴昊、游光荣、赵林榜，2013：“美国军民融合立法概况及其启示”，《第十五届中国科协年会论文集》。
[7]李彦军、舒本耀，2013：“大力推进竞争性装备采购”，《国防技术基础》，第5期。
[8]闻晓格，2014：“美国军民融合法规建设研究”，《军事经济研究》，第2期。
[9]李洁、张代平、赵超阳，2014：“世界主要国家推进装备建设军民融合的主要经验”，《外国军事学术》，第9期。
[10]舒本耀、陈国玖，2014：“民企参军的促进手段研究”，《中国军转民》，第12期。
国务院发展研究中心创新发展研究部“军民融合立法研究”课题组
课题负责人：吕薇
课题协调人：杨超
课题组成员：徐建平 沈恒超 戴建军 黄薇 谭茂鑫
执笔：沈恒超 dedecms.com