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十八届三中全会以来金融改革进展及初步评估
发布时间：2018-05-21 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：十八届三中全会“决定”对金融改革做出了全面部署。此后，金融改革按照部署在构建更具竞争性和包容性的金融服务业、健全多层次资本市场体系、稳步推进汇率和利率市场化、加快实现人民币资本项目可兑换、完善金融监管等五个方面均得以不同程度推进，取得了积极成效。比如，金融业保持快速发展，金融产品日益丰富，金融服务普惠性增强，金融体系不断完善，守住不发生系统性金融风险底线的能力增强。不过，金融领域仍然存在不少突出问题，如金融与实体经济失衡、金融资源配置结构不合理和金融风险防范化解压力较大。在全面建成小康社会决胜期，增强金融服务实体经济能力，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，金融改革就需要着力推动金融与实体经济再平衡、优化金融资源配置结构，健全防范化解金融风险的体制机制。
关键词：金融改革，十八届三中全会，金融风险，评估
本报告为亚洲开发银行技援项目：“构造让市场在资源配置中起决定作用的微观基础”的研究成果，课题执行机构：国际合作局和产业经济研究部，课题顾问：张军扩，课题执行负责人：赵昌文、蒋希蘅，首席中方专家：高世楫。
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一、十八届三中全会以来金融改革进展
(一)十八届三中全会“决定”关于金融改革的部署
十八届三中全会“决定”对全面深化金融改革、完善金融市场体系做出了系统部署，以期发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，提高金融服务实体经济能力，守住不发生系统性金融风险的底线，促进经济持续较快发展。
本报告采用周小川(2013)的分类法，将十八届三中全会关于金融改革的部署划分为五个领域：构建更具竞争性和包容性的金融服务业、健全多层次资本市场体系、稳步推进汇率和利率市场化、加快实现人民币资本项目可兑换和完善金融监管。
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“构建更具竞争性和包容性的金融服务业”的具体改革任务是：扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。推进政策性金融机构改革。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。
“健全多层次资本市场体系”的具体改革任务是：健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。
“稳步推进汇率和利率市场化”的具体改革任务是：完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。
“加快实现人民币资本项目可兑换”的具体改革任务是：推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系。
“完善金融监管”的具体改革任务是：落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任，建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。
(二)构建更具竞争性和包容性的金融服务业方面的改革
银行业对内开放取得实质性突破。2014年3月，首批5家民营银行试点方案确定，并于2015年上半年前全部正式开业。2015年6月，国务院办公厅转发银监会《关于促进民营银行发展的指导意见》，明确“成熟一家、设立一家”原则。截至2017年11月末，已有16家民营银行开业。
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开发性、政策性金融机构改革取得实质性突破。2014年7月，国开行住宅金融事业部成立。2014年12月和2015年3月，国务院先后批复中国农业发展银行、国家开发银行和中国进出口银行改革实施方案，明确了各机构定位，即中国农业发展银行和中国进出口银行回归政策性金融，国家开发银行坚持开发性金融；强化了以资本充足率为核心的资本约束机制；完善了公司治理结构。2015年7月，国家开发银行和中国进出口银行分别获得480亿美元和450亿美元的注资，资本充足率达到11.41%和12.77%。2017年4月，国家开发银行改制为有限责任公司。此外，对开发性、政策性金融机构的差别化监管也不断完善。2017年11月，银监会发布了《中国农业发展银行监督管理办法》《中国进出口银行监督管理办法》和《国家开发银行监督管理办法》。
进一步推动金融业对外开放。2014年9月，银监会发布《中国银监会外资银行行政许可事项实施办法(修订)》，删除了已取消的行政许可事项，精简许可程序，并遵循中外资一致原则，统一市场准入标准。比如，取消了关于外资银行在所在城市一次只能申请设立1家支行的规定，取消了支行营运资金的最低限额要求。
完善现代金融企业制度。农村信用社股份制改革持续快速推进。截至2016年末，农村商业银行1055家，较2013年末增加587家。银行上市步伐加快。截至2017年11月末，境内外上市银行数达到39家。商业银行混合所有制拉开序幕。2015年6月，交通银行混合所有制改革获批，将探索引进民营资本，探索高管层和员工持股制度，优化股权结构；深化用人、薪酬和考核机制改革；完善授权经营制度，更好发挥董事会、高管层和监事会作用。其他银行，如招商银行也宣布实施员工持股计划。
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发展普惠金融。创新支持普惠金融的货币政策工具。2014年1月和2016年3月，人民银行分别创设支小再贷款(专项用于支持金融机构扩大小微企业信贷投放)和扶贫再贷款(专项用于支持金融机构扩大小微企业信贷投放)。银监部门调整内部部门结构，于2015年1月新设银行业普惠金融工作部。推动普惠金融事业部成立，2017年5月，银监会发布《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》。村镇银行数量快速增加。截至2016年底，全国已营业的村镇银行1519家，比2013年底增加532家。
