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莱基自贸区发展和中国企业“走出去”的挑战及对策建议
发布时间：2018-11-08 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：尼日利亚莱基自由贸易区—中尼经济贸易合作区是中国目前最大的境外经贸合作区。经过十余年的发展，自贸区现已初具规模，发展势头看好。但自贸区的发展也面临融资渠道不畅、高端人才不足、所在国基础设施落后、当地政府治理体系不完善、缺乏双边协调机制、国内政策支持体系不完善等多方面问题。我们建议，应进一步完善“走出去”战略的顶层设计，逐步建立由企业主导、政府支持的“走出去”模式，推动设立中尼双边务实合作交流机制以及时解决合作中遇到的问题，积极鼓励社会各界“抱团出海”和加强深度国别研究等一系列措施，为企业海外投资提供更全面的政策支持和机制保障，全面推动企业“走出去”持续稳定发展。
关键词：企业“走出去”，对非投资，莱基自贸区
尼日利亚莱基自由贸易区—中尼经济贸易合作区是中国目前最大的境外经贸合作区。中非莱基投资有限公司作为中方的投资主体，与尼日利亚拉各斯州政府共同对中尼经贸合作区进行管理。经过十余年的发展，莱基自贸区已初具规模，发展势头良好。但自贸区的发展也面临诸多挑战，深层次问题亟待解决。中国国际发展知识中心“国际发展合作”课题组于2018年6月赴尼日利亚调研，并与莱基自贸区开发公司、部分自贸区入驻企业、尼日利亚出口加工区管理局、拉各斯州工商局等机构进行深度访谈。现将主要发现和建议报告如下。
一、莱基自贸区概况
织梦内容管理系统
莱基自贸区距拉各斯市区约
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截至2017年12月，莱基开发公司累计完成基础设施建设投资2.05亿美元，雇佣中方员工110人，尼方员工697人。自贸区内现有119家注册企业，拟投资额14.1亿美元，涉及石油天然气、服装生产、贸易物流、工程建设服务、汽车装配、钢结构加工制造等行业。其中，55家企业已正式签署投资协议并投产运营，实际完成投资1.8亿美元，累计实现总产值超过1.34亿美元②。2017年，莱基自贸区实现总产值8748万美元，进口额3986万美元，出口额约2200万美元，上缴尼方各类税费约440万美元③。
二、莱基自贸区发展历程与运营模式
(一)莱基自贸区起步较早，但由于中方投资主体变更，现仍处于发展初期阶段
2004年，尼日利亚政府修订出口加工区法案，希望通过更加完善的法律法规吸引更多外商进入出口加工区投资建厂，推动当地经济社会发展。在此背景下，拉各斯州政府计划在拉各斯市附近的莱基港周边建立莱基自贸区，一方面为当地带来更多就业机会，另一方面充分发挥莱基深水港的地理优势，带动本国进出口发展。这与中国共产党在十六大中提出的“要坚持‘引进来’和‘走出去’相结合，鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资”的发展战略高度契合，为中尼经贸合作区的建立和发展打下了基础。
经中国土木集团搭桥，拉各斯州政府与南京江宁开发区就共同开发莱基自贸区一期项目达成合作意向。但由于江宁开发区缺乏在海外运营经验，在与拉各斯州政府合作过程中遇到了较多困难，双方合作难以持续。在母公司中国铁建的支持下，在非洲有丰富运营经验的中土集团接替江宁开发区，成立中非莱基投资有限公司(简称“中非莱基”)，并将其作为与尼方合作的主体④。
中土集团接替江宁开发区后，在2006至2010年对开发区管理公司进行了较大规模的重组，期间基础设施建设和招商引资工作进展较慢。重组完成后，管理公司开始推进基础设施建设，包括道路、标准厂房、发电站、办公楼等，目前已基本完成起步区的“五通一平”。但总体而言，自贸区建设仍处于初级阶段，基础设施建设和招商引资的任务仍比较艰巨。
(二)采用政府和社会资本合作模式，与当地政府积极形成利益共同体，确保园区可持续发展
莱基自贸区由企业主导，采用政府和社会资本合作模式(PPP)。中尼双方合资成立了莱基开发公司对园区进行统一管理。根据中尼双方签订的协议，中非莱基承诺出资2亿美元，占比60%；拉各斯州政府以土地入股，占比20%；莱基全球承诺出资6700万美元，占比20%。
