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摘要：2014年以来，我国以“分品种施策、渐进式推进”和“市场定价，价补分离”的思路，推进重点农产品价格形成机制和收储制度改革，取得了一定成效。但在新的支持政策模式中，仍存在部分品种补贴力度受到限制，不同品种支持力度的不均衡形成对生产选择的人为干预，与市场的联结不足使政策调控能力下降等问题。针对上述问题，本文提出完善农产品支持政策的建议，应以“绿箱”政策良田生态补贴促进“保地力、蓄产能”，以综合性收入保险促进“保收益、稳产量”，以优质专用农产品专项补贴促进“保优品、促提质”，下调小麦和稻谷最低收购价至国际市场“天花板”价以实现“保底线”，强化市场调节储备体系以实现“护市场”。

关键词：农产品补贴，价格形成机制，价补分离改革

2014年以来，国家持续推进了农产品补贴与价格脱钩的一系列改革，这些改革措施总体取得了积极成效，逐渐消除了政策支持对市场价格的扭曲，让价格信号重新发挥对市场供求的调节作用。但这些改革还只是局部性的探索，尚未形成系统的解决方案，在实施中又出现一些新的问题，需要在下一步的改革中优化完善。 dedecms.com

一、重点农产品价格形成机制改革进展与成效 本文来自织梦

2014年中央1号文件提出，“坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革”。此后，在改革中逐步确立了“市场定价、价补分离”的思路和“分品种施策、渐进式推进”的办法，形成了不同品种的不同改革路径。首先，2014年取消了棉花和大豆的临时收储政策，对新疆棉花、东北和内蒙古大豆实行目标价格补贴^①。因为大豆国内外价差较大，价差补贴效果不显著，2017年将大豆目标价格补贴改为生产者补贴，并提高了补贴标准。其次，2016年将东北和内蒙古的玉米临时收储政策改为“市场化收购”加“生产者补贴”，并在“镰刀弯”地区调减籽粒玉米的种植面积。再次，下调小麦和稻谷最低收购价，向生产者释放最低收购价水平将随市场变化弹性调整的信号。2016年将早籼稻每百斤收购价下调2元，这是2004年国家实行最低收购价政策以来的首次下调。2017年全面下调各类稻谷的最低收购价，2018年更大幅度下调稻谷最低收购价，并全面下调小麦最低收购价(参见表l)。此外，鼓励地方自发探索目标价格保险试点^②，并通过农业部金融支农服务创新试点项目支持“保险+期货”试点^③。 本文来自织梦

表12015—2018年稻谷和小麦最低收购价格    (单位：元/50公斤) 内容来自dedecms

年份 内容来自dedecms	早籼稻 内容来自dedecms	中晚稻 copyright dedecms	粳稻 织梦内容管理系统	白麦 织梦内容管理系统	红麦 本文来自织梦	混麦 本文来自织梦
2015 织梦好，好织梦	135 织梦好，好织梦	138 内容来自dedecms	155 织梦内容管理系统	118 内容来自dedecms	118 织梦好，好织梦	118 织梦内容管理系统
2016 dedecms.com	133 dedecms.com	138 本文来自织梦	155 内容来自dedecms	118 copyright dedecms	118 织梦好，好织梦	118 dedecms.com
2017 本文来自织梦	130 织梦好，好织梦	136 织梦好，好织梦	150 copyright dedecms	118 内容来自dedecms	118 本文来自织梦	118 dedecms.com
2018 copyright dedecms	120 本文来自织梦	126 织梦内容管理系统	130 内容来自dedecms	115 织梦好，好织梦	115 copyright dedecms	115 dedecms.com

