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我国社会治理的政策内涵与内容体系
发布时间：2018-06-14 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：社会治理是我国社会建设的两大根本任务之一。其政策范畴和内容体系既独特鲜明，又仍处于探索阶段，根本前提是社会主义制度和坚持党的领导。这与西方治理理论和实践中“去中心化”趋势明显不同。改革开放以来，我国社会治理工作经历了从社会治安综合管理到社会管理、社会治理，再到社会治理现代化的发展过程。其政策目标着眼于维护社会和谐稳定，增强社会创造活力，在实践中先后经历提高社会安全感、社会和谐度、社会获得感三个不同的阶段性目标。目前看，我国已经形成以基层治理、矛盾化解、治安防控、公共安全、社区服务为五大主要内容的社会治理工作体系。同时对社会组织建设、公共空间治理、网络社会治理等方面的工作力度也在不断加大。
关键词：社会治理，政策体系，治理现代化
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中国经济从高速增长阶段正在向高质量发展阶段迈进，经济发展阶段的转变势必带来社会治理模式的转变。关于社会治理的范畴和具体内容，各级政府无论在政策制定还是工作实践中，仍然处在一个探索深化阶段。当前许多涉及治理层级、治理主体、治理方式的问题亟须理清，十分有必要梳理我国社会治理的政策脉络和内容体系，以探索中国特色社会主义社会治理体系的内在逻辑和发展路径。
一、社会治理的两种语境
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社会治理是社会领域的治理。“治理”概念在国内的应用起于20世纪90年代。早期较多应用在国有企业改革有关建立现代企业制度中使用的“公司治理”概念。随后“治理”广泛运用于商业、环保、传媒、社会、政府行为与国际事务等领域。这其中既有国内外学术界对治理理论不断深入探讨的因素，也有国内经济社会发展不断跃迁的现实需求。治理理论兴起于20世纪90年代西方社会科学对原有范式失灵的反思和探索，这使得国内关于“治理”一词的使用，既有学术语境下西方治理范式的内容，也有政策语境下中国基本制度和社会文化内涵。在实际运用中两种语境往往相互借用，但有时候是相互冲突的。
在西方治理理论中，“治理”的本意是一种自主的协调机制，用以协调那些源于政府但又不限于政府的各类社会公共机构和行为者，引导他们明确在经济社会发展中利益相关领域存在的权责边界和权责依赖，促进各方行为实现自主、动态的优化和调整。它强调各方利益主体的自主自治而不是政府的权威，政府的责任和能力主要体现在对各种自主自治行为加以有效的引导和监管。可以说，“治理”是在资本主义市场经济高度发展的基础上，对政府失灵和市场失灵的一种反思和校正，带有明显的“去中心化”特点。尽管后来又提出“元治理”理论，用于强调基本规则制定者(很大程度上是政府)的作用，但政府只不过是各种治理主体“同辈中的长者”。
在国内的政策语境中，“治理”更重要的含义是“治国理政”以及在此语境下对改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域、各层面的执政方式和执政过程的一种概括。其基本前提是社会主义制度，而中国特色社会主义最本质的特征则是中国共产党领导。也就是说，“治理”是在坚持和加强党的全面领导的前提下，对政府行为模式和市场机制的一种发展和完善。尽管在这个过程中会有一些关于治理主体“多元”的建议，但绝不意味着治理存在“去中心化”的特点。在社会治理领域，党的十八大、十九大报告均明确“党委领导、政府负责”，社会和公众分别作为协同者和参与者，在党委政府的决策部署下依照法律有序地参与治理。
辨析“治理”的两种语境并不是简单地对两者做出概念性的区分，更重要的是考察两种语境产生的政治经济背景。20世纪90年代正是西方所谓第三波民主化浪潮进入高潮尾声，彼时自由民主所谓“历史终结论”大有市场，乃至把选举式民主当作国家建设的全部关系。西方治理理论尤其是自组织治理被视为一种超越民族国家和政府权威的自主治理模式，也随之在各个领域得到流行。但经过20多年的实践，选举式民主的输出遭遇全球性的失败和回潮，西方主要经济体增长滞缓，西方治理理论也面临巨大危机。与之鲜明对比的是这一时期中国的快速崛起。自1992年邓小平同志南行讲话以来，中国经济持续保持高速增长，政治领导体制的稳定和渐进式改革成为中国治理成功模式的重要特征。尽管国内在社会治理领域的实践仍然存在许多需要加强和完善的方面，但是西方学术语境下的“治理”及其理论，既无法解释中国社会治理已有的成功，也难以解决中国社会治理实践面临的现实问题。
二、社会治理的政策内涵
