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进一步完善文化产业基金发展环境的政策建议
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：近年来，随着《关于深入推进文化金融合作的意见》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等多个政策出台，政府、金融机构、社会资本等陆续进入文化产业基金领域，对改善社会资金配置，促进国家产业升级和结构调整、深化国企改革和投融资体制改革、促进社会投资和扩大内需发挥了重要作用。从调研情况看，我国文化产业基金面临着功能体系不健全，市场再造、放大作用较弱、治理机制不规范，部分领域未能有效覆盖、金融环境不完善，文化产业的政策壁垒较多等问题。建议整合基金功能体系，积极撬动机构资金和社会资本；规范基金治理制度，厘清政府基金投资领域边界；完善基金服务体系，加强法规和财税政策体系建设。
关键词：文化产业基金，问题，政策建议
近年来，随着《关于深入推进文化金融合作的意见》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等多个政策出台，我国文化产业基金发展步入正轨①，政府、金融机构、社会资本等陆续进入文化产业基金领域，对改善社会资金配置，促进国家产业升级和结构调整、深化国企改革和投融资体制改革、促进社会投资和扩大内需发挥了重要作用。第五次全国金融工作会议和十九大围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革“三位一体”做出了重大部署，为文化产业基金未来发展指明了方向——文化产业基金发展不仅是规模增长问题，应着力改革和完善机制，既要加强安全监管，又要在体系建设和功能多元化方面不断创新。
一、我国文化产业基金发展中的问题
(一)功能体系不健全，市场再造、放大作用较弱
一是政府文化产业基金数量庞杂，财政依赖度高，功能有待完善。我国在政策性文化担保领域未有实质性进展，截至2017年11月，我国中央及地方政府设立(不含政企合作)文化产业基金29只，包含创业投资引导基金、风险投资基金、产业发展基金及公益性扶持基金等种类，缺乏以小额为主、扶持中小型和初创企业、缓解贷款难和防范信贷风险的贷款担保功能，一些以文化担保为名的企业开展的担保服务多涉及会展和广告等领域，规模很小，代偿能力弱。政府文化产业基金以扶持公益性项目为主，资金投资和市场再生、扩大功能不足，通过预算扩容资金及存量结构调整扩张规模难度较大。二是银行及保险等传统金融机构参与度不高。商业银行、养老金、信托、证券、境外投资者等具有大规模资金存量的投资机构，受资金性质、现行投资政策、金融环境(授权授信标准不健全，文化产业专项信贷规模偏小，缺乏相关贷款风险分担机制与补偿机制)及文化产业相关政策等多方面限制，参与文化产业基金热度不高。三是功能定位不明确，公共融资风险与资金闲置并存。部分政府文化产业基金偏离了政策性、引导性的功能定位，与市场争利，与文化实质脱离，为被投资对象提供的增值服务有限。各级政府管理出口不同，部门之间信息分享有限，资源与服务衔接度低，仅2016年文化产业私募股权基金有一半没有得到有效利用，新兴文化产业及初创文化企业融资难和基金资金闲置并存。
(二)治理机制不规范，部分领域未能有效覆盖
