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摘要：“空间规划”不仅是政府引导资源要素空间布局的政策工具，更是政府从更广泛的意义上实现对“发展”进行有效管理的方法之一。本报告重点从英国在不同时期空间规划目标和政策工具的设计，空间规划的实施协调机制等方面进行回顾分析。以英为鉴，我国空间规划治理的改革要适应新技术条件下要素空间流动和区域协调发展的内在要求，强化空间规划对空间秩序的调控功能，有效遏制空间秩序的混乱；强化“再平衡”功能，促进不同地区发展机会的公平；探索建立以“功能层”为主体结构的“一体化”空间规划体系。推动空间规划技术的创新，切实提高空间规划的科学性和可实施性；优化相关政策工具的组合，为增强国家重大空间规划的落实奠定基础。

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关键词：空间规划，空间治理，区域平衡，多规合一

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十九大报告提出“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并将以往分散在各部门的“主体功能区规划”“土地利用规划”“城乡规划”等相关职能统一集中在新组建的自然资源部，这对于解决我国长期存在的各类空间规划重叠交叉、缺乏协调，难以落实的难题具有重要的推动意义，但是从提升国家空间治理能力、更有效地发

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挥“空间规划”的作用来看，仍有一系列问题需要深入探讨。英国是较早引入空间规划的国家，仅晚于荷兰，距今已有上百年的历史，是发达工业化国家空间规划的典型模式之一，其不同发展时期的空间规划政策体系和实施机制对我国进一步完善空间治理体系具有重要的参考意义。 织梦内容管理系统

一、英国空间规划的历史演变与改革的总体方向

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“空间规划”作为英国政府宏观经济管理的政策工具，在百余年的发展中先后经历了四次重要的变革。本报告重点从英国不同发展阶段空间规划的目标和政策工具的设计、规划空间的范围界定、规划权力在不同层级政府间的配置，以及空间规划的实施协调机制等方面进行回顾。 dedecms.com

第一，空间规划起源阶段(1909年一二战之前)。20世纪初，英国已进入工业化的中后期阶段，城市化率大约在70%左右^①。快速工业化、城市化造成了较为严重的城市贫民窟，城市公共开放空间被工业区大量侵占，并引发了严重的环境污染和公共卫生问题。为了有效地解决这些问题，英国于1909年颁布实施了《住房与城镇规划法案》，该法案首次将“空间规划”作为地方政府的法定权力，强制要求地方政府对住房开发的区位进行管制，避免过度拥挤，促进工业高密度发展与绿地空间的平衡。这标志着英国正式将“空间规划”纳入国家宏观经济政策体系。1932年，英国在该法案的基础上颁布了《城镇与乡村规划法案》，重点在两个层面进行了改革：(1)地方层面上，进一步授权地方政府负责制定本地区经济发展的综合性规划，空间规划的内容由住房扩大到行政辖区内的经济发展；(2)国家层面上，将对不同地区的规划控制作为平衡区域发展的政策工具，与土地分配、产业空间布局和中央财政支持等相结合，旨在引导产业向北部落后地区转移，解决南北地区经济发展失衡的问题。但由于规划的制定权与决策权均属于地方政府，中央政府对各地的规划难以实现有效的监督和协调机制，再加上地方本位主义的影响，各地区空间规划经历了一个较为混乱的发展阶段，并未实现预期的政策目标。

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第二，空间规划的强化阶段(20世纪40—70年代)，恢复经济增长成为英国的首要目标。此外，人口规模在此期间也出现快速增长(1951—1971年期间，英国总人口增长了大约11%)。再加上南北发展水平差距的扩大，人口持续向南部发达地区集聚，导致交通、住房、环境等问题集中涌现。政府希望通过“空间规划”引导产业资本和人口的空间布局，改进资源要素的空间配置效率，形成新的增长动力。围绕此政策目标，英国对“空间规划”进行了一系列重要的变革，包括：中央政府上收地方政府空间规划的决策权；实施新的《城镇与乡村规划》和《产业布局》法案，规划布局“新城”(即在距大都市区核心区50—75英里的地区规划建设职住一体化的新城，承接核心区溢出的人口和产业)，限制大都市地区(重点是伦敦)的蔓延；全国范围内实施人口和产业的分散计划，推动欠发达地区的发展等。通过这些改革措施，“空间规划”在英国国家宏观经济管理中的地位被显著提升。基于国家空间规划的大规模投资对拉动经济增长发挥了重要作用(1951—1973年期间，英国经济年均增长约为2.8%，高于其他工业化国家)，也在一定程度上控制了大都市区的蔓延和各地区的无序发展。但也产生了两方面的突出问题：一是以项目主导、强制性的“空间规划”，包括新城的规划，主要依靠中央财政来实现，形成巨大的财政压力，到20世纪60年代中期部分地区的规划就因财政问题而中断；另一方面，此次的空间规划改革虽然是国家层面的，但主要集中在城市地区，并未将农村/农业地区的发展纳入整个规划体系之中，造成了土地开发利用的“碎片化”，为后续的发展造成了较为严重的结构性矛盾。 内容来自dedecms

