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改进去产能工作形成钢铁业发展的长效机制
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘 要：目前我国去产能工作取得重要进展，但存在行政化去产能等问题。行政化去产能存在很多弊端：奖劣罚优，扭曲市场机制、恶化资源配置；减排作用有限；去“在产”产能经济损失巨大；不利于去“僵尸企业”；不利于创新及结构升级；损害企业对政策连续性乃至“依法治国”原则的信任。行政化去产能有主观及客观多种原因。需要围绕建立钢铁业可持续发展的方向调整思路：政府干预和市场机制相结合，调整结构和深化改革结合；坚持去产能工作的正确目标和思路，突出解决减排问题和结构升级问题。建议：取消及调整不合理的指令性行政命令做法；大多数地区达标技改和钢铁密集区提标技改并举，健全强化环保排放监管；强化监管要讲科学，重视激励；推进制度改革，综合治理，解决“僵尸企业”问题。
关键词：去产能，钢铁，发展，长效机制
本文根据今年的调研情况及有关资料，结合中央2017年7月24日会议精神，指出钢铁业行政化去产能的弊端，分析其原因并提出改进工作的思路及建议。
一、去产能工作取得重要进展，但存在行政化去产能等问题
全国钢铁业去产能工作已取得重要进展：地方及企业进一步明确了可持续发展理念；去产能任务超计划完成，进度较快，如河北今年底预计可完成2013年以来铁和钢产能各去6000万吨的任务；企业积极治污减排，先进企业按更高标准探索创新减排方式；环境监管体系及国控监测系统进一步完善，支持去落后产能的作用日益显著。
但是，钢铁业去产能工作也存在需要解决的问题。
行政化去产能问题。行政化去产能是指行政命令覆盖去产能的全过程：按行政层级从省市县直至企业逐级分配指令性数量任务，分配方式是按比例、“一刀切”；执行时是“政治任务”帽子加惩罚性电价强压；企业进行结构调整有数量限制，规定“小炉并大炉”必须减量25%。
为完成任务去了不少“在产”产能。上钢联2016年底对去产能计划合计4000万吨的100多家钢企的调查，发现列入去产能计划的“在产”产能比例2016年为20%,2017年高达39%①，即为完成行政分配任务，许多被停产能是有市场、有效益的，强制去产能与企业效益的矛盾日益尖锐。
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基本未根据排放标准去产能。过去几年去产能的实际重点是完成行政分配的数量任务，治理“散乱污”的“地条钢”今年才列入去产能工作。去产能工作对提高企业治污减排水平有提升认识的作用，但直接作用较小，作用大的是强化环境监管及国控监测系统的建立及完善，尽管还存在监管不到位、排放标准不够科学、监管缺乏激励等问题。
去“僵尸企业”无突破性进展。“僵尸企业”指企业财务状况差，市场好时能过得去，市场不景气时就靠欠银行和职工的债僵而不死，企业的落后产能和过剩产能多。
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效益好的企业对行政化去产能有意见，因为设备达标，不景气时也满负荷生产，却被强制停炉。这两年景气恢复，综合有关数据粗钢产能利用率2015年为71%，2016年已上升到76%，上钢联对覆盖80%高炉产能的企业调查估计今年上半年利用率已上升到86%，有意见的企业更多。
二、行政化去产能的弊端
1. 奖劣罚优，扭曲市场机制、恶化资源配置。“一刀切”分配去产能任务，救了过剩产能多的差企业，压了清洁规范、满负荷生产的好企业，好企业的“在产”比例更高，损失更大；“一刀切”形成了“产能指标”市场，差企业可以高价卖指标，好企业被迫高价买指标，甚至出现好企业停着达标高炉却去买小炉子铁水的情况。
2. 减排作用有限。污染排放与产量有关。在产能利用率约70%情况下，行政化去10%—20%产能，逻辑上不会直接导致产量减少，对减排难有贡献。去产能“一刀切”，产量确实受影响的是产能利用率高、污染排放量低的好企业，因此单位产量的污染排放量反而会增加。
3. 去“在产”产能的经济损失巨大。2016年，某省已去产能：铁1726万吨、钢1422万吨。投资损失142亿元(按钢铁一体化吨钢1000元计)，收入损失184亿元(如去的产能1/3为在产产能，按吨钢4000元计)，利润损失18亿元(按吨钢400元计)，税收减少10亿元，就业减少0.7万人。该省“十三五”去产能计划：铁4989万吨、钢4913万吨，整体损失估计为2016年损失的2—3倍。政府要求企业停炉并给予补贴也增加了社会成本。