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一是缺乏有效的激励、约束、监督、考核和退出机制。亏损及收益让渡的尺度不明晰，缺少损失核销机制。利益均按银行基准利率分配，没有区分投资项目发展阶段和规模，不能体现差别化的引导和激励政策导向。基金个案审批市场准入机制，周期长，效率低。项目遴选程序不规范②。监管机构不统一，相关绩效考核制度无具体实施细则。我国产权交易制度仍不健全，未建立起良好的市场化机制，文化产业基金退出渠道单一③，使并购项目受冷遇。二是欠发达地区未能得到基金有效覆盖。受行政划分、区域壁垒及现行金融政策(如分地区的信贷规模制度、企业行政隶属关系交纳所得税)及地方市场的影响，西南、西北和华中等欠发达地区及一般意义上最热门的领域如影视、动漫、互联网、户外旅游等没有文化产业基金覆盖。经过两层委托—代理设置，文化产业基金管理中信息不对称易引发“道德风险”和出现逆选择问题，导致优质项目一级市场的溢价率接近二级市场，中小型文化企业难以得到基金扶持。
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(三)金融环境不完善，文化产业的政策壁垒较多
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一是无形资产评估、信贷、担保、产权交易等金融服务不完备。缺少由政府建立和主导的具有公信力的无形资产评估、登记、转让、确权等金融服务机构，未形成统一的无形资产登记、评估④、质押、托管、流转、变现的管理办法。第三方评估市场并不规范，缺少相关监督管理制约机制。二是缺失产业基金的专门立法，税收优惠政策支持不够。《创业投资企业管理暂行办法》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等相关行政法规立法层级低，多部门规定在基金(及管理人)备案、基金托管、募集机构、监管权限、股东人数核查等实践中存在矛盾。《公司法》⑤《合伙企业法》等相关法规条文，对文化产业基金法律性质、运作规范、信息披露、责任承担、股权分担等没有明确规定。《信托公司私人股权投资信托业务操作指南》对信托型股权投资基金的开展有诸多限制⑥。各税种之间缺乏协调⑦，多层嵌套结构的产业基金缺乏合理税收筹划。三是文化产业基金人才匮乏，非公资本进入文化产业的政策壁垒较多。缺乏集文化产业知识、投资敏锐度、资本市场实践于一体的复合型人才。受政策和行政体制等影响(政策风险较高)，广电传媒等细分领域仍处于垄断或半垄断状态。
二、政策建议
(一)整合基金功能体系，积极撬动机构资金和社会资本
一是统筹整合各类政府产业基金，完善基金担保增信功能，拓展融资渠道。清理中央原有以子行业划分的文化产业基金(如国家艺术基金、出版基金、电影基金等)，整合组建文化产业发展母基金，利用此平台与其他金融机构、龙头企业成立面向不同文化类型的子基金，共建文化产业资金池，为不同成长阶段、不同类型文化企业提供融资服务。推进财政专项资金设立担保基金、股权投资基金及知识产权发展基金等，发挥增信、风险缓释和产业引导功能，通过金融杠杆撬动银行信贷资金。借鉴美国国家艺术基金做法，要求申请者在申请资助前获得一定比例社会捐赠款，将政府支持与自筹资金相结合。
二是积极撬动传统金融机构、准金融机构资金和社会资本。推动商业银行、保险等传统金融机构打造文化特色分支行，组建专业化的文化产业基金，发展符合文化企业特点的贷款审查和管理模式，开展资管、投行等非银业务，通过表外资产为文化产业基金提供融资、发展咨询、管理、监督等中间业务，给予其文化产业发展专项信贷规模支持，加大文化信贷产品利率定价和信贷业务风险容忍度等方面的政策倾斜。推进保险机构开展信用保险、溢额再保险、知识产权保险、保单质押贷款等第三方服务。鼓励小贷公司⑧、担保公司、融资租赁公司、互联网金融公司等准金融机构设立、组建和参与文化产业基金，推进各主体通过兼并、重组与上市融资扩大规模。加快发展外币文化产业私募股权基金，推动开展海外并购和跨行业整合，实现产业升级和完善战略布局，提升文化软实力。采取财政补贴、低息政策性贷款、税收奖励等方式，在文化产业发展成熟的城市试点设立民间资本独资、独立运作的民营银行、金融租赁公司、风险投资公司、担保公司和保险公司⑨。
