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新时期我国流动人员人事档案基本公共服务体系建设：发展与挑战
发布时间：2018-06-14 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：流动人员人事档案服务是实施就业优先战略，提高人才社会性流动效率的重要支撑。经过30余年发展，我国已经建立覆盖全国的流动人事档案公共服务网络，服务内容不断规范，服务设施和平台窗口不断完善，信息化和数字档案建设不断推进。同时，也面临全国流动人员数量持续增长、体制机制转型滞后、信息集成互联水平总体较低、档案应用价值弱化、全国统一的服务标准亟待推广等问题。新时期建立流动人员人事档案基本公共服务体系，要充分发挥党管人才的体制优势，创新政府基本公共服务提供方式，优化服务网点布局，加强信息化建设和基础设施建设，切实推动流动人员人事档案由行政管理向基本公共服务模式转变。
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关键词：流动人员，人事档案，基本公共服务
随着我国经济快速发展和劳动力市场不断完善，促进人才合理流动、提高人才社会性流动效率，已经成为就业市场发展的迫切需求。流动人员人事档案服务的重要性日益突显。《“十三五”规划纲要》把健全流动人员人事档案基本公共服务体系列为重要工作内容。其核心是在党管人才原则下，加强政府宏观指导，推动流动人员人事档案由行政管理向公共服务模式转变，提高服务的均等化、专业化、便利化水平，建立健全人才市场供给和需求两侧的信息体系和信用体系，切实推进国家治理体系和治理能力现代化。
一、流动人员人事档案服务的政策演进与体系构建
按照人事档案管理主体、服务对象和工作重点的变化，我国流动人员人事档案管理服务大致经历了三个发展阶段。
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(一)体系初建(1984—1995年)
重在解决体制内人员向社会流动后人事档案管理问题。随着人员流动政策的逐步放开，为妥善保管相关人事档案，创造人员合理流动的社会条件，中组部、原人事部在1988年出台《关于加强流动人员人事档案管理工作的通知》和《关于进一步加强流动人员人事档案管理的补充通知》两项政策，指出人事档案管理要适应人员合理流动的要求。明确管理责任主体为党委组织部门、政府人事部门及其所属的人才流动服务中心，其他机构不得承担流动人员人事档案管理事务。
(二)规范发展(1996—2013年)
重在规范和完善流动人员人事档案管理工作。为适应流动人员数量急剧增长的形势，确保人事档案管理的真实性、严肃性、规范性，中组部、原人事部在1996年印发《流动人员人事档案管理暂行规定》，细分流动人员人事档案管理的7大范畴、管理原则、管理机构、转递、收集、整理、利用、保管等相关内容，提出“集中统一，归口管理”原则，允许机构在服务为主的前提下适当收费。《暂行规定》出台后，各地人才流动服务机构发展迅速，管理不断规范，业务迅速拓展，信息化水平不断提高，有力地解决了流动人员档案服务需求快速增长情况下服务保障能力的问题。
(三)职能转型(2014年至今)
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核心是由行政管理事务向基本公共服务转型，简化流程，提高质量和效率。2014年12月，中组部、人力资源社会保障部等五部门联合发布《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》，明确基本公共服务转型发展方向。其后出台一系列举措：一是取消收取相关管理费用，提供免费的基本公共服务。二是明确档案基本公共服务内容及事项清单，并明确各地可结合实际，拓展公共服务内容。三是推进信息化建设，提高信息共享水平和远程服务、在线服务能力，建立档案基本信息定期统计分析和信息报送制度。四是简化优化管理服务流程，提出了十多项便民利民的具体措施，更好为流动人员就业创业服务。
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二、近年来我国流动人员档案管理服务的发展状况