4. 不利于去“僵尸企业”。“僵尸企业”是制度性的老问题：劳动监管不到位，尤其是对不景气企业拖欠职工工资和社保监管不力，因此企业破产有可能因拖欠巨大，职工闹事；《破产法》规定企业破产时银行抵押债权优先，导致偿还职工拖欠困难；银行贷款实行终身责任制，银行从信贷员到领导都不希望问题暴露；地方政府对一些企业干预过深，很多问题有牵连。现在的新问题是：“产能指标”转让以及去产能补贴政策等于给“僵尸企业”输血，数额可能不够解决所欠及经济补偿金，“僵尸企业”只能僵而不死；这两年行业持续景气，“僵尸企业”活了，不好处置。
5. 不利于创新及结构升级。调研发现，越是优秀的企业越是主动实现环保达标，甚至在探索开发超过国家标准的减排技术。企业的这种创新行为，源于企业的社会责任和减排能提高企业竞争力的认识，还因为优秀企业有效益，才能冒险进行投资创新。“一刀切”分配去产能任务，同时打击优秀企业创新减排的积极性和能力。
6. 损害企业对政策连续性乃至“依法治国”原则的信任。企业按国家《钢铁行业规范条件》刚完成整顿验收，标准没变，仅过一两年就不被承认；强制达标产能停产，缺乏政策法律依据，国务院文件明确淘汰400 m3以下高炉，但某省2016年停的几十座高炉，90%以上是450 m3或以上的高炉(该省发展改革委公布数据)。中央决议和法律明确要保护民企私有财产，但目前的做法，民企损失大，优秀民企损失更大。
三、行政化去产能的原因
启动去产能工作时，主管部门为尽快推进，选了熟悉的行政命令模式。这可以算客观原因。但以下主观认识问题影响可能更大。
对去产能的目标和本质理解有偏差，重数量结果，忽视去产能是供给侧结构性改革，重要目的是通过制度改革，激发企业活力、调整产业结构。
对市场经济体制下政府干预和市场结合的规律认识不深。钢铁业去产能涉及不同性质的问题，需要相应的干预手段：去落后产能，主要是去污染产能，可以依法强制解决；去过剩产能只能靠市场机制，政府仅在必要时适当帮助。产能过剩率会随市场变化而变，各企业看法不一，强制去过剩产能会伤害好企业。去“僵尸企业”是中国的特殊问题，必须与制度改革相结合。
对市场经济体制下钢铁产能、产量和产能利用率的经济规律认识不深。日本经验表明，即使因需求下降产量减少，在政府的帮助下，产能真降下去、产能利用率实质提升，大致要15—20年时间。日本高炉铁、转炉钢产量1973年达到峰值，利用率分别为82%和79%，之后产量和利用率开始下降，时有起伏，直到1990年利用率都很低，2000年以后才稳定在90%以上。在相当长的期间里，高炉铁(十多年时间)和转炉钢(二十多年时间)的平均利用率都不到70%(见下表)。
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日本钢铁业利用率
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高炉铁 内容来自dedecms |
时间 copyright dedecms |
1973年—1990年 |
1991年—1997年 |
1998年—2014年 |
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利用率(%) |
67.9(5年低于60) dedecms.com |
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90.4 织梦内容管理系统 | |
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转炉钢 内容来自dedecms |
时间 |
1973年—1990年 织梦好，好织梦 |
1991年—1999年 |
2000年—2014年 |
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利用率(%) 内容来自dedecms |
64.4(7年低于60) 内容来自dedecms |
67.8 |
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电炉钢 |