资料来源：国家发展改革委员会公告。 copyright dedecms

“价补分离”改革在理顺农产品价格形成机制、改善供求关系上取得了积极成效。一是农产品价格回归市场，国内外价差明显缩小。国产玉米与美国玉米完税到岸价价差，由2015年的883元/吨下降到2016年12月的188元/吨，2017年也维持在175元/吨的合理水平。棉花的国内外价差由2014年的2059元/吨下降为2017年的334元/吨^④。玉米和棉花国内市场价格的大幅回落，使其进口量大幅下降，玉米进口量从2015年的473万吨下降至2017年的283万吨^⑤，棉花进口量由2014年的244万吨下降至2017年的116万吨。二是市场价格信号的供求调节功能得以发挥。在种植结构调整政策的共同作用下，玉米低效产区逐步退出生产，玉米播种面积从2015年的3811.66万公顷下降至2017年的3544.52万公顷，单产水平则从5892公斤/公顷上升至6075公斤/公顷，产量从22548万吨下降至21589万吨，“高产量、高进口、高库存”的困境开始得到缓解。同时，最低收购价的下调促进了稻谷调减目标的实现，有利于当前推进“去库存”。据国家粮油信息中心预计，2018年稻谷播种面积为2960.0万公顷，同比减少57.6万公顷。市场自主定价实现了优质优价的甄别功能，引导生产向优势产区和规模化生产者集中、向优质品种调整。新疆优质棉花产量占国内比重由试点前的56%提高至目前的67%。在配套的结构转型补贴支持下，大量既有的水稻和小麦生产开始向优质、特色、专用品种转型。三是产业链上下游关系得到理顺。2017年玉米库存比上年减少1286.2万吨，玉米加工企业的开工率从2015年的不足50%提升到70%以上，整个产业链的活力大大增强。全国规模以上棉纺企业的平均开工率由2014年上半年的60.23%提高到2017年同期的80%以上。 织梦内容管理系统

二、改革中面临的问题与挑战

尽管部分品种的价补分离改革取得了显著成效，但新补贴方式在合规性、系统性和权变性上还明显不足，并仍存在干扰生产决策和影响供需自发调节平衡的问题。 内容来自dedecms

(一)与当期生产挂钩的补贴方式限制了部分品种的补贴支持力度

从补贴政策实际执行情况来看，中央对省的补贴已基本实现与当期生产脱钩，但省以下大部分地区的补贴发放都不同程度地与当前生产相关联(见表2)。2016年以前，大豆的目标价格补贴是按当年大豆的实际种植面积为基础发放的。棉花的目标价格补贴按生产面积和生产者交售量发放。黑龙江玉米和大豆生产者补贴是按自下而上调查汇总的实际生产面积核算出统一的补贴标准，再按照各户实际种植面积发放。这几种补贴发放方式都是与当期生产直接挂钩的，会被归类为“黄箱”支持政策。内蒙古、吉林、辽宁的玉米和大豆的生产者补贴省(区)里均是以2014年的种植面积并结合产量情况确定各市的补贴总额，核定补贴面积三年不变，补贴金额随国家下发的补贴额度变化而调整。这在一定程度上实现了与当期生产的脱钩，向“蓝箱”政策靠拢。但在补贴发放上，除了内蒙古部分县是按2014年基期种植面积发放外，吉林和辽宁各县的补贴发放仍是以生产者当期面积为基础，补贴反而形成了对玉米生产的激励，增加了调减玉米生产的难度。因为补贴的发放还是与当期生产挂钩，仍将被归为“黄箱”支持政策。

表2省以下目标价格补贴和生产者补贴实施办法比较 内容来自dedecms

注：黑龙江省级提取了10%的种植业结构调整基金，辽宁省级和市级分别各提取5%的种植结构调整基金。 内容来自dedecms

我国加入WTO时承诺，特定产品的“黄箱”补贴不得超过其总产值的8.5%。当前采取“分品种施策”的方式有助于针对不同品种特性分类调控，增强政策的针对性，但按照现行补贴方式将会被归类为“黄箱”支持政策，使部分品种的补贴水平受到很大限制。

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(二)补贴设计缺乏对市场整体动态平衡的考虑，影响了市场供求平衡调节功能的发挥

