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澳大利亚构建政府政策评估机制的主要做法与启示
发布时间：2018-02-11 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：国务院发展研究中心赴澳大利亚“政府政策评估和智库作用”培训团在澳大利亚学习期间，深入考察研究了澳大利亚政府政策评估机制建设情况与智库参与政策评估的基本路径。澳大利亚的政府政策评估工作自20世纪90年代正式开展，通过设置政策评估的组织架构、制定标准化的政策评估步骤与评价指标体系、打造专业化的政策评估人才队伍，构建起了相对完整的政府政策评估机制；同时通过营造高度市场化的智库参与环境，并将政策质询作为政策评估的重要支撑，进一步丰富了政府政策评估的路径。我国可以借鉴其有益经验，在构建智库参与政府政策评估的长效机制、设置政府政策评估组织协调体系、研究制定政府政策评估工作的法规与制度保障、推进高水平政策评估专家队伍建设等方面推进有关工作，加快完善决策咨询制度。
关键词：政府政策评估，经验与启示，澳大利亚
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国务院发展研究中心赴澳大利亚“政府政策评估和智库作用”培训团在澳大利亚学习期间，深入考察研究了澳大利亚政府政策评估机制与智库参与政策评估的基本路径。建议借鉴澳大利亚有益经验，在构建智库参与政府政策评估长效机制、设置政府政策评估组织协调体系、制定政府政策评估工作的法规与制度保障、推进高水平政策评估专家队伍建设等方面推进我国政府政策评估的体制机制建设，加快完善决策咨询制度。
一、澳大利亚政府政策评估机制建设的主要特点
政府政策评估是指政府部门及其委托的评估主体依据特定的标准和流程，借助相对科学的评估方法与工具对政策的立项、执行及成效作出的综合价值判断，其重点关注政策的必要性、可行性、公正性、投入产出效率以及具体施政效果等方面，旨在提高政策质量，降低决策风险，优化行政资源配置，增进政策的科学性与可持续性等，用以提升政府治理的绩效水平和各类领域性政策的专业化程度。澳大利亚的政府政策评估工作自20世纪90年代正式开展，根据其具体国情，在各州政府分别设置了相对独立的评估系统，同时还针对包括政府财政、社会保障、公共服务等在内的重点领域开展专项评估，借助专业化智库的力量，对地域建设与领域发展中的政府施政绩效与公共服务供给情况作出评估报告，有效提升了公共政策的综合效率与公共服务的整体质量。总体上看，澳大利亚政府政策评估机制建设的主要特点包括：
(一)设置政府政策评估工作的组织架构
隶属于澳大利亚政府的“澳大利亚公共服务委员会”是其政府政策评估工作的中央职能机构，负责构建政策评估机制、制定政策评估方法、组建政策评估部门、出台政策评估招标方案等，统筹领导政策评估工作，并重点针对包括社会保障、医疗卫生、生态环保、基础教育以及政府公务人员管理等领域制定和实施重大政策评估方案。独立于政府的澳大利亚生产力委员会以及格拉坦研究所、罗伊研究所、悉尼独立观点研究中心等智库机构是澳大利亚政府行为与行政决策的专业化第三方政策评估机构，同时还重点参与协调政府部门与其他专业政策评估机构开展特定领域的单项性政策研究与评估工作，并在此过程中积极推进政府政策评估立法体系建设，力争使智库等政策评估机构与评估人员的权责在评估过程中的行使程序与方法得到法制规范。与此同时，以联席会议机制运作的澳大利亚政府服务评价督导委员会则负责监督政府绩效与公共服务评估工作的实施过程，按年度定期向公众发布《政府公共服务评估工作报告》，旨在增强评估工作的社会透明度与公信力，保证议会和公众对于评估过程与结果的知情权，并且通过及时的评估结果反馈机制降低政策实施风险，促进政府行政绩效的持续提升。
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(二)制定标准化的政策评估步骤与评价指标体系
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澳大利亚政府在实施政策评估的具体过程中，相继建立了标准化的评估步骤、制度化的评估机制和不断完善的评估指标体系，其政策评估的基本步骤包括：一是由政府服务评价督导委员会发起评估通告，召集并组建评估小组根据政策领域制定评估工作的整体框架；二是由评估小组根据评估框架明确具体评估任务的指标选取与整合工作；三是通过评估小组与国家或州政府的统计部门、智库、科研机构等进行联系，收集有效的政策信息与施政数据；四是进行数据统计分析、核验、上报并进行反馈；五是将核验有效并获得上级确认的数据导入政策评估框架进行定量研究与定性研判工作；六是撰写、提交和公开发布政府政策评估结果报告，使地方政府和普通民众了解政策资源的使用和绩效表现，并将其作为应对政策变化、调整施政方法和制定新政的重要参考依据。