时间 |
1973年—1993年 织梦好，好织梦 |
1994年—2014年 |
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利用率(%) |
98.9 |
63.5(9年低于60) |
本文来自织梦 |
注：产能利用率=产量÷产能×100%;期间利用率=期间年利用率算术平均值。
资料来源：笔者计算，数据来源《钢铁统计要览》(日本)。
没有吸取中国去产能或者控制产能的经验教训。21世纪以来，中国控制产能的行政审批措施基本没有成功，而近年来，通过清洁生产、规范整顿等工作，用资质管理方式去落后产能却取得一定成效。
另外，还存在信息情报系统不健全、沟通不顺畅等产业政策决策及支持体系的问题。工作思想作风问题也是重要影响因素。对去产能行政化做法，行业景气恢复后，企业意见较大，但反映意见缺乏渠道。主管部门的官员只是强调看齐、坚决执行。看来将“经济工作政治意义与经济规律相混”、缺乏“对上负责和对下负责要有一致性”及形式主义的思想认识和工作作风是阻碍及时发现并解决问题的重要影响因素。
四、调整政策思路，建立长效机制
中央政治局2017年7月24日会议强调去产能是供给侧结构性改革的重要工作，要“更多运用市场机制，实现优胜劣汰”，要抓住处置“僵尸企业”牛鼻子。中央会议精神，实际上已经明确去产能要着眼建立长效机制，解决去产能中违反市场经济规律的问题。建议围绕以下两方面明确及调整政策思路。
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(一)政府干预和市场机制结合，调整结构和深化改革结合，建立钢铁业可持续发展长效机制
1. 中国钢铁业是有产业基础的竞争性产业，存在环保、安全、资源等程度不同的市场失效问题，政府干预和市场机制结合，是建立钢铁业结构优化升级可持续发展的长效机制的必要条件。判断干预合理性的主要标志是政府只用合适方式干预市场失效领域，重视激励。
2. 钢铁业长效机制是推动钢铁业持续结构优化升级、不断创新和可持续发展的机制，机制基础在企业，机制形成与政府有关。政府干预要基于市场作用、企业创新、合理监管原则，调整结构和深化改革结合，为产业及企业形成长效发展机制创造环境条件。
(二)坚持去产能工作的正确目标和思路，改进行政化做法，突出解决减排问题和结构升级问题，合理处置“僵尸企业”
坚持早已明确的用技术标准去落后产能进而“市场倒逼”去“僵尸产能”的目标和思路，解决去产能工作偏离中央精神追求数量的行政命令做法问题。去产能的重点是去落后产能，目前的重点是推进企业优化结构、更科学有效地治污减排。要用制度改革、综合治理方式突破解决“僵尸企业”难题。
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五、政策建议
(一)取消及调整不合理的指令性行政命令做法
1. 明确去产能数量任务目标是指导性的，主要通过去落后产能进而去“僵尸”产能。建议调整行政性去产能做法。包括明确必须去的是不达标的落后产能，将去落后产能工作常态化；调减去产能数量任务，若将去“地条钢”计入去产能成果，“十三五”去产能任务已超额完成；去“僵尸企业”主要靠制度政策的改革和调整推进解决，但不要下硬指标任务；以后政府不再搞有数量任务的去过剩产能。日本经验表明：有关压减产能的支持政策仅在行业不景气、产能利用率低、企业效益差并且大多数企业要求时出台，但也允许企业不参与政府调整计划。
2. 按市场机制原则调整有关规则。(1)明确以后不采取强制去达标产能的做法。(2)对过去强制去掉的达标产能，在满足排放指标先进、产能利用率高、依法纳税和财务指标健康、长流程企业等条件下允许复产。已封产能中，只有20%—30%确实合格但被迫去掉的产能会要求恢复。(3)取消产能“小炉并大炉”必须减量25%的政策。减量政策刚提出时是为控制产能增长，但作用不大。之后继续实行减量政策，有控制产能和环保双重目的。在2012年后两次提标和国控监测系统监管下，在企业承诺达标甚至执行更高排放标准情况下，应该取消此政策，以利企业优化结构。
(二)大多数地区达标技改和钢铁密集区提标技改并举，健全强化环保排放监管，加快治污减排进程②
1. 对大多数企业重点抓减排达标。我国钢铁企业排放标准已和国际先进水平相当，但企业环保排放水平差距大，达标减排潜力很大。