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党的十八大以来，各级公共就业服务机构按照建设服务型政府要求，转变职能、积极创新，不断健全流动人员人事档案服务体系，提高标准化和信息化水平，取得明显成效。
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(一)形成覆盖全国的人事人才公共服务网络
经过30年发展，依托各级公共就业服务机构，我国已形成以省、市、县三级机构为主干、覆盖全国的流动人员人事档案服务网络。2016年，全国共有各类人才服务机构2.67万家，从业人员55.3万人。其中，县级以上地方政府人力资源社会保障部门(含其他行业管理部门)共设立公共就业和人才服务机构5262家，虽然在数量上仅占人才服务机构总量的19.8%，但却是提供人事人才公共服务的主体。各类人才服务机构共设立固定招聘(交流)场所2.1万个，人力资源市场网站11675个，实现服务地域全覆盖。
(二)形成覆盖就业全过程的档案服务内容体系
目前已具备为全体流动人员提供档案保管、高校毕业生就业服务、流动党员管理、就职就业等多种形式、多样内容的管理服务能力。2016年，全国各类人力资源服务机构登记求职和要求提供流动服务的人员达34688万人次，帮助17674万人次实现就业和流动，为2820万家次用人单位提供了人力资源服务。管理流动人员人事档案7716万份，同比增加5.3%；依托档案提供工资调整、档案查阅、开具相关证明等服务4432万人次，同比增长3.1%。
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(三)形成覆盖工作全流程的管理规范体系
近年来先后印发《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》《关于加强和改进入力资源社会保障领域公共服务的意见》《关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知》，进一步明确流动人员人事档案作为基本公共服务的内容、流程和有关要求。全国人才流动中心开展18项人力资源服务国家标准的制定工作，发布《流动人员人事档案管理服务规范》等6项国家标准，建成服务标准框架。同时，制定窗口作风建设工作要点、服务大厅应急预案、公共服务事项和办事指南、窗口服务工作手册等各类业务规范性文件。
(四)服务设施和平台窗口建设不断完善
按照“群众满意”的要求，各级人才公共服务机构加大服务窗口和基础设施建设力度。一是建立固定服务场所，改变过去小作坊、小门脸的状况，建设方便群众的现代化办事大厅。二是完善便民服务设施，将办公区、柜台服务区、公共区有机结合，设置导引台、休息等候区、咨询接待区等功能划分。三是改善库房条件。流动人员人事档案主要参照干部人事档案的储存条件来保管，储存标准适当放宽。多数市级以上管理服务机构的库房建设逐步趋于规范，保管条件逐步改善。
(五)信息化系统和数字档案建设不断推进
一是建设业务信息管理系统。全国人才流动中心和北京、上海、江苏、福建等多个地方人才服务机构已经开发基于信息技术的档案管理办公信息系统，为档案信息化管理奠定了基础。二是积极实施档案电子化备份。各地人才服务机构正在开展流动人员人事档案的电子化备份工作，将流动人员的档案信息通过扫描方式，扫描入库，为档案的异地共管打下了基础。三是建立网上办事大厅、开通官方微博或微信平台等，拓宽服务渠道，为办事群众带来了更多的服务体验和服务便利。
(六)专业人才队伍建设不断加强
转变服务理念，加强专业能力培训，完善考核机制，逐步形成了一支服务能力和水平较强的骨干力量。有的参照公务员管理的省级服务机构，新进档案服务工作人员学历以研究生以上为主；有的省级机构推行“强化制约、强化监督、强化公开、强化履责和责任追究”，把礼仪教育与业务工作、创先争优、美化环境和文明服务结合起来。各地通过提高工作队伍“入口”标准，推进标准化建设与专业能力建设，为流动人员档案服务专业化发展打下坚实基础。
三、我国流动人员档案基本公共服务面临的挑战
贯彻落实党的十九大关于“提高就业质量”和《“十三五”规划纲要》关于“健全流动人员基本公共服务体系”的要求，推进人才强国战略和就业优先战略，在我国经济迈入中高收入阶段，完善流动人员人事管理服务体系要着力解决好以下方面挑战。
