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健全和完善军民融合的法律法规体系
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：党的十八大以来，军民融合深度发展上升为国家战略。习近平总书记强调，推进军民融合深度发展，要发挥好法律法规的规范、引导、保障作用。本文在概括总结我国军民融合立法的基本情况与主要问题的基础上，归纳介绍了欧美等经济体军民融合立法体系的特点和主要内容，提出了健全和完善我国军民融合法律法规体系的建议。目前，我国军民融合立法的重点是打破军民二元分立和部门分散立法的格局，加强顶层设计，构建统分结合的军民融合法律法规体系。一是制定综合性的军民融合促进法。二是在军民共性较强的领域，制定军民普遍适用的全国性法律。三是国防领域的专项法律法规既应要求国防活动有效利用社会资源，又要明确全民参与和支持国防建设的义务。四是进一步健全和完善军民融合的体制机制，为立法提供实践支撑和制度保障。
关键词：军民融合，法律法规，体系建设
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党的十八届四中全会对“加强军民融合深度发展法制保障，依法有序推进军民融合”作出战略部署。习近平总书记在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上强调，推进军民融合深度发展，要发挥好法律法规的规范、引导、保障作用。健全和完善军民融合的法律法规体系任务紧迫。
一、我国军民融合立法的基本情况与主要问题
改革开放以来，我国国防科技工业的发展经历了军转民、寓军于民、军民融合、军民融合深度发展几个阶段，国防和军民融合方面的法律法规建设逐步加强。特别是十八大以来，我国加快了军民融合的法规和制度建设。
(一)加快推进军民融合的法律法规体系建设
1.军民融合的法律法规框架初步形成，构建了法律、司法解释、国家和部门法规条例相结合的法律法规体系。一是全国人大颁布和修订了中华人民共和国国防法、国防交通法、国防教育法、军人保险法等涉及军队和国防建设的专门法律。二是中共中央、国务院、中央军委据此发布国防交通条例、民用运力国防动员条例，军人退役养老保险制度方案等法规和文件。三是司法部门出台了相关司法解释及文件。四是相关政府和军队部门出台涉及军民融合的专门法规和文件，主要涉及人才、科技、标准、知识产权、军品生产和采购等领域，以及重要基础设施的共建共享等，如国防专利条例、国防计量监督管理条例、武器装备生产许可条例，武器装备采购条例等。
2.军民融合的政策环境逐步完善。进入21世纪以来，随着军民融合的不断深入，国务院、中央军委、军政部门陆续出台了涉及军民融合的规划，鼓励非公经济参与国防建设、改革军工企业和科研单位、规范武器装备生产许可和采购的法规、政策等。如，2004年原国防科工委出台了《国防科技工业产业政策纲要》，提出推进国防科技工业投资主体多元化；2005年国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见》，允许非公有制企业进入国防建设领域；2006年发布的《国家科学和技术发展中长期规划纲要》提出建立军民融合的国防科技创新体系；2010年国务院、中央军委《关于建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》明确了在武器科研生产领域军民融合的目标和任务等。
3.加强顶层设计和总体布局。实施军民融合深度发展战略以来，中央层面加强军民融合顶层设计和总体布局。中共中央、国务院、中央军委颁布《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》等纲领性文件和规划，特别是成立中央军民融合发展委员会(以下简称“军民融合委”)以来，密集出台了一系列关于经济建设和国防建设融合发展专项规划、改革措施和政策建议；启动实施首批41家军工科研院所改革，深化论证空域管理体制、军品定价议价规则、装备采购制度等改革方案；军政有关部门也出台配套政策法规。据不完全统计，目前已有上百项与军民融合发展相关的政策法规，涵盖“军转民”“民参军”、军民资源共享、产业发展等诸多方面。约20个省份出台军民融合发展规划和地方政策。
