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城市景区节假日拥挤问题的原因与对策
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：春节、国庆节等节假日是我国旅游需求集中释放的主要时段，假日旅游在提升居民生活质量，刺激消费，扩大内需方面发挥了积极作用。随着节假日旅游人数的不断增长，城市热门景区“人满为患”现象频频出现，引发旅游景区资源破坏、旅游质量下降、景区形象受损、安全风险凸显等问题，甚至出现人群踩踏等恶性事故，引起了社会各方面关注，阻碍了旅游业的持续健康发展。造成这些问题的原因主要有节假日暴涨的旅游需求、旅游供给的结构性失衡、旅游管理体制不顺、旅游安全设施不足等，建议从旅游供给侧结构性改革、景区管理体制改革、完善节假日景区高峰管理、发展智慧旅游等方面入手，解决城市景区节假日拥挤问题。
关键词：城市景区，节假日，拥挤问题，政策建议
长期以来，假日旅游在提升居民生活质量、释放旅游消费、扩大内需方面发挥着重要作用，但随着节假日出游人次大幅攀升，我国城市热门景区普遍存在拥挤问题，不仅对景区资源和环境造成了破坏，还大大降低了游客的游览质量，甚至产生了棘手的突发事件，严重影响了我国旅游业的持续健康发展。《“十三五”旅游业发展规划》提出把人民群众满意作为旅游业发展的根本目的，为实现这一目的，应高度重视城市景区节假日拥挤问题。
一、节假日城市景区拥挤带来的不利影响
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(一)我国城市热门景区普遍存在节假日拥挤问题，其中以文化类景区为甚
受集中放假安排的影响，春节、国庆两个“黄金周”以及元旦、清明、五一、端午、中秋五个“三天假”等节假日成为居民旅游出行的主要时段。以春节为例，根据国家旅游局数据中心综合测算，2017年春节期间，全国共接待游客3.44亿人次，同比增长13.8%，实现旅游总收入4233亿元，同比增长15.9%(见图1)。
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图1 春节假期全国旅游市场统计情况(2013-2017年)
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资料来源：国家旅游局。
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图2 北京160家重点监测旅游景区春节旅游数据(2015-2017年)
资料来源：北京市旅游委。
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大城市是节假日旅游的主要目的地。三亚、厦门、北京、昆明、广州、哈尔滨、丽江、西安、成都、上海是2017年春节期间前十位的国内旅游目的地①。以北京市为例，2017年春节七天假期，全市重点监测的160家旅游景区共接待旅游人数960.8万人次，同比增长4.6%，实现旅游收入52.2亿元，同比增长6%(见图2)。其中，文化类景区成为城市景区接待的“大热门”，拥挤程度更为严重。在2017年春节旅游人数最多的大年初四当天，北京纳入重点监测的160家旅游景区共接待游客207.3万人次，其中，历史文化型景区、城市公园型景区、现代娱乐型景区分别接待85.2万人、70.3万人、32.7万人，同比增长42.1%、39%、96.2%。三类景区接待人数占总人数的90.8%，与自然山水型景区相比，这三类景区的空间范围较为狭窄，因此其拥挤程度也更加严重。
(二)景区拥挤大大降低了普通游客的游览质量
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景区拥挤会影响旅游质量，降低满意度。宽松的旅游环境，是进行高品质旅游活动的关键条件，也是旅游体验得以完成的必要条件。景区游客容量超载时，人满为患，交通拥挤，住宿紧张，除了对当地居民生活造成侵扰，游客也难以顺利享受旅游的乐趣。同时，游客对节假日旅游活动的高期待，加重了对拥挤问题的感知，容易产生负面情绪，引发游客对景区、城市的不满，降低旅游质量。
(三)景区拥挤对游客人身财产安全造成了威胁，容易引发社会热点舆情
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景区游客过度拥挤会导致景区道路等线路及交通拥堵，易引发游客与游客、游客与景区之间的矛盾和冲突，扰乱正常的社会秩序。严重时引发失控，造成社会治安事件，危害游客人身财产安全。2012年“十一黄金周”在华山景区因拥挤发生了游客被捅伤的恶性事件；2013年十一假期在九寨沟景区发生严重的游客滞留事件，滞留游客4000余人，并引发连锁反应，客运系统陷入瘫痪，引起社会广泛关注；2014年“跨年夜”，上海外滩陈毅广场发生严重的拥挤踩踏事故，造成36人死亡，49人受伤，让公众再次对“景区最大承载量”引发关注。
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(四)景区拥挤虽短期内提升景区收益，但长期来看阻碍了城市和景区旅游的健康发展