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(三)健全多层次资本市场体系方面的改革
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健全多层次资本市场体系方面，国务院先后发布了两个纲领性文件，对资本市场改革提出了指导意见。一是2014年5月发布的《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，就股票市场、债券市场、私募市场、期货市场、资本市场对外开放等方面做出了部署。二是2014年8月发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》。
推进股票发行注册制改革。2013年11月，证监会发布《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》，作为逐步推进股票发行从核准制向注册制过渡的重要步骤。该《意见》对新股发行、定价和配售等环节的运行机制进行了改革。此外，大力推动全国中小企业股份转让系统(“新三板”)发展，“新三板”采取的发行制度一定程度上就是注册制。不过，在“十三五”规划纲要中，关于注册制改革的表述已有所调整，调整为“创造条件实施股票发行注册制”。
多渠道推动股权融资。大力发展“新三板”市场。2015年7月，“新三板”正式升格为场内交易市场，截至2017年6月末，“新三板”挂牌企业数已达到11314家。投贷联动试点启动。2016年4月，银监会、科技部和人民银行联合发布《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》，鼓励和指导银行业金融机构开展投贷联动业务试点。推动IPO常态化。
发展并规范债券市场。债券发行制度改革。2015年1月，证监会发布《公司债券发行与交易管理办法》，将发行人范围扩大至所有公司制法人，丰富了债券发行方式，取消了公司债公开发行的保荐制和发审委制度。2015年5月，发展改革委办公厅发布《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》，放宽了发行条件，简化了募集资金变更程序。推动资产证券化。2014年11月，证监会发布《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》及配套规则。加强信用债存续期信用风险管理。
完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。开展巨灾保险试点。2014年7月和11月，深圳、宁波先后开展巨灾保险试点。
鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。推动优先股试点。2014年3月，证监会发布《优先股试点管理办法》；2014年4月，银监会、证监会联合发布《关于商业银行发行优先股补充一级资本的指导意见》。推动股票期权试点。2015年1月，证监会发布《股票期权交易试点管理办法》。推动不良资产证券化试点。2016年3月，6家银行获不良资产证券化试点资格。
加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定。2014年11月，人民银行与证监会联合发布《债券统计制度》。2015年1月，银行间市场启动债券交易结算应急服务。全国性非标资产登记托管或流转平台纷纷设立，如成立银行业信贷资产登记流转中心、银行业理财登记托管中心，上海票据交易所、上海保险交易所、中国信托登记公司。2017年7月第五次全国金融工作会议提出加强金融基础设施的统筹监管和互联互通。
(四)稳步推进汇率和利率市场化方面的改革
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完善人民币汇率市场化形成机制。扩大汇率日间波幅。
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放开利率管制意义上的利率市场化已经完成。2013年7月，贷款利率上限已经放开。2014年11月、2015年3月、2015年5月、存款利率浮动上限分别放宽至基准利率的1.2倍、1.3倍和1.5倍。2015年10月，存款利率上限完全放开。在存款利率上限放开的同时，同业存单市场规模快速扩大，市场利率定价自律机制、贷款基础利率集中报价和发布机制、央行政策利率体系也不断健全。
健全国债收益率曲线。2014年11月，财政部在其网站首次发布中国关键期限(1年、3年、5年、7年、10年)国债收益率曲线。2015年11月，财政部首次发布3个月、6个月国债收益率曲线。2015年财政部健全短期国债市场发行机制，比如自2015年第二季度起每月滚动发行一次6个月短期国债，自2015年第四季度起每周滚动发行一次3个月短期国债。
(五)加快实现人民币资本项目可兑换方面的改革
推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度。进一步放宽QFII、RQFII主体资格和投资额度。截至
建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系。2015年3月，外汇管理局开展以企业外债比例自律为主要方式的宏观审慎管理试点，在试点地区统一中、外资企业外债管理方式，取消审批制，改为外债比例自律。
(六)完善金融监管方面的改革
完善监管协调机制。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议决定成立国务院金融稳定发展委员会，办公室设在中国人民银行。2017年11月，国务院金融稳定发展委员会成立。
存款保险制度已经建立。2015年2月，《存款保险条例》发布，自
