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法国国家公园体制改革经验及对我国相关改革的启示
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘 要：我国国家公园体制建设在处理上下左右里外的关系、实现跨行政区的整合、通过绿色发展形成保护的合力等方面存在操作层面的困难。法国国家公园最初借鉴美国的管理体制，在现实中也遇到诸多问题。经过十年改革，法国国家公园形成了行之有效的多中心治理模式。其与我国问题相关的经验可总结为三方面：(1)形成利益共同体才可能形成生态共同体，没有绿色发展就没有国家公园；(2)上下左右里外结合的治理结构才可能兼顾各方需求，并形成保护的合力；(3)绿水青山转化为金山银山需要技术路线和完整体系。我国的国家公园体制建设若借鉴其体制上的多方治理模式、空间上的加盟区和绿色发展上的国家公园产品品牌增值体系等，有望针对性地解决前述操作问题。
关键词：国家公园体制，法国改革经验，多中心治理模式
中央明确在“十三五”期间要“建立国家公园体制、整合设立一批国家公园”。2017年9月，中央出台《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)。《总体方案》明确了与建立国家公园相关的基本概念(如国家公园概念、理念、定位和空间布局)、整体架构(如建立统一事权、分级管理体制，建立财政投入为主的多元化资金保障机制)和多数操作程序(如建立统一管理机构、适当延长国家公园体制试点时间、研究正式设立国家公园等)。十九大报告中两处提到国家公园，明确了“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。这意味着我国的国家公园工作已完成了顶层设计并全面转向操作层面，明确了未来的时间表、路线图、任务书。这种情况下，“怎么干”是关键问题。当前，在体制建设中处理“上下左右里外”的关系、实现跨行政区的整合、通过绿色发展形成保护的合力等方面仍存在操作层面的困难。刚刚完成体制改革并小果初成的法国国家公园具有直接的、问题导向型的借鉴价值，其以宪章为纽带的上下左右结合的管理单位体制、以加盟区为特色的土地权属约束下的完整性保护、以国家公园产品品牌增值体系为代表的绿色发展机制等，都能直接针对我国的前述问题。
一、法国国家公园尝试过“像美国体制”
法国的国家公园，最初是借鉴美国的中央直管模式，且其管理方式定位于最严格保护(类似我国的《自然保护区条例》)。然而，法国的国家公园管理面临与我国类似的“人、地约束”和“权、钱压力”①，不得不借鉴其大区②公园(相当于美国的州立公园)的体制优点，开启国家公园体制改革，最终形成了全球极具代表性的独特的国家公园体制。其管理机构、规章制度、社区管理、经营机制等对我国建立国家公园体制具有直接的借鉴意义。
(一)“像美国体制”——中央直管
美国是国家公园的首创者，其国家公园体制的特点可以概括为中央政府直管、权责高度统一、土地大体国有、财政拨款为主，以此来支撑“保护为主”和“全民公益性优先”。美国国家公园体制给全球的保护地管理开辟了新模式，加之时间早、规模大、制度全面系统，已成为各国建立国家公园体制的范例。值得注意的是，美国体制有其特殊的背景，即地广人稀、权属清晰、财政“给力”，这实际上也是搬用美国体制的前提。
法国在建立国家公园体制之初，借鉴了美国的体制，即中央直管的严格保护模式，但忽视了美法两国的国情差异：一方面，法国的人口密度高，国家公园管理涉及的原住民数量和生产活动明显多于美国，不满足地广人稀的条件；另一方面，法国土地权属的复杂程度也远高于美国，相关法规难以让管理机构以所有者身份来管理国家公园。此外，美国的国家公园体制也不断发展优化：在实施中央集权的同时，也关注“里外”的关系，逐渐与周边社区建立了伙伴管理关系，以多种途径协调社区发展、保障社区权益③。而法国在最初效仿美国体制的过程中却没有体现这些变化，仅体现了中央集权、严格保护，忽视了社区在国家公园管理中的作用和价值：所有管理工作均由中央政府主导展开，其他利益相关方，包括地方政府、社区群众、社会力量等在国家公园相关决策上缺乏话语权，甚至鲜有知情权。
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在这种不具备实现前提的情况下，最初的法国国家公园体制呈现了与美国的体制类似的特点但显然又“水土不服”，即以中央政府垂直管理主导，而基层利益难保障、力量难介入，这种中央—地方关系的不协调不仅加重了中央负担，也使来自社区的抗议和冲突层出不穷④。