在20世纪90年代“治理”范式兴起之前，我国社会治理的各方面工作就一直在推进，只是在理论和政策上没有置于一个突出的位置。随着中国特色社会主义事业总体布局从“三位一体”向“四位一体”“五位一体”迈进，国内社会治理的理论和政策体系也在不断发展和完善。
(一)社会治理的政策脉络
从1992年十四大以来党的历史看，社会治理相关工作由提出到形成体系化政策，有一个比较清晰的发展脉络和推进过程，即从社会治安综合管理到社会管理、从社会管理到社会治理、从社会治理到社会治理现代化的发展过程。
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回顾党的历次全会报告和决议文件中社会治理领域的相关内容：十四大提出要搞好社会治安，扫除社会丑恶现象。十五大提出要维护安定团结，正确处理涉及群众切身利益的突出矛盾，搞好社会治安，加强政法工作。十六大对“维护社会稳定”进行了集中阐述，明确提出“改进社会管理”及其具体要求。十七大把社会建设列为中国特色社会主义事业总体布局“四位一体”内容，在“加快推进以改善民生为重点的社会建设”主题下集中阐述社会管理各方面工作，强调要完善社会管理，维护社会安定团结。
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党的十八大明确提出“构建中国特色社会主义社会管理体系”，强调必须“加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”，对社会管理体制、公共服务体系、社会组织管理体制和社会管理机制予以明确。十八届三中全会提出“加快形成科学有效的社会治理体制”，首次在中央全会决议文件中使用“社会治理”替代过去一直使用的“社会管理”。十八届四中全会提出“提高社会治理法治化水平”。十八届五中全会提出“推进社会治理精细化”。党的十九大进一步提出“加强和创新社会治理”，明确“打造共建共治共享的社会治理格局”，提出到2035年“现代社会治理格局基本形成”的发展目标和工作要求。
(二)社会治理的政策目标
可以从三个层面进行认识。一是从中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局看。社会治理是社会建设的重要方面，其政策目标是维护社会和谐稳定，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。党的十八大指出“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”。党的十九大明确“增进民生福祉是发展的根本目的”，要“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。这当中体现了党执政的价值理性和目的理性。有效的社会治理，对于推进“五位一体”总体布局，实现改革发展稳定有机统一，建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标而言，既是重要组成部分，又是基本前提条件。
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二是从全面深化改革的总目标和改革任务看。社会治理的政策目标是建立完善和发展中国特色社会主义社会治理体系，实现社会治理体系和治理能力现代化。十八届三中全会提出“推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制”，要求改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。党的十九大强调“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。这是从顶层设计上对社会治理工作提出明确方向和具体要求，突出强调了社会治理的过程理性和制度理性，设定了今后一段时期社会治理工作新的政策目标。
三是从社会治理的内在规律和发展趋势看。国内社会治理政策始终在探索并适应经济社会发展的阶段性要求，坚持问题导向，把解决不同发展阶段社会领域群众最关心、反映最强烈的问题作为政策目标及工作重点，先后经历了提高社会安全感、提高社会和谐度、提高社会获得感三个不同的阶段性目标。每一阶段的工作成效为下一阶段的发展提供制度、组织和经验方面的条件保障和创新基础，具有明显的渐进式改革特点。
在改革开放初期，社会治理的首要目标是搞好社会治安。这是基于社会主义市场经济和法治建设尚不健全不完善的现实，通过打击治安违法行为、消除社会丑陋现象来稳定社会秩序，为经济建设保驾护航。随着经济持续发展和社会结构深刻变化，不同群体在改革中的利益诉求更加多元、矛盾纠纷更加复杂，仅依靠社会治安管理已不能适应发展的需要。社会治理的目标相应调整为关心并解决好人民群众切身利益诉求，完善矛盾调解工作机制，同时加大社会治安综合管理，把民情调解、政法综治、治安防控作为主要内容。经过四十年的改革开放，我国社会主义市场经济已经高度发展，经济制度趋于完善，法治建设不断深入，民生水平显著提高。社会治理工作随之发生重大变化，从过去的“社会管理”转变为“社会治理”，正如习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。社会治理的政策目标转为激发社会内在活力，引导多元主体共建共治共享，突出强调党委政府的领导作用、人民群众的主体地位和法治秩序的基础保障，作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分进行系统部署。