第三，新自由主义背景下的空间规划调整阶段(20世纪80—90年代)。在上一发展阶段，尽管中央政府提升了空间规划的地位，但由于财政能力、规划与地方发展诉求偏离等多种原因导致多数空间规划并未落实。再加上新自由主义思想的兴起，“空间规划”的功能和必要性在英国国内引发了很大争议，政府和学术领域都倾向于减少政府主导的空间规划，认为不应利用规划的权力对经济发展进行干预。在此背景下，英国进行了一系列旨在弱化“空间规划”的改革，包括：取消地区制定发展规划的强制性，大幅消减与区域规划相配套的财政预算，以“企业园区”替代原有发展规划中以行政区为基础的“标准分区”，允许私营资本参与制定地方发展的规划，规划制定和决策的权力再次下放至地方政府等。虽然保留了国家整体的空间规划框架，但由综合性发展规划调整为针对重点地区的结构性空间规划等。这些改革的初衷是为了利用市场力量促进资源要素在空间上形成更高效率的布局，却出现了与预期相反的实施结果。多数区域发展中的问题不仅没有得到缓解，还引发了新的矛盾，尤其是地区发展差距在此期间迅速扩大，地区之间无序竞争加剧。中央政府对地方规划约束权力的弱化使得跨区域、跨部门发展问题协调的难度大幅增加。私营资本在规划领域的介入，导致部分区域的土地和住房价格快速上升，并引发连锁反应，创新、产业发展、公共服务供给等领域的成本都快速攀升。 织梦好，好织梦

第四，空间规划再强化的发展阶段(2000年—至今)。由于上一阶段空间规划作用的弱化，政府对区域经济的干预也非常弱，地区发展中的“虹吸效应”更加突出，导致英国在20世纪90年代中后期，空间结构出现了更为严重的失衡，国家整体经济增长也受其影响出现了明显的下降。“空间规划”又逐渐受到英国政府的重视，随后围绕“如何提高空间规划的科学性和管理机制”再次进行了全面改革，包括：制定实施《规划和强制购买法案》(2004)和《规划政策声明》文件，明确了各地区制定发展规划须遵循的基本准则与程序，发展利益在不同地区、中央与地区之间的分配机制；拓展空间规划的内容，不仅包括土地利用规划，还包括交通、公共服务、创新、环境等不同领域的空间规划；调整空间规划的基本单元，增加大都市区层级的空间规划；分离规划制定权和决策权，将规划制定的权力向更低层级政府转移，促进空间规划更全面地满足地区发展的需要；中央政府利用财税、环境、土地分区、基础设施、开发收益的分配等政策工具，对不同地区发展规划的决策和实施进行更强的控制。改革空间规划的管理流程，成立不同层级、相对独立的规划委员会，引入公众参与的规划公开机制等。

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综上所述，在英国空间规划的变革中，有三个方面值得关注： 本文来自织梦

一是空间规划目标的多元化和规划方法的一体化趋势。除了经济增长、可持续等传统空间规划目标之外，英国在近期的空间规划改革中还特别强调了“空间平等”的目标，即促进不同地区发展机会的平等与公平。同时，在规划方法上改变了传统上以不同领域划分的组合规划方法，强调要突破部门和行政区的局囿，实行“一体化”的整体式规划，即根据不同规划空间的具体情况，将公共服务的供给、住房、交通、环境与经济增长、土地利用等进行整体性规划，将城市地区、城市周边地区与农村地区、国家公园等生态空间进行一体化规划。这实际上是对新技术革命背景下人口、资本等要素空间流动的新趋势，以及经济活动空间组织模式变化的应对性改革。