(二)规定过严
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系统严格的法规是规范管理的前提。但简单划一又极度严格的制度由于可操作性差，高标准反而难以实现。法国国家公园也走过这种名义最严的弯路。
法国1960年颁布的《国家公园法案》，将国家公园定位为中央政府直接管理、以保护自然生态系统为主要功能的绝对保护地，但并没有充分的科学研究作为支撑⑤。政策法规形成的严格保护模式和中央政府的单中心治理模式，导致了国家公园管理方式的“简单粗暴”。这一法律和相关政策的出台，几乎忽略了法国国情中的“人、地”约束。法国是一个历史悠久、人文底蕴深厚的国家，人与自然长期共存的历史，决定了不仅从现实上无法完全将人类活动完全隔离，且很多地区已然建立了一种特殊的相互依存的人地关系，人类活动的适度干扰已经嵌入生态过程之中。对这类生态系统结构的错误理解，不但不能实现最终的保护目标，反而会因措施选择不当而破坏其内部长久以来已经建立的人地平衡、生态平衡。
(三)法国的大区公园体制较为成功
在国家公园的发展步履维艰的同时，法国的大区公园体系则因其独特的管理体制而颇有成效。从规模而言，大区公园是法国体量最大的一类保护地体系。其管理有三方面的特点。
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1. 上下左右里外结合的治理模式
这种治理模式体现为多方参与的董事会治理结构和作为共同规则的宪章。为了平衡自然保护与地方发展问题之间的矛盾，法国大区公园采用了上下分工、左右协调、里外共赢的治理模式。即大区政府、基层地方政府及公园管理局等管理者之间，通过董事会的形式在决策过程中将各方力量达成均衡；公园管理局则鼓励与大区公园同处于一个生态系统的市镇以加盟区的形式纳入大区公园的统一管理，并以利益相关者谈判形成的宪章⑥作为双方共同遵守的契约。这样，虽然公园管理局不具有加盟区内的规划权、执法权等，但通过宪章实现了统一管理，形成了市镇与公园管理局的互利共治。
2. 有较好的绿色发展体系——公园产品品牌增值体系
大区公园通过建立公园产品品牌增值体系，使符合标准的产品(包括农副产品和民宿等)获得明显的增值和更好的、统一的市场营销。加盟组织和个人可享受公园品牌所带来的惠益，但同时也需遵守宪章的条文，履行必需的环境保护义务。这一绿色发展体系将公园对周边市镇的态度从防御转变为合作，最大程度地平衡了保护与发展的关系。
3. 易于实现跨行政区管理
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法国的行政资源配置较多地受行政区划的约束，但在董事会、宪章、公园产品品牌增值体系这些措施下，大区公园跨省(一个大区内，相当于我国的跨市)的统筹管理易于实现，这样使得一个生态系统内的各区域能遵守统一的规划、由一个统一的机构协调保护与利用的关系。
二、问题导向型的改革和体制特点
(一)2006年开始的体制改革带来的变化
法国在国家公园的发展上，经历了40多年的“仿美国体制”。在各类问题逐渐暴露之后，法国环保部借鉴了大区公园体制，于2006年启动国家公园体制改革。这次改革充分考虑了国家公园和周边的生态依存性、社会经济依存性，创新了管理方式。主要变化体现在三个方面。
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1. 空间上以加盟区形式形成了对完整生态系统的统一管理
在旧体制下，法国国家公园按“中央区+周边区”的模式进行管理(类似我国自然保护区的核心区、缓冲区、实验区模式，这种方式常面临的问题是：土地权属的限制导致难以将完整的生态系统划入国家公园)。而改革后的新体制建立了核心区+加盟区的空间结构(图1)，其与旧体制的模式存在着本质的不同。前者强调民主与包容，寻求严格保护和合作发展之间的平衡，后者重心落在中央区，强调以政府意志实施强制性的封闭保护。为了推动“核心区+加盟区”模式的实施，法国将“生态共同体”(ecological solidarity)的概念引入国家公园管理，明确在核心区和加盟区之间存在着密切的生态关联。
图1 改革后法国国家公园的空间结构(生态共同体) dedecms.com
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2. 治理体制上的上下结合
