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控制贫困增量是打好脱贫攻坚战的重要抓手——河北省邯郸市精准防贫的做法及启示
发布时间：2018-06-14 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
河北省邯郸市在魏县和馆陶县开展精准防贫试点，针对非贫低收入户和非高标准脱贫户，抓住“病、学、灾”等致贫返贫关键因素，分类设置精准防贫办法，建立了一套预警、查实、处置的工作机制。邯郸的实践，为非深度贫困地区巩固脱贫成果、提高脱贫质量，为缩小建档户和非贫低收入户、建档户2020年前后的政策落差，为运用医疗、教育支出等大数据识别目标群体，为第三方机构参与实施公共政策，提供了重要借鉴。建议在全国脱贫攻坚战中，为非贫低收入户和非高标准脱贫户设立“病、学、灾”致贫返贫阻遏机制；以新的政策框架做好2020年后的农村扶贫工作，按新的方法划定相对贫困线，改变贫困人口识别方法、从“事先确定”转为“事后审定”，用好大数据和第三方机构。
关键词：精准防贫，绝对贫困，相对贫困，邯郸
当前，全国以消除绝对贫困为目标的脱贫攻坚工作进入了决胜阶段。确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，一方面要重点攻克剩下的“硬骨头”、特别是深度贫困地区和特殊贫困群体的脱贫任务，另一方面要有效控制新增和返贫人口。2017年7月以来，河北省邯郸市在魏县和馆陶县开展精准防贫试点，针对处于贫困边缘的农村低收入户(以下简称“非贫低收入户”)和人均收入不高不稳的脱贫户(以下简称“非高标准脱贫户”)两类人群，抓住“病、学、灾”等致贫返贫关键因素，分类设置精准防贫办法，建立了一套预警、查实、处置的工作机制。我们在调研中发现，这套精准防贫的理念和做法，不仅有助于打好当前的脱贫攻坚战，而且为2020年后我国构建缓解相对贫困的减贫政策新框架进行了前瞻性探索。
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一、邯郸市精准防贫的主要做法
(一)找准新识别贫困人口和返贫人口的主要致贫原因
邯郸市在扶贫攻坚中发现，每年既有人脱贫出列，又有人加入贫困队伍。2016年，该市有15.3万人脱贫，但当年新识别贫困人口和返贫人口却达到近5万人。经分析发现，这两类农户大都收入不高、积蓄不多，一旦遇到生大病、子女上学或发生意外事故，就会进入贫困行列(见表1和表2)。为提高脱贫质量、减少返贫人口，邯郸市针对原先不在贫困序列但陷入贫困风险较高、已经脱贫但脱贫成果不稳定的人群，推出了一套防止其因病、因学、因灾而重陷贫困的精准防贫措施。
表1 邯郸市新识别贫困人口主要致贫原因分析 (单位：户)
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年份 本文来自织梦 |
邯郸市 |
魏县 dedecms.com |
馆陶县 | |||||||||
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总数 |
因病 |
因学 dedecms.com |
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总数 织梦好，好织梦 |
因病 dedecms.com |
因学 |
因灾 dedecms.com |
总数 织梦好，好织梦 |
因病 copyright dedecms |
因学 |
因灾 | |
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2016 内容来自dedecms |
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380 内容来自dedecms |
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2017 织梦好，好织梦 |
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25 dedecms.com |
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0 织梦好，好织梦 |
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0 |