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(三)社会治理的政策边界
党的十八大以来，中央把民生工作和社会治理工作作为社会建设的两大根本任务。改善民生是推动发展的根本目的，创新社会治理是维护和谐稳定的内在要求，两者在工作内容上有清晰的边界。民生工作着力于把经济发展的成果转化为高质量的基本公共服务，包括教育、就业、医疗、养老、住房、收入分配、社会保障以及扶贫减贫等人民最关心最直接最现实的利益问题。社会治理工作着力于构建与社会主义市场经济秩序相适应的、良好的社会公共秩序，包括社会协商与矛盾化解、安全发展与治安综治、城乡社区建设与社会组织参与、社会心理服务等事关总体国家安全与和谐稳定的社会事务。
随着社会领域改革的持续深化，改善民生和社会治理的工作内容正在呈现既各自拓展、不断创新，又深度融合、相互依托的趋势。其内在原因是，人民群众基本公共服务需求解决了“有没有”的问题后，对服务“好不好”“快不快”“均不均”提出了更高要求。党的十九届三中全会亦明确，要推进直接服务民生的公共事业部门改革，改进服务方式，最大限度方便群众。只有把基本公共服务提供体系(包括服务平台、基础设施、管理队伍等)落实到城乡基层社区，与基层社会治理体系进行有机对接，才能取得“一站式”“不见面”“马上办”等最大限度方便群众的服务效果。
三、社会治理的内容体系
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目前看，我国社会治理的内容体系主要包括五个方面。
(一)基层治理体系
社会治理的重心在基层。基层治理首先要落实党的全面领导，发挥基层党组织作用。党建是基层治理的统领性工作，重点是党组织阵地建设和干部队伍建设，确立党委在基层治理中的核心领导作用。政府部门则从社会治理过去的单一主体转变为主导性力量，核心是理清政府与社会的边界，实现政府主导下专业化社会组织、城乡社区基层自治组织、志愿者团体、公众等多元主体的广泛参与和共商共建。在基层实行扁平化和网格化管理，一方面通过简政放权，有效整合行政审批、市场准入、权证办理、执法监督等职能，减少治理层级，推动资源下移；另一方面借助现代信息技术，对辖区范围内的人、地、事、物、组织等要素归入单元网格进行系统化管理，提高基层治理精细化水平。在城乡社区网格中建立以社区居委会自治、网格村(居)民自治、邻里自治、村(居)民小组自治等多种形式共存的自治格局，完善城乡社区协商民主程序和诉求表达、权益保障机制。
(二)矛盾化解体系
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把社会矛盾的常态管理与应急处置有机结合。一是社会矛盾源头防范，开展重大决策社会稳定风险评估，以此作为政策出台的嵌入程序和刚性门槛。二是矛盾纠纷排查化解，推进网格化排查并建立定期研判、分级预警机制。三是矛盾调解，用专业化队伍、标准化程序、精细化方式，形成人民调解、行政调解、司法调解联动机制。四是信访维权处置。建立信访信息综合平台，引导群众依法逐级上访，开展信访办理和积案化解，推动信访问题在基层解决，维护良好信访秩序。五是法治教育及法律援助，开展群众性法治文化建设，引导涉法涉诉问题按照法律和司法程序得到解决。六是纠纷应急处置，对重大突发群体性事件建立决策指挥、预案制定、现场处置、应急保障等工作体制。
(三)治安防控体系
保护人民群众生命财产安全，打击“黄赌毒黑拐骗”、制假售劣、非法集资、非法传销等违法犯罪活动，严防重大刑事案件。以社会化、网格化、信息化为依托，建立社会治安情报收集、信息研判、案件预警和大数据集成的治安监测系统。对涉稳涉法涉诉重点人群开展分级排查管控，搭建重点青少年、流动人口等群体服务管理平台，提前介入、源头化解、前端稳控。推进智能化治安防控，实现平安建设与智慧城市建设深度融合，形成全面覆盖、互联互通、实时动态、全程可控的智能防控体系，推进警务工作标准化、数字化、可视化。发展群防群治力量，配备专职专业化巡防安保和治安协管，壮大治安志愿者队伍，形成立体化治安防控体系。
(四)公共安全体系
