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多元共治视角下的国家公园管理——法国国家公园管理体制考察报告
发布时间：2018-02-11 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：2006年，法国国家公园的管理体制在借鉴大区公园经验的基础上进行了全面的改革，十多年来取得了比较明显的成效。其主要做法包括：通过“加盟区”的制度设计，为国家公园所在区域的基层地方政府参与国家公园治理提供了渠道；对国家公园董事会的成员构成有明确的法律规定，保证地方政府和社会组织、农民团体等的代表在其中占多数，体现了多元共治的理念；在法律上为国家公园管委会与地方政府的协作关系提供了明确的依据，使帮助加盟区发展成为国家公园的使命之一。对于我国正在构建中的国家公园体制而言，法国的经验具有以下几个方面的重要借鉴意义：人与自然和谐共生的理念，多元共治、合作共赢的制度设计，民主参与、形成共识的程序正义。
关键词：国家公园，经验启示，法国
最近，我参加中国科学院组织的“法国国家公园体制科学考察团”，赴法国进行了为期两周的考察和交流。通过听取情况介绍和进行实地考察，对法国在国家公园管理中通过多元共治、实现多方共赢的做法留下了深刻印象。现将相关情况梳理总结如下。
一、大区公园的先行实践
内容来自dedecms
大区①公园是法国一项重要的国土资源管理制度工具，设立在生态系统比较脆弱和敏感、且有社区分布的地区，其目标是实现自然生态保护与社区发展的平衡，对于追求发展与保护兼顾、人与自然和谐共生发挥着重要的作用。首个大区公园建于1967年，迄今已有50年历史。目前法国全国共有51个大区公园，总面积占全国国土面积的15%，覆盖全国75个省、4300多个市镇②，人口逾400万。法国超过一半的自然保护区都坐落在大区公园内，同时包含了法国2/3的人与生物圈保护地。
大区公园的管理运行机制较好地体现了多方参与、共同治理、实现共赢的理念，具体可从其治理机制和公园宪章两个方面加以考察。
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大区公园的治理机制。大区公园的建立过程是自下而上的。首先由市镇提出建立大区公园的动议，得到大区的认可之后由大区负责筹建，由国家颁布的法令来进行最终确认。大区公园的最高决策机构是区域内的各级地方政府联合会(由大区、省和市镇代表组成)。联合会每年召开3—4次会议，主要负责规划和预算审议批准等重大事项。公园的日常事务决策机构是联合会选举产生的董事会。董事会成员以公园区域内的市镇长的代表为主，其他成员包括市镇联合体③的代表、农牧场主代表、省政府和大区政府代表，以及中央部门(环境保护部，现已更名为生态转型部)的代表。以我们实地考察对象的孚日大区公园为例，其董事会由61人组成，但其中有22人(8个各类行业协会代表，8个民间组织代表，3个大区政府经济环境委员会的代表，1个国家林业局的代表，1个私有林所有者代表，1个狩猎者代表)只有发言权而无表决权，有表决权者主要是身为市镇长的代表。董事会的成员每15年进行一次调整。大区公园并设有专家委员会(成员均为学者，并不领取报酬)，董事会的决策中凡是涉及生态环保等专业性的问题均要经过专家委员会的审议。
大区公园的运行管理执行机构是其管委会。以孚日大区公园为例，其总面积为3000平方公里，而管委会工作人员只有45人。管委会的工作内容主要包括：区域内的环境监管，协调由市镇提出的相关项目并提供资金与技术支持。大区公园的经费由地方各级政府负担。
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从上述大区公园的决策和运行机制来看，比较好地体现了基层自治和多元共治的理念。中央政府对大区公园的管控主要是通过每个大区公园均必须制定的“宪章”实现的。
大区公园宪章。大区公园宪章是大区公园区域内所有机构和居民都必须遵守的共同纲领，在法律层级上高于所在地地方政府所制定的地方性法规。也就是说，所在地的各种地方性法规都必须与大区公园宪章相协调。大区公园设立前最重要的准备工作就是起草宪章的草案。大区公园的设立须经中央政府(环境部，现已更名为生态转型部)的批复，而环境部批复的主要依据就是专家委员会对宪章草案的评估结论。因此，宪章的起草是一项极其重要和严肃的工作，一般要经过一年半左右的前期调研。宪章的内容必须涵盖以下四个方面：一是关于生态多样性保护的方针和举措，二是关于城市规划的原则和方针，三是关于经济发展的方针和构想，四是关于增强居民认同感的方针和举措。在大区公园正式挂牌成立之后，大区公园的董事会和管委会各自都要相应设立四个委员会负责这四个领域的事务。