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4.加强军民融合管理体制建设。2017年初，军民融合委成立。军民融合委作为中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构，统一领导军民融合深度发展，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责。军民融合委第一次全体会议审议通过了《中央军民融合发展委员会工作规则》《中央军民融合发展委员会办公室工作规则》《中央军民融合发展委员会近期工作要点》和《省(区、市)军民融合发展领导机构和工作机构设置的意见》。逐步理顺军民融合的工作运行机制，明确工作重点，为加快实施军民融合战略，扎实推进军民融合法治建设，提供了组织保障和实践支撑。
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(二)军民融合立法亟待加强
目前，我国军民融合的法律法规不完善，深度融合缺乏法律保障。主要问题是，顶层统筹协调不够，军民法律法规分立、部门分散立法，相互不协调、不衔接、不配套等，尚未构成完整的军民融合法律法规体系。
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1.立法需要成熟的体制机制和实践支撑。由于我国军民融合的体制机制尚不健全，市场化改革不到位，相关法律法规难以确定军民融合的体制机制。需要在进一步完善体制机制的基础上，建立军民融合的法律法规体系。
2.体系不健全，法律少、部门规章文件多，法律位阶偏低，权威性不够。至今，我国还没有一部规范国防采购的法律，武器装备采购仍由军队装备部门的条例来规定，层级较低，不能适应目前军民融合战略的需求。军民融合度较高的航天、海洋等领域尚无法律，已出台的航空法和网络安全法中，也较少涉及军民融合内容。
3.军民法律分立，大部分领域的现行法律将国防活动排除在外。如，现行政府采购法主要规范民口的政府采购行为，《中华人民共和国政府采购法》第八十六条规定，军事采购法规由中央军事委员会另行制定；《中华人民共和国产品质量法》附件中规定，军工产品质量监督管理办法，由国务院、中央军事委员会另行制定；《中华人民共和国标准化法》第四十四条规定，军用标准的制定、实施和监督办法，由国务院、中央军事委员会另行制定，等等。
4.缺乏配套实施细则，可操作性不强。由于受改革实践的制约，实施细则出台延迟。如，20世纪90年代末，为配合国防法实行国家军事订货制度的实施，原国防科工委出台《武器装备科研生产许可证暂行管理办法》，而直到2014年，才出台了从顶层规范和指导全军竞争性装备采购工作的专门规章——《中国人民解放军竞争性装备采购管理规定》，历经约二十年的时间。
二、美欧等经济体军民融合法律法规体系的特点
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从国际经验看，美欧等经济体形成了多层次和分类管理的军民融合法律法规体系。
(一)加强顶层设计，分层和分类立法
总体看，美欧等经济体涉及军民融合的法律法规体系可分为三个层次。包括国家立法部门颁布的法律、行政机构颁布的行政命令与法规，以及国防部门和军队等机构制定的规章和制度。
根据法律的功能分类，与军民融合相关的法律法规大致有四种类型。一是宪法等上位法明确政府和军队管理体系，以及相互关系。如，美英法的宪法对国防体制、总统与国会的国防权限等涉及军民融合的体制架构均有明确规定。
二是在军民共享性较强的领域，制定军民普遍适用的法律，体现军民融合原则。在遵循全社会统一规则的基础上，制定体现国防特点和要求的具体法律法规。美国国会通过一系列促进联邦技术转移的法律，如《联邦技术创新法案》《拜杜法案》《联邦技术转移法》等，明确联邦政府有关部门下属机构和联邦实验室的技术转让职责和相关政策。因美国国防部的国家实验室属于国家实验室序列，均需遵循这些法律，从而促进了科技成果产业化的军民融合。法国《劳工法》规定，所有志愿预备役人员在预备役合同期间，参加军队组织的集训或应召参加人道主义行动，其原有工资和福利待遇不变。
三是在专项国防法律中既明确需要全民参与和支持国防建设的原则和义务，又规定国防活动有效利用社会资源。如，1990年美国的《国防授权法》要求国防部制定指导民品采购的法规，并为采购民品专门设计一种简单统一的合同。之后该法多次修改，不断改进军民融合的采购办法。2009年，欧盟委员会发布《欧洲国防采办指令》，要求开放欧盟防务市场，严格限制各成员国对本国企业的军贸补偿。
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四是相关政府行政部门和军队机构为落实和细化全国性法律，制定配套的法规和实施细则。如，美国《联邦采购法》中规定了国防采购的基本原则和主要内容，然后再由国防部门据此制定具体的执行法规。
(二)以法律规定军民融合的范围、原则和主要内容