在社会领域落实总体国家安全体系。防范和处置“颜色革命”、分裂主义、恐怖主义和邪教活动，增强全民反恐反邪意识，建立反恐处置机制，打击各类邪教组织违法犯罪。查处扰乱市场秩序行为，整顿规范市场经济秩序，维护国家经济安全。实行严格的公共安全监管措施，落实安全生产责任制、物流快递安全检查制度、交通消防安全管理制度、枪支刀具和剧毒放射有害物质生产流通监管制度、食品药品安全监管制度等涉及公共安全的各项法律和监管措施。开展对重点公共场所和重要项目、部位、设施的安全防范。统筹基层行政和执法资源，面向公共安全需求和实际情况配置行政执法力量，实现专业高效规范执法。
(五)社区服务体系
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科学布局社区公共服务平台，整合集中党建综治、行政服务、执法监督等工作部门资源，形成“一窗通办”服务模式。建立社区人群信息、公共设施、服务事项、服务团体清单，实现社区服务标准化和精准化。依托“互联网+政务”信息服务平台，推进线下服务向线上服务延伸，实现办事节点、过程、办理情况实时监控并可追溯，实现公共服务便捷化和规范化。完善社区便民服务体系，在政府主导下，依托社区资源，引导社会资本和公益团体进入社区，面向社区关爱、健康养老、协商调解、文化娱乐、就业帮扶、法律援助、心理服务等开展特色便民惠民服务项目，把社区治理的各项工作有机嵌入社区服务之中。
在完善五个工作体系的同时，有三项具体工作在当前社会治理中的重要性也在不断加大。
1.社会组织建设。社会组织是协同参与社会治理的重要主体。改革社会组织登记管理和服务模式，健全完善相关政策法规和配套性措施，一方面促进传统的政府部门及下属机构主管主办社会组织的转型发展，另一方面培育经济社会发展中急需的新型社会组织。对于官办背景的社会组织，重在理顺政府与社会边界，促进社会组织与政府部门脱钩，使之从政府的权力延伸和代言人角色向政府的合作者和公共服务提供者转变，建立健全权责明确、独立运作、有效制衡的法人治理结构，提升参与社会管理和服务的能力。对于新型社会组织，重在引导扶持、分类发展一批事关新兴产业、行业发展、科技服务、民生服务、社区公益等重点领域的专业化机构。通过政府购买服务，提高社会组织承接公共服务能力和可持续发展能力。开展对社会组织运作的监管，建立机构信用机制，确保社会组织在法律规定、政府监管、社会监督下规范化运行。
2.公共空间治理。对城乡居民日常生活和社会活动公共使用的室内外空间进行改造提升和秩序优化。完善城乡基础设施，对城市道路、公共广场、管网路线、公共绿化、公共卫生、镇村设施、农贸市场等市政设施进行改造升级。结合农田水利建设，对乡村道路空间、河道空间、荒滩荒坡、汪塘水面、工矿弃地等进行绿化清理和修复利用。开展市容市貌、市场经营、违章建筑、交通运营等城市公共环境治理。破解“城中村”、老旧小区、城乡接合部等区域公共秩序痼疾顽症。提升城乡居民公共意识和文明素质，推行公共场所文明公约和风俗风尚乡规民约，推进居民文明习惯养成，形成良好的城乡公共空间秩序。
3.网络社会治理。网络社会既是一种新的社会形态，也是一种新的社会模式。建立多元主体参与、线上线下协作、法律制度保障的治理机制，落实网络安全主体责任，维护网络空间安全，保障网络用户隐私和合法权益。开展网络舆情收集、研判、预警、引导及突发舆情应急处置。开展内容审核，打造良好网络内容生态，遏制网络媒体内容、语言和文化等低俗化倾向，防范借助网络虚拟空间对他人进行伤害的“网络暴力”行为。开展互联网金融、融资、消费行为相关风险的监管防范，打击网络诈骗、赌博等违法犯罪活动。切实传播社会正能量，营造健康向上有序的网络社会秩序。
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总之，我国社会治理工作有其独特的发展路径和内容体系。它
根植于我国社会建设的实际需要，每一步发展都基于前一阶段的实践总结，同时又为下一步的改革创新积累经验。其重要特征是在中央顶层设计的推动下，依靠地方探索和推广，循序渐进式地加以完善。尽管这个体系并非天然的科学完备，但具有极强的自我完善、创新发展的能力，自改革开放以来，一直是我国经济发展、社会稳定和民生改善的重要支撑和坚实保障。
参考文献：
织梦好，好织梦
[1]格里·斯托克，1999：“作为理论的治理：五个论点”，《国际社会科学杂志(中文版)》，第1期。
[2]鲍勃·杰索普，1999：“治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述”，《国际社会科学杂志(中文版)》，第1期。
[3]张来明、李建伟，2017：“十八大以来社会治理的理论、制度与社会实践”，《调查研究报告专刊》，第34期(总1558期)。
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“我国社会治理创新发展研究”课题组
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课题专家组组长：张来明
课题负责人：李建伟
课题执行负责人：李兰
课题协调人：刘理晖
执笔：刘理晖