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(三)构建政府政策评估的专业化人才队伍
澳大利亚政府十分重视对专业化政府政策评估人员的培养与选拔工作，其以专职政策评估人员为核心，同时充分发挥智库专家、专业咨询机构和评估技术提供部门在政策评估过程中的作用与积极性。澳大利亚政府政策评估的核心人员由来自联邦政府、各州政府、官方智库的政府官员与研究专家构成，在此基础上还进一步吸收了包括澳大利亚生产力委员会、格拉坦研究所、罗伊研究所等智库机构以及墨尔本大学、悉尼大学、新南威尔士大学等高校的资深学者，通过组建政策调查小组和实践评估小组等方式，形成各职能小组之间的政策评估协作机制，使其经济、社会、文化、教育、环保等很多与政府工作绩效与公共服务批量化供给密切相关的领域涌现出大量优秀的政策评估专家。近些年来，澳大利亚的一些公益性社会组织、大型企业、基金会等机构也开始积极参与特定领域的政策评估机制建设与评估资助工作，进一步丰富了澳大利亚政府政策评估工作的社会主体构成。
二、澳大利亚智库参与政府政策评估的基本路径
(一)推行高度市场化的智库决策咨询环境
作为政府政策评估工作的重要参与主体，澳大利亚的智库体系虽然也存在政府内部(官方)研究机构与外部社会性智库之分，但其普遍遵循高度市场化的竞争生存方式，主要通过争取持续性的政府购买服务模式参与政策评估与决策咨询工作，政府直接委托某一智库实施政策评估的情况较少。例如，在一项具体政策出台前，各类智库均可独立或联合开展调查、研究与论证工作，研究成果一经政府采纳便有助于增强相应智库的政府信誉和领域公信力，为其建立定向采购与长期合作积累重要资本。同时，政府服务评价督导委员会等部门也不断优化政府购买智库服务的制度设计，力图建立更加公平、可持续的采购机制，保障智库市场健康良性发展。
(二)将政策质询作为政策评估工作的重要支撑，充分发挥智库的独立性
除了在政府内阁、联邦政府各部门、议会以及联邦政府与州政府间建立常规性的决策咨询机制，澳大利亚政府还将独立性强、开放度高且凝聚社会共识效果较好的政策质询(Policy Enquiry)机制纳入公共决策体系，使之成为政府政策评估工作的重要手段性支撑。与很多欧美发达国家(特别是英属联邦国家)类似，政策质询不仅是澳大利亚联邦政府出台重大政策前针对全国性事务进行跨地区(州政府)协调的必要途径，同时也是及时评估政策执行效果、适时调整和优化政策实施举措的重要依托。从具体实践来看，大多数的政策质询过程都带有明显的政策评估导向。
现阶段澳大利亚的政策质询工作主要涉及三种类型：一是相对全面、具有常规性且基于证据的政策评价与公共咨询。面向经济和社会领域的一些基础性政策开展定期的常规性评估是这类质询活动的典型代表，其着重于效果评价与政策跟踪，如针对澳洲财政体系、金融监管等方面的阶段性政策评估。二是服务于设立中长期改革框架或寻求制度突破的评估咨询。这类质询大多从评估和分析现有体制机制性障碍出发，致力于解决一些比较棘手的政策难题与改革事项，在养老服务、农业补贴、产业扶持政策、能源及资源政策、市场监管等领域较为常见。三是专门应对一些深层次社会性难题的决策咨询，从看护体系的非正常死亡、儿童性侵到反腐败等各类公共议题，都需要政府部门采取询证研究的方式凝聚利益相关者的最大共识，为下一步具体政策设计奠定基础。
尽管政策质询的具体需求多由澳大利亚联邦政府部门直接设定，相关任务也由政府直接指派或公开招标，并给予必要的资金资助及机构协调，但整个政策质询过程具有高度的独立性和透明性，多是交由专业化的智库机构具体执行。一般来说，独立性较强的官方智库(如澳大利亚生产力委员会、皇家委员会等)承担了多数政策质询任务，而类似格拉坦研究所、独立研究中心等社会智库也在政策质询中发挥了积极作用。以澳大利亚生产力委员会为例，尽管属于“官办”智库，但其独立性获得了国会立法保护，在公共调查和质询建议上坚持高度独立。政策质询的整个过程也相对比较透明：一方面是充分搜集信息，保证各利益相关方都能充分表达诉求并保持互动沟通；另一方面是通过邀请媒体、自行公开等形式，从质询项目启动之时起就及时公开发布从质询任务背景文件、关键证据、听证会信息到最终质询评估建议报告的全部信息，保证与各利益相关机构、社会公众的良好沟通。政策质询过程中的每一个步骤都有规可循，以此确保了质询任务在既有制度框架内规范有序地开展。此外，作为一个全国性的独立政策研究机构，澳大利亚生产力委员会始终坚持从国家和公众利益出发，不偏向于任何特定的部门或党派，也依靠其法律保障的独立性，有效规避了自身的利益诉求。
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总体来看，澳大利亚的政策质询机制在很大程度上丰富和拓展了政策评估的外延，实现了“自上而下”的决策需求与“自下而上”的评估咨询的有机结合，增进了政府决策咨询体系的科学性、规范性和有效性。作为决策咨询的延伸，政策质询依靠发挥专业智库的独立性，在综合性政策研究与决策分析评估等基本智库职能基础上，以一种更加宽阔、更为深入的“批判性思维”方式突破了传统决策过程的局限性，采取面向最广泛利益相关群体导向的透明化决策机制，提升了政策决策的透明度与公信力。这种彰显智库作用、增进公众参与且更为落地的决策咨询方式具有很强的现实意义。