各国的军民融合范围和含义不同，军民融合立法主要集中在重要基础设施建设、科技、教育、政府采购、军品进出口贸易、标准和知识产权管理等重点领域。通过相关法律规定军民融合范围、原则和主要内容。
1.规定军民融合的管理体系和各方面职能分工。一些国家的相关法律对如何处理国防需求与民用经济的关系做出原则性规定，界定军事权、行政权、民事权之间的优先顺序。如美国的《国防生产法》规定，在战争和国家处于紧急状态期间实行特定的国防生产计划与能源计划，优先履行军品合同，保障战略物资供应。体现了代表国家安全利益的军事权具有优先权。
2.规定全民支持国防建设的责任与义务。在兵役法、国防法等与国防相关的专门法律中，规定公民参军的义务，明确战时国家和军队征用民用设施的规定等。如，美国1916年颁布的《国防法》中明确规定：“各军兵种部长遵照总统颁布的规章，可以在任何民间教育机构制定并维持后备军官培养计划。政府批准成立一所大学时，地方院校必须做出同意培养后备军官的承诺，并为培养工作创造必要条件，完成赋予的培养任务①。”
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3.规范军民融合的运行机制。如2009年，奥巴马总统签署《武器系统采办改革法》，进一步提出“竞争最大化”，要求进一步加强“分系统”层次的竞争，在武器系统技术开发阶段必须有两个或更多竞争主体提供竞争样机，主承包商在开展“分系统”研制时应公平对待子承包商，不得限制竞争。
4.规定军民融合的具体操作程序和政策。为了提高可操作性，通常在军民融合的法律法规中明确具体操作程序，并对其动态修正和补充。如，美国国会于1994年通过《联邦采办改革法》，明确了国防采办工作机制和程序，包括以民用标准替代军用标准、在最大可行性下采购商业物品、简化处理合同等，要求军方对“分系统”研制或转包计划进行监督检查，避免主承包商“通吃”等。
5.定期进行法律执行情况的评估。为了贯彻落实美国法典第十卷第2504条要求，美国国防部每年都会向国会提交《国防工业能力评估报告》，对航空、导弹、舰船、航天等行业的能力进行评估，对承包商合同履行绩效进行评估，并将评估的承包商信用等级纳入信息系统中。
三、关于进一步完善我国军民融合法律法规体系的建议
军民融合涉及经济、技术、社会和国防建设方方面面，军民融合的法律体系建设是一项系统工程，需要军政之间、军地之间、各部门之间协同努力，分层次、分类制定法律法规。
(一)立法的目标与原则
以富国和强军相统一，提高部队战斗力为目标，坚持国防建设与经济社会发展协调推进的指导思想，以法律法规为引导和制约，以促进军民融合的体制机制建设为重点，加强军政、军地、政府与社会的协调和配合，构建军民融合的法律法规体系，深入贯彻落实军民融合深度发展战略，推进经济建设和国防建设融合发展。
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构建军民融合的法律法规体系的重点是，打破军民二元分立、部门分散立法的格局，在立法上实现军民融合，在内容上体现军民融合，坚持以下基本原则。
1.加强党的统一领导，依法立法。在党中央的领导下，依据宪法和立法法，规范军民融合立法活动，健全立法制度，明确立法权限和程序，提高立法质量，完善军民融合法律法规体系。发挥立法的引领和推动作用，以法律融合促进军民融合事业的发展。
2.加强顶层设计，统筹规划。根据军民融合的战略部署和实际需要，实行自上而下和自下而上相结合，科学设计军民融合法律法规体系。充分发挥军民融合委的组织协调作用，对军民融合立法进行统筹规划，按照相应程序，纳入全国人大立法计划。建立立法协调机制，加强部门联合立法，增强立法的协调性，合理调整军队和政府的立法活动，做到军地法律法规的衔接，特别要提高军地适用法律法规的一致性。
3.实行统分结合，构建体系。在统一领导和统筹规划的基础上，分层次、分类制定法律法规。一是在法律层面分为综合性法律和专项法律，专项法律要遵循综合法律规定的基本原则。二是依据部门分工负责的原则，制定部门法规和规章，重点落实法律规定的原则和细化任务。三是制定与法律法规配套的政策措施。要做到各层次和各领域的法律法规相互衔接和配套，形成有机整体，具有指导性与可操作性，防止重复立法和法律间的冲突。
4.突出问题导向，循序渐进。坚持“立、改、废”并举，清理现行法律，及时梳理、调整、修订、补充和制定军民融合发展相关法规。在总体规划框架下，急用先立，无用先废，逐渐完善军民融合法律法规体系。
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(二)构建军民融合法律法规体系应处理好的几个关系