莱基自贸区与国内政府主导的开发区不同，作为企业主体，中非莱基对就业、税收、城镇化、产业发展等指标的关注度较低，更加看重园区的盈利能力，包括收取管理费、土地出让费、标准厂房租金等。此外，中非莱基还要考虑在尼的投资风险及上级公司对其的绩效考核。从园区发展和地方政府的关系来看，尽管两者的利益有密切关联，但在发展目标的选择上仍有可能产生分歧，不利于园区的稳定发展。采用PPP模式可在一定程度上帮助企业与政府形成利益共同体，实现园区利益的最大化。
拉各斯州政府参与自贸区的经营为园区内的服务与保障提供了良好的基础，也有效减少了入驻企业与尼方政府沟通的成本。在当地政府支持下，出口加工区管理局、移民局、海关、警察局等政府部门均在莱基自贸区内设立了派出机构，为自贸区内建立一站式服务提供了便利。目前，除购汇等金融业务受尼大环境限制外，入驻企业办理注册、清关、纳税等业务均可在自贸区内完成。同时，莱基开发公司与拉各斯州政府始终保持较密切的合作关系，在遇到问题时能够及时沟通并得到反馈。
莱基自贸区内入驻企业还可享受多种优惠政策，包括免征入驻企业各级政府的相关税收，入驻企业用于生产的进口原材料、设备、消费品等与投资项目有关的产品免收关税且不受配额限制，入驻企业建设期间免收土地租金等。
三、莱基自贸区及在尼投资的中国企业面临多方面挑战
莱基自贸区虽然发展趋势看好，但仍处于起步阶段，面临着多方面的挑战。与其他在非投资的中国企业比较，许多问题和挑战都有相似性和共通性，需要进一步思考并提出切实可行的解决办法。
(一)莱基自贸区融资渠道不畅、高端人才不足，无法完全实现发展潜力
1.莱基自贸区缺乏融资渠道导致园区内基础设施建设进度缓慢。自贸区内所有基础设施建设都由莱基开发公司的资本金承担，没有获得外界投融资支持。这种开发模式不仅给企业带来了巨大的资金负担，也限制了基础设施建设的速度。企业融资困难的主要原因是当地无法提供有信誉保障的银行融资服务，国内的银行机构又难以评估企业在海外投资的风险及收益率，因此不愿提供贷款。持续的资本金支出导致莱基开发公司很难实现收支平衡，短期内无法实现盈利，给企业和自贸区的持续发展带来了较大挑战。此外，基础设施建设缓慢也影响了招商引资进度，限制了莱基自贸区的盈利能力。
2.缺乏高端管理人才，无法满足开发公司投资运营需求。尽管中土集团在尼日利亚等非洲国家投资时间较长，在工程承包和基础设施建设等领域经验丰富，但园区开发运营方面的经验相对较少。目前莱基开发公司的中方员工多数是中土集团或中国铁建的老员工，对如何经营自贸区缺乏相关知识与经验，因此在莱基自贸区工作还需重新学习，一定程度降低了工作效率。另一方面，国内对非洲国家法律、文化、社会、政治等各方面情况全面了解的人才十分缺乏，无法为中非莱基的投资和运营提供有力的支撑和保障。
(二)企业对投资地国家了解不足，且用工面临多方面问题
1.入驻企业对当地情况了解不深。入驻莱基自贸区的企业以中资民营企业为主，其中多数在进入莱基自贸区前已与尼日利亚等非洲国家有贸易往来。出于降低成本、扩大市场、转移过剩产能等考虑，这些企业选择进入莱基自贸区进行投资生产。自贸区不仅提供了较优惠的税收政策，也提供了企业生产必需的基础设施及一定的安全保障。但进入尼日利亚投资生产前，企业往往缺乏对当地产业、市场、政策等情况的深入了解，主要依靠原有的业务经验作为投资依据，实际投产后部分企业发现实际情况与原本预期有较大差距。
以玉龙钢管为例，该公司曾与尼石油部有合作关系，尼方希望玉龙能在当地建厂生产。同时，玉龙钢管的主要产品螺旋焊管在国内已严重产能过剩，利润空间极低。基于以上因素，玉龙钢管于2016年到莱基自贸区投资建厂。但正式投产后，企业发现自己生产的螺旋管与当地所采用的欧美标准不符，且该种钢管仅占当地钢材市场10%左右份额，市场规模远不及预期。此外，当地钢材市场已由印度企业主导，玉龙钢管需面对来自印度企业的激烈竞争和打压。