“分品种施策”的初衷是根据不同品种的保障需要和市场特性，更有针对性地给予支持。但因政策支持力度的不均衡使不同品种之间存在明显的收益差异，实质上形成了对生产品种选择的人为干预，影响了市场价格对种植结构的调节作用。玉米价格与市场接轨后，水稻和小麦的最低收购价只是小幅微调，使得即使在获得玉米生产者补贴后，种植水稻比种植玉米每亩收益仍高出100元以上。这一政策收益差驱使东北有条件的地区大规模“旱改水”“玉米改水稻”。根据国家统计局数据，2016年东北三省和内蒙古水稻种植面积较2015年增长了167.4万亩，2017年的增长趋势仍未减弱，进一步加剧了稻谷的库存压力。 copyright dedecms

未充分考虑下游需求衔接而仅在种植环节增加补贴、激励大豆生产，导致“豆贱伤农”，抵消了补贴的收益补偿功能。为鼓励大豆生产，大豆的补贴标准持续提高，除了生产者补贴外，改种大豆的生产者还能获得“米改豆”“粮豆轮作”补贴。以黑龙江为例，种植大豆的农户可以获得173.46元/亩的生产者补贴和150元/亩的大豆轮作补贴。在双重补贴叠加效果的拉动下，全国大豆播种面积2016年和2017年分别增加了817万亩和1046万亩。但大豆的加工消费链未能有效激活^⑥，激增的产量导致了大豆价格的下跌。2017年末大豆的现货价格由年初的3738元/吨跌至3525元/吨，达到近两年来的最低水平，使生产者的大豆种植意愿大幅下跌。2018年为调整种植业结构，一些地方进一步提高了对大豆的补贴标准，黑龙江、吉林大豆生产补贴加轮作补贴能够达到350元/亩以上，部分地区大豆补贴甚至达到500元/亩，但下跌的大豆价格与上涨的玉米价格形成巨大收益差，农户种植大豆的意愿仍然不强。 dedecms.com

(三)临储退出和去库存完成后政策调节储备不足，将缺乏平抑市场价格波动风险的有效措施

本文来自织梦

玉米和棉花实现市场定价后，激活了下游加工生产线。在强劲需求的拉动下，又均出现了价格的显著上涨。市场需求的旺盛也加快了去库存的步伐，储备玉米和棉花的低价放量拍卖发挥了重要的价格平抑作用(参见下图)。作为国内玉米市场价格标杆的锦州港玉米价格，从2017年初不到1500元/吨上涨到2017年末的1800元/吨左右，2018年初最高价达到1960元/吨。在价格进入上涨期后，2017年5月5日临储玉米下调拍卖底价入市拍卖^⑦，控制了价格的上涨幅度，2017年度价格基本稳定在1700元/吨左右；2018年4月12日临储玉米开始拍卖后，也有效遏制了价格迅猛上涨的态势，使价格稳定在1800元/吨左右。同样，2017年2月中国棉花价格指数3128B已经冲破16000元/吨，当年储备棉以14754元/吨的平均成交价格销售322万吨。在储备棉的低价供应作用下，2017年国内棉价涨势较为平稳，稳定在15900元/吨左右。

储备玉米和棉花拍卖前后20天的价格变化比较 本文来自织梦

然而，随着储备库存的大幅下降，其能够发挥的平抑市场价格的作用已开始明显下降。2015—2017年储备棉累计投放已经超过800万吨，目前储备棉规模已不足400万吨。在干旱减产的预期影响下，2018年国内棉价持续上涨，市场判断储备棉投放量将不足以弥补减产量，进而继续推高了棉花价格的上涨。6月13日，中国棉花价格指数3128B达到16403元/吨。玉米目前仍处于去库存阶段，供应量较为充足，但按照当前玉米加工产能持续扩张和加工消耗的速度，库存也将快速减少。 dedecms.com

(四)生产者补贴灵活性不足，目标价格保险的系统风险难以分散 织梦好，好织梦

玉米生产者补贴有效保障了临储政策退出后玉米生产者的收入。但在可选择作物较为有限的地区^⑧，补贴加上生产收益还是大于其他作物收益，仍刺激了玉米的生产，不利于调减玉米种植面积。而且年度补贴标准是在玉米上市销售前就预先确定的，难以随市场行情变化进行调整。2018年初玉米价格涨到了2015年末还未启动生产者补贴时的水平，继续给予同等水平的补贴使玉米收益明显高于其他作物，进一步强化了对玉米生产的激励。2018年东北地区玉米种植面积有明显增加的趋势，部分抵消了两年来玉米调减的成果。