1.处理好综合法与专项法、上位法与下位法，以及法律与部门法规、行政命令之间的关系。从总体上把握立法工作的统一、协调，分领域开展立法研究，增强法律的前瞻性、可行性和可操作性。在立法顺序上，尽量做到先立上位法，后立下位法；先明确基本原则，再逐步细化。
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2.处理好体制改革和制度建设与立法的关系。由于法律具有相对稳定性，法律既是对实践的总结又规范今后的实践。本着先实践后立法的原则，实行体制改革、制度建设与立法相结合，在加快完善管理体制、工作机制和运行机制的基础上，推进军民融合法律法规体系建设。
3.处理好重点与一般的关系。军民融合涉及范围较广，在法律框架设计上要尽量考虑全面，在具体立法安排上要重点领域优先。一方面，在军民融合潜力大的领域，如基础设施建设和国防科技工业、武器装备采购、人才培养、军队保障社会化、国防动员等领域，抓紧立改废。另一方面，在军民共用性强的领域，包括海洋、太空、网络空间、生物、新能源等领域，专项法律要充分体现军民融合的内容。
4.处理好各种资源统筹协调的关系。军民融合的本质是建立有效机制，促进各种要素的共建共享，加快技术、资本、信息、人才、基础设施等资源要素的军民共享、相互支撑、有效转化和利用。军民融合法律要根据各领域的特点，建立要素统筹协调机制。加强各领域各种资源的统筹；加强产业领域资源统筹，建设中国特色先进国防科技工业体系；加强科技要素统筹，着力提高军民协同创新能力；加强教育资源统筹，完善军民融合的人才培养使用体系；加强社会服务统筹，提高军队保障社会化水平；强化应急和公共安全统筹，提高军地协同应对能力；统筹维护国家海外利益等。
(三)加强项层设计，构建统分结合的军民融合法律法规体系
1.制定军民融合促进法。我国的军民融合战略内涵丰富、覆盖面广，具有中国特色的军民融合体系是“形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”。需要一部综合性法律来统筹实施军民融合战略，依法促进军民融合。“促进法”要立足国家安全和发展战略全局，明确立法宗旨和适用范围、军民融合的目标、基本原则、指导思想、发展方向和战略举措；规定军民融合的领导体制、管理体系、工作机制和基本运作方式，以及各类相关主体的分工与责权利，健全相应的执行、监督、评价制度和法律责任等。该法应以全国人大常委会会同军民融合委为立法主体，由军民融合委进行统筹，尽早纳入全国人大立法计划。
2.在军民共性较强的领域，将军民融合的内容纳入全国性法律。既要明确全社会支持国防建设的责任和义务，又要体现相关国防部门和机构必须遵循普遍性原则。如在国家安全、政府采购、航空航天海洋、网络空间、科技、教育等军民共享性较强的领域，相关法律要进一步明确军民双向融合的基本原则，完善军民融合体制和机制，为制定细则提供必要的指引和规范。
3.国防领域的专项法律法规要贯彻军民融合原则。既要求国防活动有效利用社会资源，又要明确全民如何参与和支持国防建设。优先在一些重点领域，如国防采购、国防生产和科研等领域制定专门法律，明确武器装备研制、采购、维修中的军民融合体制、运行机制和具体措施，充分调动全社会资源为国防建设服务。
4.进一步健全和完善军民融合的体制机制，为立法提供实践支撑和制度保障。尽管近些年军民融合取得长足发展，但总体来看，军民两大科技和产业体系之间融合、互动不足，体制机制尚未理顺。迫切需要加强顶层设计和进一步完善体制机制。要进一步加快建立健全军民融合组织管理体系、工作运行体系、法规政策体系和科技创新体系，深化改革，推进构建军民融合深化发展，切实促进国防建设与国民经济社会建设融合发展。
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注释：
①姜鲁鸣、王伟海，“世界主要国家军民融合立法经验与启示”，《学习时报》，2011年9月26日。
②本课题为国家发展与改革委员会委托课题。
参考文献：
内容来自dedecms
[1]姜鲁鸣、王伟海，2011：“世界主要国家军民融合立法经验与启示”，《学习时报》，9月26日。
织梦好，好织梦
[2]游光荣、闫宏、赵旭，2017：“军民融合发展政策制度体系建设：现状、问题及对策”，《中国科技论坛》，(1)。
[3]沈恒超，2017：“美国军民融合法律体系的特点及启示”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，第138号，10月24日。 内容来自dedecms
国务院发展研究中心创新发展研究部“军民融合立法框架与思路研究”课题组②
课题负责人：吕薇
课题协调人：杨超
课题组成员：沈恒超 戴建军 孙茜
执笔：吕薇 内容来自dedecms