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景区拥挤虽短期内提升了景区的门票和各项经营收入，但长期来看大大增加了景区运行的风险。首先，景区拥挤会严重破坏景区环境及旅游资源。景区游客容量如若长期处于饱和或者超载状态，就会对自然环境造成破坏，导致旅游资源受损，甚至一些文物古迹的消失，严重影响了旅游的可持续发展。由于大量游客进入景区，在拥挤产生后，部分游客为避开人群而踩踏草坪、践踏树丛等，影响景区生态环境保护。其次，景区拥挤容易损害景区旅游形象。景区游客容量超载会使人们对景区设施和服务产生消极印象，降低重游率，影响景区品牌发展。近年来，景区因超过游客承载量而导致拥挤、滞留的现象不降反增，给景区的声誉和形象造成了较为严重的负面影响，阻碍了旅游业的持续健康发展。
二、节假日景区拥挤问题的原因分析
(一)集中休假带来需求暴涨是景区拥挤问题的直接原因
我国休假制度设计尚未完善，节假日旅游需求的集中释放是造成景区拥挤的直接原因。2007年12月，国务院将国家法定节假日调整为春节、国庆两个“七天”的“黄金周”以及元旦、清明、五一、端午、中秋五个“三天”的小长假，并同步出台了《职工带薪年休假条例》，形成了黄金周、小长假和个人带薪休假并存的局面。此后，相关部门虽出台一系列政策(见表1)，要求积极落实职工带薪休假制度，但很多地方至今尚未纳入政府议事日程，也没有制定具体带薪休假制度的实施细则或实施计划，导致带薪休假制度落实效果不佳，很多职工都没能享受到带薪休假，2015年，人力资源社会保障部开展的调查显示，带薪休假落实率仅有50%。普通游客的长途旅游只能放在“黄金周”或“小长假”期间进行，导致节假日期间游客出行过于集中、城市景区人流量井喷的现象出现。
表1 2007年以来我国带薪休假相关政策
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文件号 |
政策名称 |
主要内容 |
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2007年国务院第198次常务会议通过 |
《职工带薪年休假条例》 |
单位职工连续工作1年以上的，享受带薪年休假；年休假在1个年度内可以集中安排，也可以分段安排；县级以上地方人民政府人事部门、劳动保障部门进行监督检查；工会组织依法维护职工的年休假权利 本文来自织梦 |
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国办发〔2013〕10号 |
《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》 |
鼓励机关、团体、企事业单位引导职工灵活安排全年休假时间；完善针对民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工的休假保障措施；加强带薪年休假落实情况的监督检查，加强职工休息权益方面的法律援助；到2020年职工带薪年休假制度基本得到落实 织梦好，好织梦 |
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国发〔2014〕31号 |
《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》 |
强化全社会依法休假理念；将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容；推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度；鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假 dedecms.com |
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国办发〔2015〕62号 |
《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》 |
各级人民政府要把落实职工带薪休假制度纳入议事日程，制定带薪休假制度实施细则或实施计划，并抓好落实；在稳定全国统一的既有节假日前提下，各单位和企业可根据自身实际情况，将带薪休假与本地传统节日、地方特色活动相结合，安排错峰休假；有条件的地方和单位可根据实际情况，依法优化调整夏季作息安排，为职工周五下午与周末结合外出休闲度假创造有利条件 |
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2015年3月 |
《关于构建和谐劳动关系的意见》 |
完善并落实国家关于职工工作时间、全国年节及纪念日假期、带薪年休假等规定 织梦好，好织梦 |
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国发〔2016〕70号 |
《“十三五”旅游业发展规划》 织梦好，好织梦 |
将落实职工带薪休假制度纳入各地政府议事日程，制定带薪休假制度实施细则或实施计划，加强监督检查；鼓励机关、社会团体、企事业单位引导职工灵活安排休假时间；各单位可根据自身实际情况，并考虑职工本人意愿，将带薪休假与本地传统节日、地方特色活动相结合，安排错峰休假 |
(二)旅游供给的结构性失衡是景区拥挤问题的主要原因
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与暴涨的旅游需求不相适应的是，我国旅游供给体系相对滞后，旅游供给结构单一，旅游产品层次较低，仍以景区观光旅游为主。各地区发展旅游，主要遵循“景区旅游”的模式，因此景区承载了大量的旅游需求。而优质景区数量较少，导致节假日大量游客只能选择少数的热门景区，造成主要景区拥挤问题。2015年全年国内出游人数40.0亿人次，其中8954家A级景区接待游客数量达到37.77亿人次，占到总国内出游人次的94.4%，每个A级景区年均接待了42.2万人②。在人口基数较大的一线城市，旅游供需不匹配的矛盾更加突出。2015年，北京的193家A级景区共接待1.67亿人次，每个A级景区年均接待了86.5万人；上海的89家A级景区共接待了0.73亿人次，每个A级景区年均接待了82万人③。以景区为核心的旅游发展模式，已经不能满足现代大旅游发展的需要。