织梦内容管理系统

目标价格保险探索了一种以市场机制支持和保护农业生产者的新机制，实现了强化市场功能和保障农业生产收益的双赢。但从目前试点的情况看，这种模式还有两大问题而难以大范围推广。一是单一的目标价格保险在价格存在趋势性和季节性可预期变化时，保险公司无法分散价格风险。“期货+保险”在一定范围内可以帮助分散价格风险，但全面推广时可能导致期货市场看涨期权和看跌期权供求难以平衡。二是对保险公司和期货公司承担的政策性业务缺乏规制和利润上限约束，确定的目标价格标准偏低难以充分保障生产者收入。

三、进一步改革完善农业支持保护政策的建议

面对当前国内外农产品生产成本的巨大差距，要在遵循国际贸易规则和市场规律的条件下，解决好“保收入”“保供给”和理顺价格机制等多重问题，必须充分利用好“绿箱”政策空间，借助市场化的信贷和保险工具优化政策支持机制，通过合理、合规的政策组合促进农产品质量、效益、竞争力的提升。

(一)围绕“保地力、蓄产能”实施良田生态保护补贴 织梦内容管理系统

根据农作物的优势生产区域，做好农地资源生产利用规划，结合重要农产品国内需求的变化情况，划定重要农产品保护区。考虑到口粮消费需求的持续下降，以及农田基础设施改善和技术进步带来的单产水平日益提高，未来应逐步调减水稻和小麦生产重点保护区的面积。对划定的重要农产品保护区，以良田生态保护补贴支持良田生产功能的维护和改良，保障地力和产能的稳步提升。良田生态保护补贴的发放应以划定重点农产品保护区内符合要求的良田面积为基础，而不与实际生产挂钩，获得补贴的条件是生产者按要求完成排灌等生产设施维护、深翻耕与轮作、地力培肥等耕地生产力保护措施。设立产能提升专项补贴支持生产者农田生产设施的建设和改造升级，或通过向专业机构购买服务的形式支持完成统一耕作、植保、水肥管理、防控防疫等绿色生产和技术服务，以服务支持提升生产力和产品质量，并降低生产者的成本。

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(二)围绕“保收益、稳产量”实施综合性农业收入保险 内容来自dedecms

在当前农业保险“提标、扩面、增品”改革思路的基础上，支持农业保险“提标、扩能”为综合性的收入保险，推进重点农产品以灾害保险为主的农业政策性保险与正在试点的农产品价格保险合并为农业收入保险，为农业生产者提供更全面的生产安全收益保障。因为农产品产量与价格之间具有显著负相关关系，目标收入保险具有平衡风险的内在机制，因而这也是国外越来越多采用的农业保险形式^⑨。 织梦好，好织梦

为引导生产向优势区域集中，政策性农产品收入保险仅在划定的重点农产品保护区内实施。以生产区三年的平均亩产水平确定产量标准，以同类农产品国际市场完税到岸价作为基准价格来计算保障收益水平，并可根据不同品种的保护需求在此基准价格基础上适度上浮一定比例设定目标价格。在过渡期，应使上浮后的目标收益加上良田生态补贴后，能与当前保护水平相当，然后再随生产竞争力的提升逐步下调目标价格上浮水平。建立重点农产品保险风险平滑基金，用以补偿保险公司该业务的合理亏损。每个保障期末政府按照基准价格上浮比例和实际承保面积核算所需的风险补偿金额度向该风险基金注资，以确保风险的可覆盖。同时，设定该类政策性保险业务的利润上限，保险公司该项业务的利润率超标后，超额部分应缴存该风险基金。鼓励保险公司自主开发商业性的农产品收入保险产品，通过商业险与政策险组合的方式，提高对优质农产品的保障额度。

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(三)围绕“保优品、促提质”实施优质农产品专项补贴 copyright dedecms