0 织梦好，好织梦 |
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资料来源：邯郸市扶贫办。
表2 邯郸市返贫人口主要致贫原因分析 (单位：户)
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年份 |
邯郸市 |
魏县 织梦内容管理系统 |
馆陶县 | |||||||||
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总数 |
因病 |
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因灾 |
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2016 |
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2017 织梦好，好织梦 |
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资料来源：邯郸市扶贫办。
(二)划定支出预警线和收入资格线
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与精准扶贫要求事先识别出扶贫对象不同，精准防贫是利用大数据把年度医疗、教育等实际开支超过一定水平的高风险家庭识别出来，再对这些家庭的收入情况进行调查核实，框定出一定收入线以下的高风险家庭作为精准防贫对象进行扶持。
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一是划定支出预警线，从所有农户中识别高风险农户。两县组织扶贫、卫生、民政、人社、教育等部门，分析近三年的医疗、教育等支付数据，根据本县情况设定精准防贫支出预警线，将超过警戒线者识别为有可能陷入贫困的高风险人群。馆陶县规定，符合以下情形者为高风险人群：因病住院经居民基本医保、大病保险报销后，合规自付住院医疗费用加自费住院医疗费用超过2.5万元的；有义务教育之外全日制在读学生的农户，年支付学费、住宿费、教科书费在1万元以上的；因自然灾害或突发事故造成人身或财产重大损失的，按已有政策救助后，家庭损失在3万元以上的。魏县规定，符合以下条件者为高风险人群：自付医疗费用超过0.5万元的农户；年度总学费超过0.8万元的农户；受灾且按已有政策救助后，自付费用超过1万元的农户(见表3)。
表3 馆陶县、魏县精准防贫的支出预警线和收入资格线
本文来自织梦
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项目 |
馆陶县 织梦内容管理系统 |
魏县 内容来自dedecms | |||
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非高标准脱贫户 |
非贫低收入户 |
非高标准脱贫户 织梦好，好织梦 |
非贫低收入户 织梦好，好织梦 | ||
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支出预警线 |
因病 |
2.5万元 dedecms.com |
0.5万元 |
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因学 |
1万元 织梦好，好织梦 |
0.8万元 | |||
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3万元 |
1万元 内容来自dedecms | |||
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收入资格线 copyright dedecms |
1.2倍国家贫困线 内容来自dedecms |
1.3倍国家贫困线 |
1.5倍国家贫困线 | ||
资料来源：根据馆陶县《关于开展精准防贫工作的实施意见(试行)》(馆扶[2017]14号)和魏县《关于开展精准防贫工作的实施方案》(魏扶组[2018]5号)整理。