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二是规划实施机制的完善是历次国家空间规划政策体系改革的重点。通过土地、财税、环境等不同政策工具的组合，不断强化中央政府对地方规划的约束性控制；建立以副首相办公室为领导的各级规划委员会统一协调不同地区发展规划中的冲突；建立具有法律强制性的横向合作机制，促进基础设施、环境等跨区域问题的治理，有效降低地区间竞争的负外部性。建立规划制定、调整和实施全过程向社会公开的透明机制，促进相关利益主体在空间发展中的利益平衡，减少规划实施过程中的阻力。

三是国家层面上规划空间单元的选择思路上出现了转变。传统上更倾向于选择问题地区作为空间规划的主要单元，在新技术革命的发展背景下，已逐渐转变为以国家战略和公共利益为核心导向，更强调国家战略在特定空间上的细化与落实，集中于战略性区域或者重要功能区的空间规划。这一改革有效地促进了国家战略(如创新、可持续、经济增长等战略)与地区发展的有机融合，同时又避免了政策资源在空间上的分散，有利于提高其整体利用效率。 dedecms.com

二、对我国加强空间规划治理的若干启示和政策建议

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“空间规划”是实现空间治理的主要手段。从空间规划在英国百余年的发展来看，其功能更加复杂多元化，不仅是政府引导资源要素空间布局的政策工具，更是政府从更广泛的意义上实现对“发展”进行有效管理的方法之一，在解决区域经济结构失衡，促进国家可持续发展、社会公平和包容性发展等方面都具有重要的作用。与其相比，我国空间规划在上述领域的作用并未得到充分发挥，有效性仍较低。在区域经济加速重构和发展阶段转变的大背景下，我国不仅要解决各类空间规划相互冲突的问题，更重要的是要顺应新技术条件下要素空间流动和区域协调发展的内在要求，强化空间规划对空间秩序的调控功能，建立与新的空间组织形态相匹配的空间规划体系。具体建议如下。

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第一，以“多规合一”的改革为基础，加快改进空间规划的管理模式，构建更有效的实施机制。随着新的技术进步和经济体系开放度的提高，区域结构和经济活动的空间形态已发生根本性的变化，空间规划需要权衡的因素更加复杂多元，过去自上而下、“条块”为主的空间规划管理模式很难与之相适应。建议以“多规合一”的改革为契机，加快推动空间规划管理制度的改革。首先要理顺空间规划在不同层级政府间权力的分配。可借鉴英国经验，将空间规划的制定权与决策权分离，即规划的制定权归属地方政府，以减少条块管理、层级对应所造成的空间规划“同质化”，而规划的决策权则根据规划空间尺度的不同归属中央或省级政府，目的是加大不同空间规划的横向调控力度，实现更加平衡的区域发展。二是尽快启动空间规划相关法律的研究制定工作。为不同层级、不同尺度空间规划的制定、调整、实施等提供法律层面的依据，明确不同利益主体参与规划的方式和权责。但也要汲取英国空间规划法案实施的教训，防止空间规划被过度“刚性”，不能及时响应技术进步和发展条件的变化。三是以国家利益和公共利益为核心构建系统性的空间规划实施机制。包括不同空间规划的冲突协调机制、空间利益的平衡与分配机制、规划的监督和执行机制等。 copyright dedecms

第二，加快不同类型空间规划的整合，探索建立以“功能层”为主体结构的“一体化”空间规划体系。随着经济社会复杂度的提高，我国空间规划的类型越来越多，每个部门都期望通过空间规划实现本部门政策的落地，导致空间规划“只增不减”，规划体系愈加庞大复杂，很容易积累形成一些矛盾和冲突，必然增加空间规划的协调难度，甚至会影响规划的落实。鉴于此，我国应加快不同类型空间规划的整合，不只是将规划整合在“一张图”上，而是要尽可能减少规划。按照在国家经济体系中承担的“功能”构建分层次的“一体化”空间规划体系。如：首先以不同地区的土地、水资源、矿产资源、生态环境等进行第一层面的空间规划。从国际经验来看，这一层面的规划通常是由中央或联邦政府负责的强制性规划。其次，以交通、水网、电网等实体基础设施和信息网络基础设施为核心进行第二层面的空间规划。该层面的规划对于统筹不同空间的发展，改进空间的连通性，引导资源要素在空间上更加均衡布局具有重要的意义。第三层面则是特定区域内的发展规划。这一层面的规划国际上更多是由地方政府根据本地区的具体情况来完善，以确保不同空间规划的差异性和地域特色，也不一定覆盖整个国土空间。地方政府通常对此类规划具有更大的自主空间。