(一)全国流动人员数量持续增长
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2016年，全国就业人员达到7.76亿人，全国城镇新增就业人数连续4年达到1300万人以上。其中，新增大学应届毕业生765万人，中职院校毕业生475余万人。出国留学人员55万人，留学归国人员43余万人。以上人群中，有近800万人将步入人才市场，成为流动人员档案服务对象。此外，考虑到新型城镇化建设带来的农民工就业保障需求，流动人员数量快速增长对现有公共人才服务机构的档案服务能力提出巨大挑战。
(二)管理体制机制对转型发展形成制约
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从全国看，流动人员人事档案管理向基本公共服务转型，亟须解决好体制机制改革问题。当前在组织架构、政策法规、信息体系建设、服务标准等方面面临一系列突出问题：一是全国流动人员底数不清，各级各地流动人员服务信息数据不能共享；二是不同机构管理流程、标准不统一，管理体系碎片化问题较为严重；三是各地流动人员人事档案管理服务机构的性质呈多元化，参照公务员管理、全额拨款、差额拨款和自收自支性质的都有，管理模式很不一致；四是没有形成自上而下的业务指导和协同体系；五是各类机构经费来源、运行方式存在巨大差异，对其作为基本公共服务事项在全国均等化实现形成制约。
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(三)档案信息的集成互联水平总体较低
当前，流动人员人事档案管理服务以纸质档案为主，为“管”而“收”，利用信息化的手段记录、跟踪、转接人事档案的工作尚处于起步阶段。一是全国没有统一的流动人员人事档案管理服务信息网络。各地开展的信息化建设标准不一，无法互联互通互享，形成信息孤岛。二是各地信息化水平落差大。发达地区可初步实现“一点受理，多地服务”和“网上远程阅档”等便利服务，而多数地方仍无法实现网上办理。三是利用大数据、移动技术等技术手段不够充分。基于流动人员档案大数据的宏观统计分析和决策咨询服务尚未开展，对制定全国流动人才工作有关政策规划的支撑性不足。
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(四)档案服务内容亟待创新发展
国家把流动人员人事档案服务列入基本公共服务，从定位上提高了档案服务的重要性，但在就业市场上，它还被视为过去计划体制的产物，其价值和作用没有充分发挥出来。一方面，个人弃档、断档现象普遍；另一方面，档案服务与企业人力资源管理脱节，占就业多数的中小企业，很多在招聘中并不看个人档案。2015年流动人员人事档案管理收费取消后，过去依靠行政收费的运行的模式不再持续。如何适应新形势下人才市场对流动人员档案信息的需求，创新服务内容和服务模式，是档案服务工作面临的重要挑战。尤其在基于大数据信息的应用，以及人事档案信息与个人信用信息、社保信息的互联互通领域，目前基本处于空白状况，有待进一步拓展。
(五)全国统一的服务标准亟待推广
在国家标准的基础上，各地根据实际情况制定了档案管理的省、市级规范。但由于管理机构众多，政策理解偏差，一些服务机构按地方规定不受理或不提供有关服务，群众跨区域“调档难”“存档难”现象屡有发生。突出表现在：各地人事档案服务内容标准执行情况不一，在人事关系和人事档案接转程序和手续、人事档案接收、开具各类证明材料等方面地方性的限制较多。由于全国性的档案管理规范推广力度不够，各地人才服务机构按照地方规定，自觉有理，各行其是，有的群众往返多次也办不好档案业务，左右为难，意见很大。
(六)服务网点和基础设施有待改进
一是办事大厅用房及窗口便民设施不足。不少地市、区县的服务机构存在办事大厅简陋、服务环境差、窗口设置不够科学等问题。有些人事人才服务机构甚至没有单独的对外办公场所，或是位置冷僻，门脸狭小，群众要花费很大的工夫才能找到。二是档案库房建设存在风险。目前能达到《流动人员人事档案管理暂行规定》规定标准的，省级机构不足1/3，市级机构不足1/5，县级机构差距更大。不少机构的档案库房承载能力不符合规定，消防设施陈旧，存在严重的安全隐患。三是部分县级以下人事档案管理机构多与劳动人事部门合署办公，没有独立办公用房和专业的档案存储库房，现有基础设施亟待加强完善。