(三)旅游管理体制不顺是造成景区拥挤的制度原因
节假日旅游景点人流量暴涨这一“市场失灵”现象背后的深层原因是长期以来旅游管理制度建设滞后。一方面，景区受限于属地管理的管理体制。当前我国的博物馆、展览馆、风景名胜区和部分主要景区以属地管理为主，名义上是全额拨款事业单位，但国家财政拨款严重不足，地方财政不仅没有向景区投入维护和管理费用，反而要依靠景区门票和经营收入补充地方财政。景区由于利益驱使，并不严格执行游客流量控制制度，片面追求增加门票收入。另一方面民间资本进入景区开发和获取特许经营权受到多方限制，旅游业“风险高、回报周期长”的特点也导致了民营资本对旅游资源产权不清晰所带来的长期影响的忧虑。
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景区对拥挤问题的管理过于被动。一是“最大承载量”管控措施落实不力。《旅游法》第四十五条规定，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。2015年1月，国家旅游局下发《景区最大承载量核定导则》，要求各大景区核算出游客最大承载量，并制定相关游客流量控制预案，指导全国旅游景区开展最大承载量核定工作。2015年7月，国家旅游局正式公布全国31省区市5A级旅游景区最大承载量，包括日最大承载量与瞬时最大承载量两类，并明确严格按照《旅游法》要求，强化最大承载量管理，依法实施最大承载量控制措施。但这些规定没有得到很好落实，多数景区普遍缺乏依据旅游承载力的人流量预测和控制机制，而是采取“超了就限”的办法，在已经产生拥挤问题之后才采取“限客”“截流”的办法，过于被动，效果不佳。二是部分地方政府发布的城市景区人流预警信息内容过于简单，发布渠道较为单一，指导性不强。如北京发布了节假日热门景区的旅游拥挤指数，便于游客调整计划错峰出游，但仅发布6个景区的情况，且主要是在北京市旅游发展委员会的网站上发布，效果不佳。
(四)旅游安全设施不足放大了拥挤问题的负面效应
旅游安全设施不足，不能满足高峰管理的需要。虽然安全工作是景区建设的重中之重，但是诸多景区并没有摆正景区发展与安全的关系，忽视安全设施的投入和管理。出于经济效益的考虑，部分景区安全设施老化、配套不齐全、质量不合格，得不到及时更换。部分景区安全设施的设计，主要用于应付上级检查，缺乏功能性、实用性方面的考虑。在容易引起人流集聚、发生拥挤问题的景点、交通节点、步道等区域缺乏护栏、安全标识等，为景区安全埋下隐患。
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三、解决节假日景区拥挤问题的政策建议
(一)落实带薪休假制度，缓解旅游集中出行问题
进一步落实带薪休假，平衡供需，减少集中出行的现象。完善《职工带薪年休假条例》等法律法规的修订，在强化县级以上人民政府人事劳动保障部门维护职工带薪休假权利的职责基础上，进一步对赔偿金标准、举证责任、申诉途径作出明确规定，建立处理企事业单位侵犯职工带薪休假权案件的统一标准。县级以上人力资源和社会保障部门应强化监管措施，加强劳动保障监察执法，畅通举报投诉渠道，定期开展专项执法检查活动。要求各所有制企业将带薪休假相关规定纳入劳动合同并严格实施。突出工会组织的作用，加强带薪休假的宣传和法律援助工作，提高职工的法律意识和维权意识。
(二)以景区管理体制改革为核心，推动旅游供给侧结构性改革
一是改变“政府管理、特许经营”的单一模式。在严格和科学保护景区不可再生旅游资源基础上，充分发挥社会资本积极性，鼓励其在城市景区周边开发多类型高品质旅游景区，参与科普、教育、体育、娱乐等旅游产业链延伸项目开发，进一步缓解景区供需失衡，摆脱景区“门票依赖”现状。
二是加强分类管理，科学施策。其一，公共资源型旅游景区需完善收支体系，现阶段可选择若干高等级景区(如5A级旅游景区、国家级风景名胜区、世界遗产)开展门票减免或优惠试点，逐步过渡到按景区等级和类别明确中央和地方财政负担比例，实现由属地管理向国家财政支持转变。其二，市场型景区(如迪士尼、欢乐谷等主题公园)则应由市场决定。
三是发展全域旅游。其一，加强美丽乡村和特色小镇建设，改变传统景区封闭建设模式，突出旅游目的地建设的区域性、整体性、功能完整性，实现景区内外一体化发展。其二，尽快建立适应于全域旅游的旅游综合管理体制，整合旅游、公安、工商、司法、交通、住建、文物等多部门职能。其三，以旅游业发展为契机，全方位、系统化优化提升区域相关产业、生态环境、公共服务、政策体系等，实现区域经济社会资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享。
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(三)重视完善景区节假日高峰管理，建立事前控制和数量预警机制