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二是划定收入资格线，从所有高风险农户中框定防贫对象。对非高标准脱贫户和非贫低收入户设定不同的收入资格线，低于此线的高风险家庭即为精准防贫对象。馆陶县以家庭人均可支配收入低于上年度国家贫困线1.2倍为标准，参考“两不愁、三保障”，参照贫困人口识别程序，框定出非贫低收入户，扶持规模大致为该县建档立卡贫困人口之外的农业人口总数的10%；以贫困退出验收时核定的家庭人均可支配收入低于当年国家贫困线1.3倍为标准，依据全国扶贫开发信息系统数据，框定出非高标准脱贫户。魏县则以当年国家贫困线的1.5倍为收入资格线，收入低于这一水平的农户有资格获得精准防贫扶持；同时规定，非高标准脱贫户和非贫低收入户在自付医疗费用警戒线方面有所不同(见表3)。
(三)针对因病、因学、因灾等致贫原因，分类提供保障措施
织梦好，好织梦
同时符合上述支出预警线和收入资格线的家庭可以提出申请，经村“两委”审查和村民代表会评议后，将申请表上报到乡镇审核。审核通过后，将受助对象名单在村内公示。公示无异议后，县里成立由卫生、人社、教育、民政、财政、扶贫等相关部门人员组成的工作小组，对申请人的家庭收入、申请项目费用、补助金额等进行审核。审核通过后，则启动医疗、教育等特别救助措施。
救助力度取决于各地财政实力。馆陶县在防范因病致贫方面规定，符合收入条件的农户，在合作医疗、大病保险、大病救助等政策报销完后，自付费用超过2.5万元的，超出部分由县财政予以兜底，20万元封顶；在防范因学致贫方面规定，有全日制在读学生的农户，年支付学费、住宿费、教科书费在8000元以上的，给予最高5000元的救助；在防范因灾致贫方面规定，因自然灾害或突发事故造成人身或财产重大损失的，按已有政策救助后，家庭损失在3万元以上的，原则上给予5000元左右的灾害特别救助，仍有困难的可申请不超过1万元的防贫救助资金。
魏县与太平洋财险公司合作创设“精准防贫保险”，由县财政拿出400万元作为防贫保险金，按每人每年50元保费标准，为全县10%的农村人口、共约8万人购买保险。为特定群体而非特定个人投保，财政出资的保费为资金池，多退少补，余额结转下一年度。该县设计了阶梯式比例的防贫保险金发放办法，使自付水平较高的受助群体能够获得更高的补偿(见表4)。以非高标准脱贫户的因病防贫保险金发放为例，扣除0.5万元起付线后，其他自付费用中0.5万元以下的部分按30%，0.5万—1.5万元的部分按50%，1.5万—3.5万元的部分按70%，3.5万元以上的部分按90%的比例发放保险金。
表4 魏县防贫预警线分类标准及救助办法
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类型 |
预警监测线(自付金额) 织梦好，好织梦 |
防贫保险金发放比例(%) dedecms.com | |
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非高标准脱贫户 织梦好，好织梦 |
非贫低收入户 织梦好，好织梦 | ||
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因病(扣除0.5万元起付线后) dedecms.com |
0.5万元以下 织梦好，好织梦 |
2万元以下 织梦内容管理系统 |
30 |
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0.5万—1.5万元 织梦好，好织梦 |
2万—7万元 内容来自dedecms |
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1.5万—3.5万元 内容来自dedecms |
7万—12万元 织梦好，好织梦 |
70 本文来自织梦 | |
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3.5万元以上 |
12万元以上 内容来自dedecms |
90 dedecms.com | |
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因学(扣除0.8万元起付线后) |
0.3万元以下 |
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0.3万—0.5万元 |
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0.5万元以上 |
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因灾(扣除1万元起付线后) 内容来自dedecms |