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2. 在钢铁密集区可考虑提高排放标准1—1.5倍，即排放浓度降到当前排放允许浓度的1/2—1/3水平。
3. 公布地方和企业环保排放标准和指标(包括总量标准)等制定的科学依据，以利各方统一思想，形成监管持续改进的治理机制。
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4. 健全强化环保排放监管体系。(1)利用信息化、智能化手段，全面、动态、实时监管钢铁企业和密集分布区的主要污染物排放。(2)打击排放信息弄虚作假。国控监测系统基本建立后，要特别重视用不定期抽查和重罚乃至与刑法结合的方法，打击技术服务企业弄虚作假。(3)建立、健全全国按一定标准的全覆盖的设备排放登记制度。(4)进一步公开环保排放信息，以便社会、舆论更好地监督，也有利于企业了解情况，形成共识。(5)京津冀地区秋冬季实施钢铁业50%产能停产的措施，需要进一步科学论证，不能搞“一刀切”。笔者认为至少应该根据排放数据按奖优罚劣安排强制停产计划。采用这种方法要求排放数据连续准确，有利于促进环保部门工作。
(三)强化监管要讲科学，与合理激励相结合
目前环境保护部已经公布进一步大幅提高标准的征求意见稿。笔者曾经建议并且赞成在钢铁乃至工业密集区提高排放标准③，同时认为标准提高幅度及覆盖区域需要科学论证，不能搞简单化和一刀切。和国外标准比较，中国标准水平不低，多数地区主要问题是没真正达标；密集区提高标准幅度必须科学合理，要有病疫学试验的数据依据，合理考虑实现可能性；排放提标后仍不满足大气质量标准要求时可以根据环境总量限制原则压减密集区产能，但目前不宜做，因为中国实施总量限制政策基础准备工作不足，先做好达标技改和提标技改两项基础工作，就能对改进大气质量做出重要贡献。
环保排放监管需要强化激励。诺贝尔经济学奖得主梯若尔的新规制经济学认为，市场经济体制下监管不可或缺；有效监管需与激励结合；激励有效性与信息(指标)可获得性有关。在排放监测体系已经建立并且不断改进的情况下，应该也有条件通过监管与激励结合去落后产能。强化激励主要措施是：在标准大幅提升和严格监管条件下，取消通过限制产能控制排放措施，实行根据排放水平控制产能措施；规定实行更高标准水平排放的企业可有更多产能指标。
(四)推进制度改革，综合治理，解决“僵尸企业”问题
1. 地方政府、企业及金融机构必须转变观念，充分认识用破产、清算、资产及企业并购重组等方式处置“僵尸企业”的意义，改进资源配置，促进结构调整。
2. 调整规则，形成有利于处置“僵尸企业”和防止产业新的“僵尸企业”的制度环境。(1)严格劳动监察，严禁企业平时拖欠工资社保。(2)金融部门要严禁企业逾期还款，特别是不付息或者逾期付息。(3)严格要求企业达标生产，环保排放不达标不能生产。(4)严禁地方政府对拖欠工资社保、逾期还款和付息及环保排放不达标的企业护短。
3. 职能主管部门摸清情况，建立可能的“僵尸企业”清单，重点监督。社保、金融、环境保护、工信等部门要对企业工资社保、负债率及逾期还贷付息、环保排放、产能利用情况，进行统计分析，排出最差的后30%企业，建立可能的“僵尸企业”清单，重点监督；相应的主管部门要求企业规范经营，还清各种欠账、停止不达标设备生产。
4. 在企业成本真实化基础上，特别是还清所欠工资、社保缴费基础上，金融机构对这些企业进行评估，根据有关规则确定有区别的资信及金融政策，依法依规按商业原则处理有关债务。
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5. 如果国家在环境敏感区实行排放总量控制政策，建议对“僵尸企业”不给排放指标，以利优胜劣汰。
6. 这两年行情较好，“僵尸企业”比较活跃，除特殊情况外，不要搞去“僵尸企业”的强迫命令。深化改革、科学监管，“僵尸企业”就会因失去生存的环境而自然被淘汰。
注释：
①公司介绍了调查情况：2016年底调查，电话调查，对象都是长期企业客户；2017年实际比例受计划确定数、打地条钢及行情影响，会与预计数有所不同。
②本建议1和2，详见陈小洪、周健奇，2017：“达标与提标并举促进钢铁行业转型升级”，国务院发展研究中心《调查研究报告择要》，第45号。
③详见陈小洪、周健奇，2017：“达标与提标并举促进钢铁行业转型升级”，国务院发展研究中心《调查研究报告择要》，第45号。 本文来自织梦