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一是通过采取通票制、双限制(限制人数、限制参观时长)、预约制等措施，及时调节客流量，有效应对景区节假日人流高峰期。二是为游客提供智能化、便捷化旅游体验。围绕景区导览、信息查询、交流体验、预订服务等环节，鼓励博物馆、城市公园、主题娱乐公园等景区建立智慧旅游管理系统，解决旅游信息不对称问题，让游客更加主动地错开热门景区和高峰时段。提高网络和手机预订门票人次比例，如在景区检票口配备智能闸机，游客可刷手机、身份证等进入景区，减少等待时间。三是将景区游客数量预警机制作为城市智慧旅游平台的重要组成部分。建立包含景区承载量指标、信号体系、景区预警管理终端、城市预警公共服务平台在内的游客数量管理预警机制(见表2)。在节假日旅游高峰期，应启动预警管理终端及预警公共服务平台，发布绿黄红三级预警信号，并采取相应的限流、引流、安防等管理措施。
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表2 景区游客数量管理预警机制主要内容
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主要构成 织梦好，好织梦 |
内容 织梦好，好织梦 |
功能 织梦内容管理系统 |
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景区承载量指标 |
景区合理承载量 |
衡量在旅游业可持续发展的前提下，在旅游资源未被破坏、游客满意度没有降低的前提下能够维持旅游品质的景区游客量。合理承载量分为日合理承载量和瞬时合理承载量 |
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景区最大承载量 内容来自dedecms |
衡量在一定时间条件下，在保障景区内游客人身安全和旅游资源安全的前提下，景区能够容纳的最大旅游者数量 | |
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景区瞬时承载量 copyright dedecms |
衡量在某一时间点，在保障景区内游客人身安全和旅游资源安全的前提下，景区能够容纳的最大旅游者数量 dedecms.com | |
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信号体系 织梦内容管理系统 |
绿色信号 织梦内容管理系统 |
景区即时接待的游客数量小于核定的瞬时合理承载量，发布绿色信号 dedecms.com |
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黄色信号 |
景区即时接待的游客数量超过核定的景区合理承载量但未超过景区最大承载量，发布黄色信号 dedecms.com | |
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红色信号 织梦内容管理系统 |
景区即时接待的游客数量超过核定的瞬时最大承载量，发布红色信号 织梦内容管理系统 | |
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景区预警管理终端 |
设立在景区内部的预警管理信息系统，与预警公共服务平台相连，并可与景区内部的管理信息系统实现数据共享 本文来自织梦 |
实时采集景区售票情况、排队等候情况、设施占有率情况、停车位占用情况等数据，并实时传递给预警公共服务平台 内容来自dedecms |
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城市预警公共服务平台 |
设立在旅游主管部门的景区高峰预警管理信息系统，与各景区的预警管理系统相连 织梦好，好织梦 |
实时采集景区接待设施负荷信息及政府相关职能部门的旅游辅助信息，为游客提供全方位的预警服务，为政府相关部门启动应急预案提供依据 copyright dedecms |
(四)强化安全景区理念，加强景区安全设施的投入和管理
要把景区安全贯穿景区建设运营全过程。景区应设立专门的安全管理机构，由专人负责，保证景区各项安全管理工作的安全标准和责任制度得到全面贯彻实施。建立专门的景区安保部门，加强景区巡逻保卫工作，有效减少和控制景区安全事故的发生。对安全设施应定期检查，排查安全隐患。对于旅游景区内容易集聚人群的道路、节点加强安全设施的设计和维护，方便疏散人群，做好踩踏、跌倒的安全防护。加强景区安全监控，增加消防、护栏、安全标识等安全设施，及时更换老化的设施。建立旅游景区安全监测网络，提高景区安全监测的技术含量。
注释：
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①资料来源：携程旅游《2017年春节旅游大数据报告》。
②资料来源：国家旅游局。
③资料来源：北京市旅游发展委员会。
参考文献：
〔1〕韦雪丽，2014：“旅游景区拥挤问题探究”，《新西部：中旬·理论》，第8期。
〔2〕任姝慧，2012：“我国旅游景区门票上涨的原因分析”，《网友世界》，第10期。
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〔3〕李金早，2016：“全域旅游大有可为”，《中国旅游报》，2月16号。
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〔4〕彭秀国，2012：“我国旅游景区安全问题浅析”，《科技创新导报》，第10期。
作者简介：赵玥礼，现在国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所挂职东方文化与城市发展研究所副所长，原单位为重庆南州旅游开发建设投资(集团)有限公司总经理。