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第三，推动空间规划技术的创新，建立空间大数据采集与共享机制，切实提高空间规划的科学性和可实施性。空间规划本质上是基于多种确定和不确定因素对未来空间发展而作出的一种预测性设计。空间规划质量的高低是决定规划是否可操作及其有效性的关键因素。英国为了提高空间规划的科学性，在空间单元的划分、规划范围的界定、空间规划的多维模拟等领域已经引入了更为先进的算法、系统模拟、人工智能等新技术。我国多数空间规划仍是基于定性或者简单地定量判断，对要素流动的预测，不同地区人口规模、经济增长的预测，规划产业的选择等都缺乏充分的科学依据，导致空间规划的“虚化”。应在借鉴国际经验的基础上，试点在国家层面建立空间规划技术实验室，加快推动新技术在该领域的应用创新。此外，空间数据的采集、整合与共享也是提高空间规划质量的关键环节。在实际操作中，往往因部门利益、地方利益等因素的影响，导致空间数据应用过程中存在着各种障碍。应在完善数据保护相关法律法规的基础上，构建不同地区、不同部门空间信息数据的共享机制，明确空间数据资源使用的准则，为更加准确地预测要素空间流动趋势，把握地区之间的经济联系，制定更科学的空间规划提供坚实的数据和技术支撑。

第四，优化相关政策工具的组合，为更好地发挥空间规划对“发展”进行宏观管理的功能创造更有利的政策条件。我国地区间的无序竞争、产业布局混乱等问题依然突出。以长江经济带沿线发展为例，截至2017年底，10省已建成小水电2.41万座，最小间距仅100米。7个省有关市县突破国家、省两级审批制度，自行设立开发区249个，其中，有72个设立5年以上但建成率不足5成，10个与基本农田重叠2.77万亩，62个开发区位于重点生态功能区或与禁止开发区域重叠^②。再从区域经济发展的趋势来看，要素空间网络聚集效应将进一步增强，大都市绵延区或城市群将成为经济活动的主体空间组织形态，地区之间功能分工也将进一步深化。为此，我国应着重加强空间规划两个方面的功能：一是“约束”功能，有效遏制空间秩序的混乱；另一个是“再平衡”功能，促进不同地区发展机会的公平，积极缓解空间集聚效应增强所造成的地区分化。

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这就需要建立新的政策工具组合与之相匹配。重点包括：加强城乡用地的一体化统筹布局与分配，严格控制各类建设用地的新供给，重点转向建设用地的存量结构优化；利用环境政策加强中央政府对空间规划的管控，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，加强生态环境领域跨区域监管中的司法权中央化。在完善地方税体系的基础上，不断提升中央财政对不同空间功能定位的统筹和平衡能力，为国家重大空间规划的落实执行奠定基础。

注释：

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①SN 7154-Urban Population Database, 1801—1911, Robert J, Bennett(University of Cambridge).

②审计署，《长江经济带生态环境保护审计报告》，2018年。

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参考文献 本文来自织梦

[1]王金岩，2017：《空间规划体系与空间治理》，东南大学出版社。

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[2]Graham Haughton, Phil Allmendinger, 2010, The New Spatial Planning: Territorial management with soft spaces and fuzzy boundaries, Taylor & Francis Group.

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[3]Gerrit-Jan Knaap, Zorica Nedović-Budić, 2015, Planning for States and Nation-States in the U. S. and Europe, Lincoln Institute of Land Policy.

[4]Dutt, Ashok K, 1970, A comparative study of regional planning in Britain and the Netherlands, The Ohio Journal science. V70. copyright dedecms

[5]Phil Allmendinger, 2016, Neoliberal Spatial Governance, Routledge. copyright dedecms