1万元以下 |
40 内容来自dedecms | |
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1万—3万元 |
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3万元以上 |
80 织梦好，好织梦 | ||
资料来源：根据魏县《关于开展精准防贫工作的实施方案》(魏扶组[2018]5号)整理。
(四)加大对就业和产业的扶持力度，提高防贫对象的造血机能
打好脱贫攻坚战、提高脱贫质量，关键在于提高防贫对象的造血机能。馆陶县为非高标准脱贫户提供就业帮扶，优先推荐其到县脱贫攻坚就业基地和扶贫微工厂务工。此外，馆陶县还利用财政扶贫资金，为创业的贫困户和脱贫户给予价值1万元的物资作为启动资金，项目产生效益的再给予1万元创业奖励。
本文来自织梦
魏县按照“大企业+微工厂+贫困户”的模式，利用财政扶贫资金新建、改建、租赁扶贫微工厂，鼓励入驻扶贫微工厂的企业吸纳贫困人口就业。魏县规定，企业每吸纳一个贫困户劳动力，每年即可获得500元补助。贫困户劳动力使用的加工设备也可以享受最多100%的补助。目前，魏县共发展“扶贫微工厂”251家，其中已建成并投入使用162家，正在建设的89家。在鼓励创业方面，魏县为有劳动能力、创业意愿和项目的非贫低收入户和非高标准脱贫户提供1万—2万元的创业无息贷款，贷款期限2年，特殊情况下可申请延期还款。
二、邯郸市精准防贫的借鉴意义
(一)为非深度贫困地区巩固脱贫成果、提高脱贫质量提供了重要借鉴
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邯郸市精准防贫机制在控制贫困增量方面取得了明显效果。2017年，邯郸市新识别贫困户705户，比上年下降95.7%；返贫户145户，比上年下降77.9%。率先开展精准防贫工作的馆陶和魏县效果更为明显。2017年，馆陶县新识别贫困户、返贫户均为零。魏县新识别贫困户42户，比上年下降98.6%；返贫户35户，比上年下降86%。从全国情况看，类似邯郸市这样的非深度贫困地区，现行标准下的农村贫困人口已不多，如期实现2020年消除绝对贫困目标的难点在于巩固脱贫成果、控制贫困人口增量。在这些地区，无论是非高标准脱贫户，还是非贫低收入户，离现行国家贫困标准很近，稍有不慎即会落入贫困行列，影响脱贫攻坚目标的实现，迫切需要降低他们因病、因学、因灾而陷入贫困的风险。邯郸的精准防贫实践表明，降低这种风险是可以做到的。
(二)为缩小建档户和非贫低收入户、建档户2020年前后的政策落差提供了重要借鉴
邯郸市精准防贫机制在减轻非高标准脱贫户和非贫低收入户因病、因学、因灾负担方面发挥了明显作用。截至2018年3月，魏县经核实符合因病、因学补偿条件的213人，发放防贫保险金127万元；正在接受评议的公示对象188人，预计发放防贫保险金71万元。两项合计，预计人均发放防贫保险金4938元。另外，魏县通过扶贫微工厂带动就业1.4万人，其中贫困人口6000余人，实现增收8000多万元，人均增收5714元。通过精准防贫保险的“输血”功能和扶贫微工厂的“造血”功能双管齐下，精准防贫政策确实能够减轻非高标准脱困户和非贫低收入户的支出负担，增加其家庭收入。这套机制有双重价值：一是有利于缩小建档户与非贫低收入户之间的政策落差。被识别为贫困户的农户可以享受到多种扶持政策，而收入刚刚超过贫困线、未被识别为贫困户的农户则享受不到这些扶持，两者间过大的扶持政策差距往往引发后者不满，成为一些地方农村矛盾的导火索。在邯郸市的精准防贫机制中，非贫低收入户在发生较大支出时可以得到一定扶持，有利于缩小两者的政策差距，减少社会矛盾。二是有利于2020年后为脱贫户提供接续扶持。根据目前政策规定，针对建档贫困户的健康扶贫政策，2020年前脱贫户可继续享受。如果2020年后这些政策没有了，部分脱贫户极有可能返贫。邯郸的精准防贫机制，可以填补2020年后健康扶贫政策退出造成的真空。
(三)为运用医疗、教育支出等大数据识别目标群体提供了重要借鉴