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这次改革首次建立了中央、地方共同参与管理的治理体制，并以宪章的形式确定了治理结构、各方权责(图2)。地方利益相关者被赋予了参与国家公园管理的更大权限，兼顾了社区居民(以农林牧和旅游相关产业为主要谋生手段)的经济利益。具体做法包括：(1)扩大了董事会，增加地方代表的席位(变成多数派)，新增了环保组织和行业协会(比如农业、旅游业)的席位；(2)赋予了地方乡镇代表在任命国家公园管理局主任中的话语权，使管理局的决策和政策执行中都能有地方利益代言人参与，真正形成了上下结合的治理体制。
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图2 法国国家公园体制上下结合的治理结构 织梦好，好织梦
3. 建立了协调机制
改革中成立了一个新的公共机构——法国国家公园联盟(Parcs Nationaux de France，简称PNF)，以加强各国家公园间的协同作用，并增加法国国家公园在国内和国际层面上的影响。
此外，除了从法律角度承认“科学专家委员会”的作用以外(该委员会在2006年改革前已经存在，但没有得到法律的明确承认)，还成立了“经济、社会与文化委员会”，以从自然科学和社会科学两个角度协调推进国家公园的管理。
(二)体制特点
处理好上下左右里外的关系，国家公园的治理结构和管理单位体制是关键。法国的国家公园体制改革，正是在这些方面进行了较大的调整，不仅形成了能平衡各方关系的体制，还构建了绿色发展机制以使这种关系平衡具有内生性和可持续性。
1. 以加盟区理念为核心的空间统一管理体制
分区管理是国家公园及其他保护地实施空间统筹的一般做法。通常情况下，保护地分区管理的主要依据是不同区域的资源特征、资源价值、管理目标等，如我国自然保护区的三区划分模式(核心区、缓冲区、实验区)。而在法国国家公园体制改革中，加盟区的引入成为其空间统一管理的亮点：这一模式在保障核心资源得到充分保护的前提下，充分尊重民众意愿、充分吸纳社区加盟，以达成完整性、原真性保护目标。加盟区的设置并非以实现某种特定管理目标为目的，也不因资源的差异而区别对待，而是为了尽可能地以民主协商的方式扩大同一生态系统下国家公园的空间范围，最大程度地实现生态系统的完整保护并利于实现当地原住民文化的原真性保护。
2. 处理上下左右里外关系的治理体制和管理单位体制
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(1)以上下左右里外结合的董事会为核心的治理体制创新
改革后的法国国家公园体制极其重视多方共治的管理模式，努力平衡各级政府之间、不同政府部门之间、公园和社区之间利益矛盾。其中，董事会的设立起到了至关重要的作用。
法国国家公园的董事会制度源于大区公园又优于大区公园。从运行模式上看，主要体现有这样三方面特点：1)董事会吸纳了中央政府、地方政府、国家公园普通员工、当地居民、行业协会等不同的利益相关方作为其成员，参与决策；2)董事会是公园管理的主要决策者，而由国家公务员组成的公园管理局则为主要执行者，以此确保地方代表享有充分的决策参与权和管理决定权；3)主持国家公园宪章起草、实施、评估的董事长由董事会选举产生，通常情况以地方乡镇长官居多。地方代表拥有董事会半数以上席位，这个比例保障了地方代表在决策过程中充分的话语权。
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通过这样的机构设置，实现了国家公园管理中关键人物(董事长和管理局局长)的互补，地方代表与中央代表的互补、民选代表和中央官员的互补，用这样的方式实际实现了地方利益和国家利益的互补。这种上下结合、左右分工、互相配合的模式，是法国国家公园中央一地方利益协调的重大突破。
除了以上两对关系以外，政府各部门之间关系也是各国国家公园管理中普遍面临的一个重要环节。为了推进国家层面各部委之间的协调，法国在公园管理部门、法国国家公园联盟(PNF)、国家自然保护委员会以及监管部委之间建立了沟通机制，并将这种机制纳入了国家公园基本法案之中。
(2)以宪章为核心的管理局和社区的多方治理、利益共享规则
在保护地的管理中，社区是重要的利益相关者，公园管理局和社区因为利益维度不同常是利益冲突者。改革后，法国国家公园以宪章共定、利益共享为原则，形成了较好的合作。