2.企业用工存在多方面问题。作为当地政府对莱基自贸区的优惠政策之一，入驻企业雇佣外籍员工没有配额限制。但由于当地劳动力成本远低于中国员工，中资企业多数选择在当地雇佣普通工人进行生产。但据尼移民局相关负责人反映，中方企业雇佣本地员工比例普遍低于欧美企业，且雇佣中方员工时存在不规范行为。对此，中资企业表示，当地劳工技术水平和文化程度较低，因此培训成本较高、培训周期较长，且培训后复杂技术仍难以掌握，因此无法胜任高级岗位，企业不得不从国内雇佣主要技术人员，仅从当地雇佣基础工人。由于中尼文化差异和语言障碍，中方管理人员与尼员工沟通不畅，一定程度影响了培训效果和生产效率。此外，中方部分工人素质不高，主要依靠旅行社等第三方机构办理签证，签证类型与实际签证目的不符，与尼方出入境管理机构容易产生矛盾。
(三)多数非洲国家投资环境不完善，中国企业投资遇到多方面挑战
1.基础设施落后，无法满足企业需求。尼日利亚虽然是非洲第一大经济体，整体发展水平相对其他非洲国家较高，但仍面临着基础设施落后的问题，尤其是电力供应与交通运输是制约当地经济发展的重要因素。拉各斯作为尼日利亚第一大城市，市内无法保障24小时电力供应，对生产型企业有较大影响。莱基自贸区自建天然气发电站确保了入驻企业能够正常生产运营，但是也加大了莱基开发公司的建设成本。交通设施方面，基础条件较差，道路拥堵严重，从拉各斯市区到自贸区50公里，常规需要三小时以上。这增加了自贸区内企业的时间和运输成本，限制了自贸区的发展速度。
2.外汇管理体系不完善，缺乏可靠的换汇和汇款渠道。许多非洲国家都面临外汇紧缺的问题，因此这些国家希望通过发展出口加工区或自由贸易区，加强出口创汇，减少外汇压力。但在这些国家投资的企业难以换购进口原材料或生产设备所需的美元，也难以将企业在当地的盈利转回本国，很大程度降低了企业的投资意愿。在尼日利亚，外汇管制相对较宽松，企业的购汇需求基本能得到满足，并且当地政府不限制企业将利润转回本国。但由于莱基自贸区内没有银行机构，且官方汇率大幅高于民间汇率⑤，因此在莱基自贸区内的中资企业往往选择通过黑市或地下钱庄等方式换汇及汇款。这不仅给企业带来了更高的财务风险，同时在企业将资金转回国内总公司时，由于来源不明确，企业还可能面临无法通过国内财务审核的问题。
3.政府治理体制不完善、政府行为不规范。作为英国曾经的殖民地，尼日利亚拥有较完善的法律制度和政府系统，但当地腐败问题仍较严重。根据2017年全球清廉指数排名，尼日利亚排在148位⑥。这样的政治环境为企业在当地投资带来了额外的风险与成本。莱基自贸区由于有拉各斯州政府直接参与经营管理，在行为规范与行政服务方面比自贸区外有一定优势。但企业在经营过程中，需要与尼日利亚政商各界保持广泛联系，不可避免受到当地大环境影响，企业利益难以得到有效保障。
(四)中尼合作缺乏务实协调机制，企业“走出去”政策支持不足
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1.中尼两国间缺乏规范化的协调机制，不利于两国经贸合作稳定发展。2005年，中尼两国就建立战略合作伙伴关系达成共识，此后双边关系不断加深。在经贸合作方面，中尼签有贸易、经济、技术、科技合作和投资保护等协定，并设有经贸联委会，迄今共召开了6次会议。随着“走出去”步伐加快，在尼投资的中国企业逐渐增多，整体投资规模逐渐增大。现有的协调机制不完善，无法有效解决中国企业在尼投资中遇到的问题。以莱基自贸区为例，中方主体中非莱基尽管与拉各斯州政府保持着较密切的合作关系，但由于尼日利亚实行联邦制，因此在海关、外汇、金融服务等方面还需要与联邦政府沟通协调。中非莱基尽管具有国企背景，但在与联邦政府协商时位势较低、谈判能力不足。包括中非莱基在内的多家中资企业均希望中方政府能与尼联邦政府共同完善双边协调机制，有效解决中方企业在当地投资中遇到的问题，保障中资企业利益。
2.中国政府对“走出去”企业的政策支持体系不完善。尽管“走出去”战略已经提出多年，但企业在海外投资过程中仍处于孤军奋战的状态，缺乏系统性的政策支持，抵御风险和克服困难能力较弱。首先，国内未建立系统的宏观统筹机制和政策保障规划，政策支持体系分割化、碎片化。企业在海外投资过程中，难以与国内的管理部门实现有效对接，政策信息和利益诉求无法有效反馈。其次，金融、法律、标准体系、咨询服务、安保等支持体系滞后，企业单独出海，竞争和生存能力较弱。
(五)多边关系复杂，可能存在潜在风险