魏县以扶贫大数据平台为基础，将县职能部门和22个乡镇以及561个行政村全部联网。既充分发挥基层组织信息采集功能，尽量准确地采集个人名下的不动产、动产、存款等财产信息，又打破各职能部门的信息孤岛，综合分析贫困户的各类数据。截至目前，魏县共监测防贫对象8242人，框定防贫对彖1653人，核实401人(含正在公示的188人)，扶贫大数据平台自动监测、预警机制的高效率初步得到体现。最近几年通过入户调查、建档立卡等手段，事先识别出目标人群的做法，精准性较高，但行政成本也比较高，而且难以年年进行。这种方法适宜目标人群数量较少，且相对稳定的情形。邯郸市的精准防贫实践表明，依托医疗、教育支出等大数据进行快速分析、预判，可以高效筛选出具有一定支出特征的高风险人群，再结合入户排查、名单公示等手段，精准框定扶持人群，既能够有效避免“大水漫灌”，又能够有效降低行政成本。
(四)为第三方机构参与公共政策、降低政策执行成本提供了重要借鉴
魏县通过政府购买第三方服务，借助太平洋财险公司的专业队伍实施入户勘察核算，并由该公司负责对符合条件的防贫对象发放保险金。这不但推动了保险险种由“固定到人”到“群体共享”的创新，还提高了救助效率，降低了廉政风险，做到“少花钱、多办事”。非高标准脱贫户和非贫低收入户群体人口数量大，变动频繁，单靠政府部门力量很难迅速完成申请审核、补贴发放等流程。通过政府购买服务，引入保险公司、精算公司、志愿者队伍等第三方机构参与精准防贫这类公共政策，能够大大降低政策执行成本。
三、提高脱贫攻坚质量和做好2020年后农村扶贫工作的建议
(一)在脱贫攻坚战中应更加注重“控增量”
截至2017年底，全国农村贫困人口已减少到3046万人，贫困发生率下降到3.1%，脱贫攻坚应从关注减贫速度转向提升脱贫质量。对非深度贫困地区而言更应如此。而衡量脱贫质量的一个重要维度，是脱贫成果是否稳定、致贫返贫风险是否得到有效阻遏。在当前农村各类普惠性社会保障措施仍不能防止部分人群因病、因学、因灾重陷贫困的情况下，建议参考邯郸市的做法，为非高标准脱贫户和非贫低收入户设立“病、学、灾”致贫返贫阻遏机制，为他们再建一道保障线，把底线织得更密。从邯郸市的实践看，建立这样一套致贫返贫阻遏机制所需财政投入，比目前精准脱贫的财政投入少得多，大多数地区完全承受得了。参考魏县标准，按覆盖全国10%农村人口、共9000万人计算，按每人每年50元的保费标准，全国只需要45亿元/年。有条件的地区可以提高保费标准和保障程度。
(二)以新的政策框架做好2020年后的农村扶贫工作
我国现行扶贫标准略高于世界银行按2011年购买力平价计算的每人每天1.9美元的绝对贫困标准。2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫后，绝对贫困现象将不再大面积存在，农村扶贫工作应及时转向缓解相对贫困。与消除绝对贫困相比，缓解相对贫困需要新的政策框架。
一是按新的方法划定相对贫困线。框定相对贫困人口，国外既有按一定收入水平划线的，也有按一定比例的底部低收入人群的分界线进行划线的。从我国实际情况出发，可考虑在五等份分组的情景下，以低收入组与中等偏下收入组的分界线为相对贫困线，把处于底部的20%人群框定为相对贫困人口。
二是改变贫困人口识别方法，从“事先确定”转为“事后审定”。在消除绝对贫困的过程中，我国采用的是“事先确定”的识别方法，按一定标准先从全部人口中识别出贫困人口，再对他们进行扶持。这种方法的优点在于，可以清楚地知道谁是贫困人口，扶持政策可以直接瞄准；问题在于，识别的行政成本很高，一旦完成建档立卡后难以精确地做到动态调整。相对贫困群体的流动很强，每年会有相当比例的人口进入和跳出底部20%人群，采用“事先确定”的识别方法需要每年对全部人口的收入情况进行调查，这么做势必要付出极高的行政成本。因此需要采用“事后审定”的识别方法，即将扶持政策的受益主体大致框定在底部20%人群中，由自认为符合条件的农户自行申报，再对申报者进行审定。从邯郸市精准防贫实践看，“事后审定”是可行的。
三是用好大数据。新的减贫政策，着力点不是减少贫困人口数，而是改善农村收入分配结构，让公共政策更大比例地惠及底部20%人群。创设这样的公共政策，需要对底部20%人群的经济社会特征有准确了解。大数据使公共政策瞄准底部20%人群成为可能。可利用医疗、教育、民政、交通等部门的大数据，针对医疗费用自付金额过高、家庭教育支出大、遭受灾害事故等人群，分类设计累进式的补贴方案，提供个性化补助措施，实现精准帮扶。
四是用好第三方机构。构建新的减贫政策框架，需要切实转变政府职能，处理好减贫政策研究、制定、执行和评估之间的关系。政府主要负责政策研究、制定，提供有效公共政策，发挥好统筹协调、规划引导和政策保障作用。要通过购买服务，发挥好保险公司等专业第三方机构在政策执行、评估环节的作用，以降低成本、提高效率。
织梦好，好织梦