大区公园宪章每隔15年进行一次修订，以适应各方面情况的变化。在宪章修订工作开始之前，环境保护部会聘请专家对宪章的实施情况进行总结评估，并依此进行严格的审核。如果审核未能通过，大区公园(包括区域内的相关市镇)须进行整改，若三年内整改仍未达标，大区公园将被摘牌。不过，在大区公园长达半个世纪的发展历程中，从未出现过这样的事例。
根据孚日大区公园管委会主席的介绍，该公园宪章主要注重了三组关系的协调：一是人与环境，二是现在与未来，三是个人与集体。宪章提出的重要目标之一，是提高公园的吸引力。
二、国家公园对大区公园经验的借鉴
从20世纪60年代开始，法国陆续建立了10个国家公园，其中7个在法国本土，3个在海外省。本土的7个国家公园总面积约5.4万平方公里，覆盖400多个市镇，总人口逾50万人。与大区公园相比，国家公园单个的面积更大、人口密度较低、生态系统的代表性与保护的重要性更强；国家公园由中央政府建立和管理，大区公园由地方政府建立和管理。
到2006年法国对国家公园管理体制进行改革之前，国家公园与大区公园在使命和治理方式上有较大的不同。国家公园的使命是单一的，只关注自然生态系统的保护；而大区公园的使命则相对多元，包括保护农村传统的自然景观、生产方式和文化遗产，维持农村的经济活力，解决农村人口流失和空心化问题，实际上把当地居民的安居乐业和社区发展放在了更加重要的位置。在治理方式上，大区公园采取的是如前所述的融入了多元共治理念的治理模式，由地方政府主导，各利益相关方均在治理中有发言权从而可以发挥一定的作用。而国家公园由中央政府直接派一名官员担任管委会主任，管委会工作人员也由于在选拔上过于强调专业性而导致当地居民很少能够被聘用。
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国家公园过去这种中央集权的治理模式在治理绩效上显现出了与大区公园之间的差距。大区公园与园内市镇关系融洽，成为区域内协调生态环境保护与市镇经济社会发展的重要平台。而在一些国家公园(如首家成立的瓦娜色国家公园)，公园管理方与公园内的市镇关系隔膜，尤其在市镇所推进的旅游资源的开发利用(如滑雪场及索道建设)方面存在激烈的矛盾，导致国家公园的管理目标也因得不到市镇及居民的认可和配合而无法实现。
面对这样的现实，法国于2006年制定了《关于国家公园、海洋自然公园及大区自然公园的法案》，用来替代1960年颁布的《国家公园法》。新法案充分吸收了大区公园的成功经验，对国家公园的治理架构和治理机制做出了全新的设计。
一是通过核心区和加盟区的划分为地方政府参与国家公园的治理提供了空间。根据该法案的规定，“国家公园包括一个或多个核心区和一个加盟区域。核心区是需保护的陆地和海洋空间。加盟区包括市镇的整体或部分区域，因地理上的延续性或与核心区的紧密联系而自愿加入国家公园，同意国家公园的章程并自愿促进其保护。”这样的规定为国家公园处理核心区生态保护与周边市镇经济发展之间的关系协调、为中央政府和地方政府合理划分事权和开展协作，确定了较为明确的地理边界和框架基础。
二是做出了体现多元共治理念的制度设计。该法对于国家公园的决策机构——管委会的董事会的成员构成，做出了明确的规定。根据该法，相关大区议会主席、省议会主席或他们的代表、市镇面积占公园核心区超过10%的市长或镇长是董事会的当然成员。环保组织、土地所有者、居民、开发商、专业人士等各利益相关方的代表均有机会被选任为董事会成员。这些当然成员和被选任的成员至少占董事会一半的席位。在我们所考察的埃克兰国家公园，董事会共由50名成员组成，其中20名是当地各地方政府及利益相关方的代表，15名地方选出的相关领域专家，10名中央政府部门代表，5名环境部指定的全国专家。也就是说，董事会的50名成员中35名来自地方，只有15名来自中央。这样，就从决策部门的成员构成上保障了多方参与的机制。另外，该国家公园的董事长是当地一个市镇的镇长，经济、社会、文化委员会的主席是当地一位担任农民协会主席的农民，管委会主任是环境部任命的一位曾在环境部担任副司长的官员，对于体现国家公园管理机构的构成和多元共治的特点也具有很直观的代表性。
三是为国家公园管委会与地方政府的协作关系提供了法律依据。该法明确规定：“如果地方市镇部分或全部位于国家公园内，或有意愿成为其一部分，这些市镇或集体可以享受环境法规定的公园管委会的技术支持。”“在公共市场法的框架内，管委会可以为地方政府和集体提供自然空间保护以及自然、文化、景观遗产治理的技术支持。”“管委会可以为落实宪章的相关项目提供财政补贴。”通过鼓励国家公园对当地政府和社区提供资金和技术方面的支持，为国家公园与所在地方构建良好合作关系、实现生态环境保护与经济社会可持续发展的和谐共赢提供了良好的制度基础，也使帮助加盟区发展成为国家公园的使命之一。
另外，国家公园还借鉴大区公园的做法，每个国家公园都成立一个科学委员会和一个经济、社会、文化委员会。科学委员会的作用主要是对核心区的生态保护等管理事项提出意见，其成员是董事会提名的生态等领域的科学家；经济、社会、文化委员会的作用主要是对加盟区的地区发展问题提出意见，其成员由加盟区的利益相关者代表组成。国家公园法规定，管委会可以依据科学委员会和经济、社会、文化委员会的意见做出决定，特别是针对核心区的决定可以事后再向董事会报告。这两个委员会的委员均为志愿者性质，并不领取报酬。