三是合理界定中央与地方权责，引导资本供需结构均衡发展。明确政府文化产业基金宏观引导、示范职能，中央承担维护国家文化安全、发展新兴文化产业、加强文化遗产保护等涉及国家和民族全局性利益事项的投入责任。可借鉴美国国家艺术基金的分权管理模式，通过以奖代补形式“扶强扶优”，对投入力度大、工作成效明显及具有公共融资风险的地方予以重点支持。省级以下政府文化产业基金以引导更多金融和社会资本投入为核心，对产业链上下游深耕细作，构建企业间联系的社会网络，为企业发展提供各种战略资源和后续增值服务。完善财政参股基金出资模式，适当扩大参股基金范围，财政部门强化对基金的统筹调配，以防范公共融资风险为前提，根据投资进度安排预算，使政府文化产业基金规模与中小文化企业的行业占比相适应，与国民经济占比相当的其他产业投资基金规模大体一致。文化产业主管部门搭建具有准公共性质的项目对接网络平台，建立企业(项目)评估标准联动机制，运用大数据、云计算、物联网、平台经济等新技术创新引导文化市场和基金投资方向。
(二)规范基金治理制度，厘清政府基金投资领域边界
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一是建立有效的激励、监管、绩效考核评价和退出机制。财政部门会同相关部门制定基金运行定期报告机制、风险预警机制、资金监管制度、收益分配及审计监督等制度体系。国资部门对基金跟投的清算项目予以核销。对于具有战略性意义，投资市场热度不高的项目，建议向社会资本让渡一部分收益。在基金的准入上，采取申报备案制。建立科学、透明、规范的项目申请遴选程序，设立由基金决策层、文化产业子行业企业家、专家学者共同组成的评委会负责项目申请审核，规范信息披露的内容、时间、方式及与披露义务相对应的责任承担。构建政府监管、社会监督、行业间自律三位一体的基金监管体制，倡议设立文化产业基金的企事业单位发起设立“文化产业基金委员会”与“文化产业基金行业守则”。适当提高基金发起创建人、出资人、管理机构的准入门槛，加强合伙制基金公司的工商注册和验资管理。综合评估基金经济社会效益、政策导向性和财政资金的放大效果，建立由绩效评价指标、绩效评价方法、绩效评价结果分析等方面构成的绩效考核评价体系。对运营绩效低下的基金项目整改处理，及时清理结存资金。加快完善场内市场的主板(含中小板)、创业板和场外市场的全国中小企业股份转让系统、区域性股权交易市场、证券公司主导的柜台市场及产权交易市场等多层次的资本市场建设，形成通畅的基金退出路径，制定退出后基金流向的监管机制；适当降低企业在中小板、创业板的上市标准。
二是科学界定政府文化产业基金投资领域。制定政府文化产业基金投资目录制或负面清单管理，重点支持有一定竞争性、存在公共融资风险且市场外溢性明显的领域，就初创期、成长期、成熟期的企业占比做出科学设置。符合国家重点扶持方向的社会资本项目，可通过贴息贷款、补助、绩效奖励、保费补贴等方式予以扶植。加强对基金管理公司的资格审查及日常运作监管，建立诚信筛选机制，防范委托代理风险。
(三)完善基金服务体系，加强法规和财税政策体系建设
一是健全以知识产权为核心的价值评估和交易体系，完善贷款和融资担保服务。建立具有公信力的无形资产评估、登记、转让、确权机构和管理办法。推进行业协会、金融机构和中介服务机构完善小微文化企业信用评级体系、市场指标体系与增信服务机制。完善产权的申请和保护制度⑩，建立知识产权信息数据库、知识产权和专利技术交易平台。加强文化产权交易所的统筹协调功能，促进产权登记托管、产权投融资、产权资本培育和企业孵化等平台对接。推进贷款担保公司、融资性担保公司等专业中介服务机构开发适合小微文化企业特点的产品，在企业和基金之间搭建“第三方平台”，并与银行、证券、保险、交易市场以及其他产业基金等广泛合作，开展产融、融融、投融等战略协同。