三、对我国政府政策评估机制建设的几点启示
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(一)构建智库参与政府政策评估的长效机制
首先，要立足于深化和完善中国特色社会主义政治制度、持续推进国家治理体系和治理能力现代化的切实需要，加快建立健全现代决策咨询制度与政策评估制度，不断提升党和政府的科学决策水平。现阶段，可以以中国特色新型智库和国家高端智库体系建设为依托，在行政系统与决策咨询系统之间建立稳定、常态化的咨政供需对接与研究成果应用机制，不断强化各类型智库在所属政策研究领域的长期调研跟踪与评估经验积累。其次，要加强政府政策评估工作统筹部署与操作规范，加快研究制定国家层面的评估指导意见与具体实施纲要，明确评估目标、原则与重点工作任务，并将构建智库参与政府政策评估的长效机制纳入国家智库体系发展战略框架，制定配套性与保障性政策。再次，要建立面向党和国家重大改革议题、重大政策措施、重点改革工程的全流程评估机制与智库参与评估的协作机制，制定事前、事中、事后评估工作方案，以政府政策评估工作作为切入点，探索构建智库参与重大公共决策的制度安排与标准化程序。
(二)设置政府政策评估的组织与协调机制
一方面，为加强政府政策评估工作的组织与管理，可以搭建由决策部门牵头，由重点智库和具体评估领域权威专家构成的“政策评估委员会”等组织协调机制，重点发挥其在促进评估供需对接、规范评估过程监管、增进评估机构协作等方面的管理协调职责。另一方面，要研究不同领域的差异化政策评估办法，细化分类管理工作规范，可以考虑借助上述提到的组织协调机制，负责评估工作分工与评估流程监管，保障评估工作的执行效率与专业化水平。在初期阶段，可以由国家高端智库理事会主要负责筹建该协调机制，重点发挥好国家高端智库理事会对于智库领域建设的统筹协调职能，从国家智库体系建设视角持续健全政府政策评估机制。
(三)逐步完善政府政策评估工作的法律与制度保障
首先，可以参考澳大利亚以及美国、日本、韩国等国家推进政策评估工作立法用以提升评估与审议过程的权威性与标准化的做法，率先在基础教育、医疗、卫生、环境保护等社会保障领域研究构建政策评估的法律环境与法规体系。其次，在借鉴、开发和应用现代评估方法与评估技术手段的基础上，要对政策评估的类型、过程、评估主体权责等作出明确的划分与界定，重点探索符合我国国情社情与政治制度的政策评估模式与评估方法。再次，要加强政策评估主体的多元化构成，重视吸纳社会性评估力量。从国际经验看，政府政策评估主体的类型通常包括政府机关、政党机构、立法与司法系统、专业化智库、领域专家及公众等，涉及范围广泛。我国可以根据自身行政系统与决策咨询系统运行规律，在评估工作中期主要借助行政机关与专业化智库力量，设置明确的评估议程与评估权限，强化评估过程的审计与监督；在评估工作前期的立项论证、实地调研以及后期的绩效评价、影响评估阶段则有必要加大社会性评估主体的构成比重，并在特定评估环节参考澳大利亚的做法引入政策质询机制，达到平衡具体政策的利益相关者、进一步增强决策过程透明度与公信力的目的。
(四)推进高水平政策评估专家队伍建设，加快建立分领域、科学化的“政府政策评估指标体系”
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为应对当前政府治理领域与政策评估范围的持续拓宽，一方面要定向培养高端专业化评估人才与跨领域的复合型评估人才，不断充实各领域的政策评估主体；另一方面则要形成在重点智库、科研院所、大专院校、民间政策评估组织中选拔和任用高素质政策评估人员的机制，同时充分发挥好技术性部门在政策评估中的信息与技术人员支撑作用，形成一支综合素质较高、数量相对稳定的专家人才队伍。在此基础上，要高度重视现代化政策评估工具的持续开发和创新，统筹运用定量评价与定性研判，加快建立分领域、科学化的“政府政策评估指标体系”和“公共政策评估模型”，重点打造“决策咨询大数据系统”，借助数理统计、模型预测、案例比较、指数测算等方法，构筑政策实际运行状况的数据支撑，把握政策运行整体质量，提升政策实施的综合效率。此外，要强化智库参与政府政策评估工作的资金支撑，探索建立由政府财政拨款、社会公益捐赠、智库建设基金等共同构成的公益性资金投入结构，持续拓展政府购买专业第三方评估服务的内容与采购方式，不断拓宽政策评估服务的供给渠道。
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“澳大利亚政府政策评估与智库作用”培训团
培训团负责人：李兰
执笔：李曜坤 熊鸿儒 张亮
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