还应该强调的是，作为国家公园行动准则和最高阶法规的公园宪章，其制定过程是一个充分的利益博弈和协商的过程。以埃克兰国家公园为例，其宪章的起草过程中经历了上百场的意见征询、讨论和辩论等活动。据介绍，地方议员与中央部门参与讨论最为热心，实际上形成了中央与地方之间的多轮博弈。宪章草案完成后，首先会交由一个跨部门的协调小组进行审核，然后由最高法院审核宪章的合法性。
在埃克兰国家公园，先是于2012年确定了第一批加盟区，同时为尚未加入的市镇设立了为期3年的思考期。2015年确定了第二批加盟区(此后只有等到宪章每隔15年进行修订时才能调整加盟区成员)。在该国家公园所涉及的59个市镇中，有53个市镇加入了加盟区，只有6个市镇没有加入。加入加盟区对于市镇而言首先意味着承认公园宪章并受其约束；而可以得到的好处主要有两个方面：一是市镇提出的、符合公园宪章理念的保护或建设项目可以得到来自国家公园的资金和技术支持；二是市镇出产的各类产品可以通过认证加入由国家公园联盟建立的国家公园品牌体系，这样对产品就起到了品质保障和品牌宣传的效应，对于产品打开销路和树立口碑有所助益。这样一种机制，既有利于国家公园治理目标的实现，也有利于当地社区的发展，体现了共同参与、合作共赢的治理理念。
三、几点启示
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中央已经明确，在“十三五”期间要“建立国家公园体制、整合设立一批国家公园”，国家公园体制将成为我国生态文明建设的一项重要制度工具。在进行国家公园体制的制度设计时，对国际上的先行经验予以借鉴是必不可少的。从法国的国家公园体制实践探索中，以下几点对于我们具有突出的借鉴意义。
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一是人与自然和谐共生的理念。法国的人口密度相对较高，国家公园内一般都有多个市镇等传统住区存在。法国在理念上把这种存在了数百上千年的传统人类住区视为自然生态系统的一部分，有意维持这些住区的传统农牧业生产方式，同时要求这些住区遵守公园宪章，不得任意扩大生产规模，以保持生态系统的稳定平衡。我国除青藏高原有部分无人区之外，大多数地区与法国的情况相似或者比法国的人口密度更高。因此，在未来的国家公园中，宜借鉴法国的做法，划出少量生态脆弱、保护价值高的区域作为核心区，禁止除科考之外的人类活动，而大部分的传统居民生活区域都应予以保留。与此同时，这些居民的生产生活方式与规模要符合国家公园的生态保护要求，国家公园也要通过旅游发展的带动等手段帮助当地居民提高生活水平。
一是多元共治、合作共赢的制度设计。法国国家公园在早期的中央政府一元化管理时期由于得不到地方政府和居民的支持而矛盾重重、效果不彰；在借鉴大区公园经验进行体制机制改革之后形成了多元治理、合作共赢的局面，其中的教训和经验值得我们认真汲取。虽然我国建立国家公园体制的总体方向是解决中央政府管得太少和投入太少的问题，但应注意防止过度中央集权损害地方的主体性、注重生态环境保护单一目标忽视当地经济社会发展诉求的倾向。没有各利益相关方的共同参与，仅靠中央政府的独力推进，是无法实现国家公园的良好治理、实现生态环境保护与地方经济社会发展及居民生活水平提高共赢局面的。应从制度设计上给予国家公园各利益相关方以充分的意见表达权和合理的决策参与权。只有经过各方充分协商的决策才能得到充分的理解和执行。
三是民主参与、形成共识的程序正义。法国国家公园在2006年进行体制改革之后形成了一整套以法律为依据的治理程序，包括公园宪章的制定和批准程序、以董事会为决策层以管委会为执行层的治理架构、主要体现在董事会成员构成的利益制衡机制、以科学委员会保障专家作用和以经济、社会、文化委员会反映地方各利益主体诉求的制度设计等等。通过这种程序正义的保障，使得多方的民主参与不会流于形式，为各利益相关方通过充分的博弈和协商达成共识提供了良好的制度平台。在我国国家公园体制的建立过程中，也应充分借鉴法国的相关经验，并结合中国国情进行精细化的制度设计。
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注释：
①法国的行政区划分为大区、省和市镇。法国本土原分为22个大区，于2016年1月1日起合并为13个大区。
②市镇为法国最基层的行政区划，全国共有36000多个市镇。亦有将其译为“市政”者。
③市镇联合体是法国近年兴起的新的基层政府组织形式。20世纪70年代，法国所有市镇中有超过一半的市镇人口不足2000人，由于人口太少，中央政府以法案形式推动市镇合并，但除少数市镇外，大多数市镇不愿合并。后来市镇之间自行联合，共同解决单个市镇无力解决的问题，形成了市镇联合体。