二是建立文化产业基金市场人才制度，逐步开放非战略性领域的行业投资限制。实行基金管理人市场准入制度，建立基金行业经理人市场。开展基金管理人文化产业实业投资技能培训(包括金融和管理知识、评估和筛选文化项目、市场准入机制和产品市场需求研判等)。探索聘任制公务员改革，培育和引进信托、券商、资管等行业人才，鼓励政府相关管理人员和金融机构人员开展双向挂职交流。促进国家相关部门组织和选派人才到国外知名风控投资机构研修。持续推进文化体制改革，释放更多的优质文化资源，放宽非公有制经济市场准入条件，如适当降低特许经营要求，在出版权、播出权特许经营不变的前提下，鼓励社会资本(特别是锁定期较长的私募基金)加强文化产业股权投资。
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三是加强相关法制建设，提升财税的激励和引导作用。出台《政府出资产业投资基金管理实施细则》和相关法规解释补充，加快制定《产业投资基金法》，统一执法监管主体，就基金的组建、变更与终止、资金募集、上市与交易、财务管理、运行规则、日常监管、退出机制、绩效考核等环节推出明确规定和量化操作细则。在现有法律框架的基础上，推出《公司法》《信托法》《合伙企业法》《保险法》《商业银行法》《商标法》《著作权法》等具体条款的解释和补充。加强财政补贴、低息政策性贷款、税收奖励。对基金投资新兴文化业态、小微文化企业等予以支持；在所扶持企业利润征税的前提下对投资者的收益取消或减免二次征税，可借鉴新加坡的做法在基金公司发展的最初五到十年里实行免税政策，在企业经营进入轨道后再实施财务减税政策。政府提供较低的融资成本以鼓励专注于文化产业的私募股权基金发挥专业优势，通过股权投资与并购重组，延伸产业链，完善小微企业保险服务的保费补贴和税收优惠政策。
注释：
①2016年我国文化产业基金在股权投资、产业并购和企业上市方面表现抢眼，新增67只文化产业股权投资基金(两只未披露基金设立具体形式，规模达100亿元)，其中50只披露募集资金，总规模达3022亿元。
②我国历史悠久的电影基金因为信息披露不充分，饱受质疑。
③包括直接上市(IPO)、管理层回购、产权交易所股权转让和破产清算等四种方式，目前部分基金开始转向可短期带来回报的单个电影、电视节目、文艺演出等。
④《文化企业无形资产评估指导意见》(中评协[2016]14号)，注重“操作要求”“评估方法”和“披露要求”，整体可操作性上有待验证，发布主体未能反映较高的政府意志。
⑤如第二十四条对有限责任公司股东数量限制(50个以下)，制约了基金规模扩大。
⑥如要求信托公司而非投资顾问管理事务，对投资顾问资质要求高，抬高了信托开展PE业务的门槛。
⑦公司制基金公司存在“双重征税”：上海、深圳、杭州等地区统一按照5%—35%税率征收；北京则是不区分普通合伙人和有限合伙人，一律按照20%征收；而天津则要求按照合伙人不同收入的性质区分。
⑧中国人民银行2016年发布数据，全国小额贷款公司机构数量共计8673家，实收资本为8233.9亿元，贷款余额为9272.8亿元。
⑨日本中小企业信用担保公司在中小企业融资中主要承担信用保证人职责，有利于知识产权抵押融资，为具有轻资产属性的文化产业提供融资便利。
⑩以日本为例，政府成立专门负责管理知识产权的公司，通过实行知识产权证券化，向拥有商标权、专利权和著作权等知识产权的文化企业提供融资渠道。
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参考文献：
[1]魏鹏举，2008：《文化产业投融资》，湖南文艺出版社。
[2]欧盟委员会，2005：《欧盟文化艺术产业融资研究》。
[3]2014：“多国文化艺术基金：扶持文化事业、资助文化产业”，《中国文化报》，1月16号。
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[4]Jamie Morgan, 2009: Private equity finance rise and repercussions, PALGRAVE MACMILLAN。
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