宪章是每个法国国家公园必须制定的合约式管理制度，其中规定了核心区和加盟区的管理目标、保护措施和发展路径。而这些具体条款的设定，是国家公园管理局和相关地方政府、社区共同协商的结果，国家公园范围(包括核心区和加盟区)内所有乡镇通过谈判方式共同参与宪章的起草制定。谈判形成的宪章文稿由董事会批准后上报法国中央政府，在原则同意的情况下征集各相关乡镇、省市级政府和中央机关(保护自然国家委员会、国家公园部委间协调委员会)的意见，公示无异议后由中央政府发布。宪章的制定和调整为构建并强化公园—社区的对话机制提供了强有力的媒介。
宪章在改革方面的理念，是让当地居民和从业者产生自己是“国家公园居民”的认同感和自豪感，重新激活当地的经济社会文化生活，让这片区域的未来构建在遗产保护与社会经济发展高度协同的基础上。例如，对游客的环境教育是全民公益性的重要体现，宪章中要求国家公园范围内特许经营的酒店员工熟悉公园保护要求，能担当宣传员和解说员等。由此，国家公园管理局实现了有经济利益共享的人群参与到公园的公益事务中。
(3)以国家公园产品品牌增值体系为核心的绿色发展和特许经营机制
经营机制是保护地管理中的常规制度之一，法国国家公园的特许经营机制独具特色。法国借助国家公园产品品牌这一工具，成功定位了管理方和社区的利益共同点，从而以规范化、精细化且能增值的特许经营，实现了最大范围吸纳地方企业和个体自愿加盟、最大程度实现保护发展共赢的目标。
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与其他国家相比，法国国家公园特许经营机制的亮点有二：1)精细化的行业划分和行为清单；2)国家公园产品品牌增值体系，1)为2)服务。国家公园联盟为不同的行业分别出台了相应的“准入规则”、详细列出了管理的具体标准(包括对申请人自身条件的要求和生产全过程的行为要求)。
法国国家公园独特的特许经营机制是国家公园和周边社区共赢的一种绿色发展模式。一方面，通过在行业“准入规则”中充分融入保护地友好的要求，使国家公园的保护和环境教育目标在经营中得到了贯彻；另一方面，通过国家公园产品品牌增值体系这一平台，品牌使用者可以通过国家公园品牌得到更好的发展。这种共赢的关系为国家公园及社区的健康持续发展提供了保障。
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三、法国经验对我国国家公园体制建设主要问题的启示
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我国国家公园体制建设近期的相关工作包括体制试点评估、整合设立第一批国家公园等。当前，在治理结构、治理规则、保护与发展关系的处理及进行跨行政区的管理等方面遇到了重重困难。借鉴法国的经验，我们认为这些主要问题可从以下方面破解。
(一)上下结合的治理结构才可能发挥各方所长并得到各方支持
尽管中法两国的土地产权制度有所不同⑦，但我国的高价值保护地所处区域以集体所有制为主。土地权属复杂、原住民数量较多、发展诉求较高、替代产业发展条件不佳，这使我国的国家公园体制建设“人、地”约束突出，必须从体制上解决“钱、权”难题。这种情况下，单纯依靠中央政府的垂直管理，会面临至少三方面的挑战：(1)管理机构掌握的土地产权比例大多不高且治权有限，往往还存在多头管理，难以实施对人、财、物等资源的统一、高效调配；(2)能力结构单一且力量有限，仅依靠中央层面管理者的管理手段和行政力量，难以处理土地权属带来的问题，难以调动各方面力量；(3)相关决策难以充分反映各利益相关方诉求，难以形成“共搞大保护”的合力。前文所述法国国家公园体制的特点正好可应对这三方面挑战。
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(二)多方得利的绿色发展才可能形成保护的合力
中央提出“共搞大保护”的思路，其核心在于“共”字，即要致力于形成各方协作的合力。与其他保护地类型相比，国家公园以生态系统的原真性和完整性为保护目标，包含的面积更广；以全民公益性为平行于生态保护的核心管理目标之一，涉及的利益维度更复杂。为此，需要形成普遍激励机制，在国家公园管理中涉及的各级政府部门、大量社区居民、广大社会团体等之间形成联动。法国的国家公园产品品牌增值体系，就是一种有效的多方联动、多方得利的模式。我国武夷山自然保护区的茶产业在完成资源—产品—商品的升级后，初步形成了多方得利的帕累托改进⑧，但其绿色发展方式需要体系化、制度化后才可能确保产品在保护地友好的前提下稳定增值，并使这种模式在全国普遍化。
(三)法规、规划、标准等合理化、体系化后才可能真正指导实践并形成推广标准