设立优质农产品专项补贴资金，用于支持生产者转向市场短缺的优质农产品品种的生产。建立完善农产品的分品分级标准和分级定价机制，通过市场优质优价机制引导生产者转向优质作物的生产。鼓励各地探索建立重点农产品专库收储机制，对优质专用农产品按品种品质分级定价、基地直收、专库收储、定向拍卖，确保优质专用农产品在收储流通中不被掺杂。通过委托贷款、批发贷款等形式扩大政策性金融对优质农产品购销的支持，积极向与生产者签订订单且实际收购价格高于市场平均价格的企业发放优惠利率的政策性贷款。 copyright dedecms

(四)围绕“保底线、护市场”强化市场调节储备体系 本文来自织梦

改革最低收购价和政策性收储制度，有效发挥“常平仓”功能，平抑价格波动、稳定农产品市场。稻谷和小麦的最低收购价应重新回归到底价稳市功能，在良田补贴和收入保险实现对生产者的基本收入保障功能后，应将最低收购价下调至国际市场“天花板”价，即完税到岸价水平。去库存任务完成后，应加紧强化政府储备与生产者储备相结合的市场调节储备体系。通过初加工设施补贴和政策性农业设施抵押贷款等方式，支持重要农产品主产区生产者按照标准联合建设仓储、烘干等设施，增强生产者的自储能力。当市场价格持续低于长期最低价格或市场出现明显的供过于求的情况时，适当增加政府收储规模，用以在市场价格上涨时平价投放。同时，通过储存费补贴和生产信贷方式支持生产者延迟销售，并约定当市场价格高于一定水平，不及时出售的则不再给予储存费用补贴。

注释： 内容来自dedecms

①参考市场价格变化，2015年和2016年将棉花目标价格从2014年的19800元/吨分别下调至19100元/吨和18600元/吨；2014—2016年大豆目标价格水平为4800元/吨。 copyright dedecms

②农村改革试验区办公室批复了四川省成都市、山西省祁县、江苏省常州市武进区、山东省枣庄市、重庆市永川区等10个试验区开展农产品目标价格保险改革，同时地方政府支持的农产品目标价格保险已经拓展到31个省区市。

③大商所在7个省区组织实施32个玉米和大豆的“保险+期货”试点项目，郑商所在5个省区组织实施了24个棉花和白糖的“保险+期货”试点项目。试点共涉及玉米现货量67.83万吨，大豆现货量11.40万吨，种植面积206.87万亩。

④价差采用自然年度中国棉花价格指数3128B与FC Index M折滑准税后价格计算。

⑤玉米替代品高粱的进口量从2015年的1070万吨下降至2017年的560万吨，DDGS进口量从2015年的682.0万吨下降至2017年的39.8万吨。 copyright dedecms

⑥国产大豆因为出油率低，不适合豆油的加工，同等价格下大豆压榨厂仍愿意购买进口大豆。而食用豆制品市场空间有限，豆制品加工吸纳能力不足。

⑦2017年玉米的临储拍卖底价由2016年的1550元/吨，下调为1300元/吨，2018年维持1300元/吨的底价。

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⑧主要是水资源条件较差的地区。在水资源条件较好的地区，水稻效益仍好于玉米。

⑨目前美国农业保险80%—90%都是收入保险，而且同等保障额度下，收入保险的保费还比价格保险更低。日本也已经采用了收入保险的形式保障农业生产者收益。 内容来自dedecms

参考文献 本文来自织梦

[1]程郁、叶兴庆，2017：“借鉴国际经验改革中国农业支持政策”，《学习与探索》，第3期。

织梦好，好织梦

[2]黄季焜、王丹、胡继亮，2015：“对实施农产品目标价格政策的思考——基于新疆棉花目标价格改革试点的分析”，《中国农村经济》，第5期。

内容来自dedecms

[3]李圣军、孔祥智，2018：“后临储时代玉米市场调控成效及完善措施”，《价格理论与实践》，第2期。

[4]庹国柱、朱俊生，2016：“论收入保险对完善农产品价格形成机制改革的重要性”，《保险研究》，第6期。

[5]翟雪玲、王胜民，2016：“棉花目标价格补贴试点情况调查及政策调整建议”，《中国经济时报》，9月9日。 dedecms.com