许多非洲国家都曾是欧洲国家的殖民地，独立后虽然政治上完全自主，但由于历史原因，仍受宗主国影响较大。尼日利亚作为英国的前殖民地，在法律、政府、文化等方面与英国接近，各领域所使用的标准也多为与英国相同的欧洲标准。随着中国在尼投资规模不断扩大，英国对中资企业的关注度也不断提高。因此，需进一步探索如何处理好中国与所在国及其原先的宗主国的三方关系，避免产生不必要摩擦。另一方面，由于印度也曾是英国殖民地，在法律、语言、文化等方面与尼更接近，且进入尼市场时期较早，建立了市场主导地位。中国企业在进入尼市场面临来自印度企业的较大压力和激烈竞争。
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四、促进中国企业在尼投资的政策建议
从莱基自贸区及尼日利亚的整体情况来看，目前中国企业在非洲投资的前景看好，主要体现在双方合作意愿较强、在产能合作方面潜力较大、非洲内外部市场广阔且劳动力成本较低等方面。然而，目前非洲的投资环境还不完善，中国企业在非投资面临多方面挑战，为保障和推进中国在非投资，我们提出以下建议。
(一)完善“走出去”战略的预层设计，加强“走出去”战略的统筹协调
“走出去”战略目前缺乏明确的目标导向和系统的统筹协调机制，政府、智库、企业等部门没有形成“抱团出海”的合力。我国要进一步完善“走出去”战略的顶层设计，根据不同国家和地区的国情特点，建立符合该国家或地区的战略规划，明确合作方向与目标。同时，还应针对当前中国对外合作体系碎片化、分割化的问题，以国家国际发展合作署的成立为契机，梳理和整合各部委的对外合作职能，建立权责统一、分工明确、高效协同的对外合作体系。
(二)建立企业主导、政府支持的“走出去”模式，完善企业“走出去”的体系支撑
企业“走出去”是复杂的系统工程，需要政府与企业紧密配合。一方面，应充分遵循市场经济规律，尊重企业的自主选择，发挥企业的能动性和对市场的敏感性。在国内产能过剩、劳动力成本上升、市场竞争激烈等因素的影响下，许多企业积极“出海”，寻找合适的海外投资机会。另一方面，应完善“走出去”的支撑体系，在法务、咨询、金融、安保等方面为“走出去”的企业提供更加全面的服务与支持，包括建立本币互换机制、开展离岸银行业务、建立统一的海外采购平台、统一的标准体系等。这些平台和体系的建立有助于提升中国企业在海外的整体形象、降低单个企业所面临的投资风险，同时也有助于提升中国企业在海外的竞争力。
(三)建立有效的中尼合作协调机制，及时处理两国合作中出现的问题
随着莱基自贸区逐步走上正轨，越来越多的中资企业会将其作为进入尼日利亚投资的桥梁和平台。中尼双方可以参照苏州工业园的合作经验，在两国政府间建立务实有效的合作协调机制，及时解决中国企业在尼日利亚遇到的外汇、融资、签证、劳务、安保、标准等方面问题，确保莱基自贸区和在尼投资的中国企业稳定健康发展。
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(四)加强国别研究，为企业“走出去”提供信息服务和智力支持
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企业对海外市场缺乏深入了解的重要原因之一是国内目前没有针对不同国家经济发展状况、产业基础、社会文化、政府治理等方面深入的国别研究，企业主要依靠国际咨询机构及实地调研等获取有限信息。建议充分发挥高校、科研机构、智库等作用，对“一带一路”沿线各国进行深入的国别研究，建立完整的信息数据库，为企业“走出去”提供必要的信息服务和智力支持，帮助企业更好地开展海外投资，降低企业风险，加强企业在海外竞争力。在此基础上，深入的国别研究也有助于中国在“一带一路”框架下深化与其他国家的多双边合作。
织梦好，好织梦
注释：
①后文如无特殊说明，“莱基自贸区”和“自贸区”均特指一期中尼经贸合作区。
②数据截至2017年12月。
③77.94亿奈拉出口额，15.86亿奈拉税费，按官方汇率(1∶361.08)换算。
④中非莱基投资有限公司前身为中土北亚国际投资发展有限公司。
⑤官方汇率约为350奈拉：1美元，民间汇率约为250奈拉：1美元，有一定波动。
⑥排名共有180个国家(地区)，中国排在77位。
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中国国际发展知识中心“国际发展合作”课题组
课题负责人：贡森
课题协调人：王雄军
课题组成员：贡森 王雄军 陈笑 申秋
周雨 陈峥 刘宸
执笔：刘宸 王雄军