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积极落实国际金融监管改革措施和稳健标准。稳步提高资本充足率监管标准。根据2012年11月发布的《商业银行资本管理办法(试行)过渡期安排相关事项的通知》，2014年、2015年商业银行的资本充足率标准已经较2013年末提高0.8个百分点，2016-2018年还将累计提高1.2个百分点。修订杠杆率监管标准。2015年1月，银监会发布《商业银行杠杆率管理办法(修订)》，并与同年4月开始实施。此外，银监会还于2014年1月发布《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》，于2015年12月发布《商业银行流动性覆盖率信息披露办法》。
界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。2014年，国务院发布《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》，明确界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。2017年7月全国金融工作会议明确提出，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。
二、十八届三中全会以来金融改革的进展及成效评估
(一)进展评估
从进度上看，相对于其他领域改革，金融改革的总体进展相对较快，十八届三中全会设定的各项改革任务基本都有不同程度的推进，部分改革任务如利率市场化方面的改革被普遍认为超预期。不过，也有个别改革事项低于预期，如金融机构市场化退出机制。
金融改革推进过程中存在一些不协调之处。一方面，金融市场监管体制改革在较长一段时期之内相对滞后。由于监管改革方面的滞后，金融领域风险在较长一段时间内仍在累积。另一方面，一些金融改革的内部次序可能也存在不协调之处。比如，多层次资本市场发展、多渠道股权融资、注册制改革之间可能存在先后顺序。
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(二)成效评估
金融改革也取得了积极成效，集中体现为金融业保持快速发展，金融产品日益丰富，金融服务普惠性增强，金融体系不断完善，守住不发生系统性金融风险底线的能力增强。
金融规模方面，2016年末，银行业、证券业、保险业资产总额合计达253.2万亿元，较2013年末增长56.5%；债券市场规模达64.31亿元，较2013年末增长114.2%。
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金融普惠性方面，2014-2016年小微企业贷款年均增速达16.4%，较同期贷款增速高3.1个百分点；2016年末，基础金融服务已覆盖54.20万个行政村，覆盖率达95%。
金融风险防范方面，防范风险的体制机制不断健全，总体上保持了金融基本稳定。
三、决胜期进一步推动金融改革的建议
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在看到金融改革成效的同时，也要注意到金融领域仍然存在不少突出问题，如金融与实体经济失衡、金融资源配置结构不合理和金融风险防范化解压力较大。十九大报告提出“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”。在全面建成小康社会的决胜期，增强金融服务实体经济能力首先需要金融改革着力解决以上突出问题，构建一个统一开放、竞争有序、富有韧性、与实体经济共容的金融市场体系。
(一)推动金融与实体经济再平衡
金融与实体经济失衡主要体现为：金融业增加值占GDP比重过高，显著高于欧美主要发达经济体；金融与实体经济利润格局严重失衡，2016年金融企业所得税已达工业企业所得税的1.2倍；创新要素“脱实向虚”，2016年清华大学和北京大学应届硕士毕业生入职金融业比重分别高达27.2%和32.93%。金融与实体经济失衡导致包括资本、人才和企业家才能在内的生产要素“脱实向虚”，过度向非生产性活动配置，而不是配置到生产性活动或实体经济，会严重侵蚀经济高质量发展的根基。
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为此，需要着力推动金融与实体经济再平衡，构建一个与实体经济共容的金融体系。一是要通过严格不良资产确认标准，完善金融国资管理体制，推动金融会计制度改革，强化有效竞争，着力降低金融业“虚高”利润。二是要改革金融从业者薪酬制度、建立风险终身责任制，着力降低金融从业者畸高收入。三是着力推动经济去杠杆，抑制金融部门过度膨胀。
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(二)提升金融资源配置效率
金融资源配置效率不高或结构不合理，主要体现为：金融资源更多地配置到了享有隐性担保的国有部门，经地方债置换因素调整后的国企负债增速显著高于民营经济占主体的工业和批发零售业负债增速；金融资源过多过快地配置到居民部门的非生产性活动，2017年9月末，居民部门贷款(银行居民部门贷款+公积金贷款)达43.5万亿元，较2013年末增长97.5%，比同期企业部门贷款增速高52.5个百分点。
为此，需要着力优化金融资源配置结构。一是优化监管，提升个人住房贷款风险权重，抑制房贷快速增长。二是完善金融消费者保护的监管框架，加强对消费金融业务监管。三是完善宏观审慎政策体系，将地方国企和地方政府隐性债务增速纳入MPA评估体系。四是放宽外资银行准入，促进互联网银行发展，在银行业引入有效竞争并推动银行业智能化转型。五是着力推动相关配套改革，如国资国企改革和央地关系改革。
(三)建立健全防范化解金融风险的体制机制
金融风险防控压力较大主要体现在：非金融部门杠杆率快速增加，累积宏观金融脆弱性；金融资产质量恶化压力仍然较大，债券违约风险和不良贷款反弹压力大；影子银行治理任务重，流动性压力凸显；房地产泡沫化和金融体系对房地产风险敞口持续增加。
决胜期要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。为此，一是要以治理地方政府性债务和控制居民部门杠杆率为重点，助力经济去杠杆。二是丰富不良资产处置主体、渠道，优化债务减免政策、完善风险处置中尽职免责政策，建立以打击逃废债体制机制为重点，完善不良资产处置体制机制。三是以规范资管产品为重点，打好防范化解影子银行风险攻坚战。四是以建立房地产市场平稳健康发展长效机制为配套，降低房地产金融风险。