改革需要改之有利和改之有据，但我国目前的国家公园体制试点在法规标准方面存在一些显著的缺陷：一方面，诸多依据缺失或不配套⑨，甚至部分法规条文之间存在明显的冲突⑩；另一方面，原有的相关法规(如《自然保护区条例》)、标准(如相关保护地的划定和分区标准)存在诸多不合理之处⑾，也罔顾了操作层面的困难。而法国国家公园管理中的宪章，不仅是体系化的依据，且在形成过程中就已经历了多方博弈、具备了操作层面的可行性，从而避免“下有对策”的情况。
我国的相关改革，在某些方面也形成了具有中国特色的相关依据合理化、体系化。如目前在钱江源国家公园试点区所在地开化形成的多规合一暨审批合一平台，就初步实现了规划层面的合理化和体系化。未来如果将其拓展到法规和技术标准层面，且采用多方治理模式下的主要利益相关者共同签署、监督执行的模式，则也有可能达成法国改革后的局面。
(四)可以用多种方式实现跨行政区的统一管理
由于国家公园以生态系统为保护对象，而行政区划往往基于天然的地理界限或标志(如山脊线分水岭)，这使保护完整的生态系统不得不面对跨行政区管理的难题。上下结合的治理结构和多方得利的绿色发展都需要在跨行政区管理的模式下才能有效发挥其应有的价值。法国国家公园的加盟区就是以国家公园产品品牌增值体系为纽带、打破地域限制，实现跨行政区的统筹治理和多方得利的管理模式。
这种统一管理的优势除了最大程度地团结周边区域以外，还可以借助目前在某些地区业已形成的多规合一暨审批合一平台，在没有改变区域隶属关系的情况下更好地形成信息共享和规划协调，在巡查执法、项目审批等方面实现统一管理。
总之，我国的国家公园及其体制建设，必须适应我国的国情约束并博采各家之长。美国的公益性理念及相关体制和保护地役权等创新、法国的国家公园体制改革经验等，均在解决我国的相关问题上具有借鉴意义。《总体方案》已经在治理结构、绿色发展等方面将这些借鉴局部体现出来，未来的法规调整、标准设立和机制创新中若能更多地将国际经验本土化、制度化，2020年设立的第一批国家公园就可能很好地达到预期目标。
注释：
①苏杨、王蕾，“中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点”，《环境保护》，2015。
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②在行政层级中相当于我国的省。法国共有大区18个(下设101个省)，其中包含13个法国本土大区(下设96个省)和5个海外大区(每个也同时是1个海外省)。
③例如通过保护地役权的设置，允许不愿出让土地所有权的产权人依然居住于公园内部，而仅根据具体的保护需要限定其发展方式和强度。
④20世纪90年代，平均每年发生在国家公园范围内的游行示威事件近20起。
⑤例如，国家公园将保护生物多样性作为重要的功能，但在边界划定、保护措施规定等方面并非基于主要保护物种的需求，既由于土地权属的限制没有将完整的生态系统划入，也罔顾了这些物种可能已经与原住民的生产生活形成了类似“共生”的关系，相关法规只是从严防死守的角度提出了繁多的限制条款。
⑥内容很丰富，对应包括了我国的管理规则中的行政法规、总体规划、技术标准等内容，是在董事会的领导下，由各利益相关方经过基于调查的谈判达成的。
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⑦从所有制而言有所区别，我国实施的是土地公有制，法国则为私有制，但这个区别主要体现在处置权上。在土地的占有权、使用权、收益权等方面，两国的情况较为类似，都是政府(尤其中央政府)对国家公园相当比例的土地难以业主的身份行使权利。
⑧这个案例也为2016年纪念中国自然保护区事业六十周年的《中国自然保护区的建设和发展》报告专门引用。
⑨从国家公园的《试点方案》《总体方案》到一些试点区的管理条例(如《三江源国家公园条例(试行)》，很多条文既缺少既有法律法规支撑，也没有厘清和《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等现有法规之间的关系。
⑩例如2013年修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，允许在自然保护区实验区内开采矿产，违背《矿产资源法》《自然保护区条例》等上位法的规定。
⑾目前，我国国家公园体制试点区的面积主体是自然保护区，而《自然保护区条例》第二十七条“禁止任何人进入自然保护区的核心区”。