四、推进流动人员档案服务创新发展的重点方面
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充分发挥人事档案对流动人员创业就业的促进和保障作用，运用现代信息技术和网络平台，深入推进人事档案服务便利化和均等化，完善基本公共服务体系，保障人力资源合理流动，切实破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，最大限度激发人才创新创造创业活力，为实现“两个一百年”奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑和保障。
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(一)充分发挥党管人才的体制优势
坚持党的领导，服务人才优先开发战略和就业优先战略，围绕人才强国战略和社会诚信体系建设，创新完善流动人员人事档案工作体系和工作方法。充分发挥党管人才的体制机制优势，统筹设计流动人员人事档案基本公共服务的组织架构、服务内容、信息系统和保障措施。以立足当前、适度超前的原则，建立覆盖所有公共部门和非公部门流动人员的公共服务体系，建立以骨干网为依托、多节点合作共管的流动人员人事档案管理信息系统。注重在政策、技术和手段方面的创新，适应并引领流动人员人事档案基本公共服务的发展需要。
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(二)创新政府基本公共服务提供方式
完善政府公共服务职能，密切对接就业市场需求，转变政府对流动人员人事档案的管理方式，为各类市场主体和人民群众提供有效、便捷、均等的流动人员人事档案基本公共服务。发挥市场机制作用，破除阻碍人力资源合理流动的体制机制障碍，促进入力资源在不同部门、地区、行业之间的合理流动。针对体系建设过程中的重点、难点问题，加强顶层设计，集中攻坚克难。统筹兼顾不同群体利益关系，充分考虑地区发展差异、体系建设之间的衔接平衡。结合社会经济发展和技术发展趋势，探索符合实际、满足需求、适度超前的流动人员基本公共服务体系，将创新理念贯穿于管理体制、技术应用、服务内容的全流程和各方面。提高档案信息安全保障能力。既要对档案信息予以充分而统一的保护，又要使档案信息处理行为法律化、合法化。
(三)加大档案服务重点领域的建设力度
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一是推动构建统一的全国档案服务信息化平台。统筹推进全国本级、省、市档案服务机构协调发展，建立要素齐全、功能完备、标准一致的全国流动人才档案服务信息系统，构建流动人员档案信息中央数据库和省级中心数据库，形成各级各地定位明晰、布局合理、服务规范、跨区域对接的基本公共服务体系。二是推动流动人才档案服务工作体系改革。建立一套既兼顾各地经济社会发展实际，又统一规范、保障健全、协调有序的体制和机制，加大财政投入力度，优化投入方式，建立可持续的运行机制。简化工作流程，加大便民举措，减少政策性流动壁垒，提高上下级机构及跨区域服务协同能力。
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(四)加强流动人员档案服务的基础建设
提高县市基层服务网点覆盖面，优化机构布局，有效拓展服务半径。根据本地就业市场的发展情况和流动人员档案服务需求，建立健全基层服务网点。在网点和设施规模上升的基础上，加快完善网点的服务功能。按照流动人员档案管理标准和服务要求，加大对库房条件、窗口大厅、便民设施的改造投入。加强基层服务网点的信息化建设，推动档案保管和业务办理的信息化全覆盖。加强档案服务工作队伍建设，改善工作条件，提高专业化水平，完善工作人员的劳动关系、专业培训、选拔使用和评价激励机制，培养一批既精通档案服务业务，又熟悉社会保险、失业就业、户籍管理服务等相关政策的高素质、复合型专业化人才。 内容来自dedecms
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“流动人员人事档案基本公共服务研究”课题组
课题负责人：李建伟
课题协调人：刘理晖
执笔：刘理晖 田琳琳 董丹丹