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摘要：优化营商环境是高质量发展的内在要求，是重塑政府和市场关系的关键所在。近年来，我国以“放管服”改革为先手棋，大幅减少对微观活动直接干预，创新事中事后监管，提高政府服务效能，营商环境国际排位逐年提高，企业办事更加便捷高效。在经济增速下行和国际经贸竞争的新形势下，企业对优化发展环境提出了更高的要求，包括强化产权保护、降低税费负担、避免要素成本过快上涨、提升政策协同性等方面。建议把全面优化营商环境作为全局性、先导性和基础性工作来抓，进一步巩固优化政务办事环境，降低制度性成本；加强产权保护，巩固企业投资发展信心；降低企业税费负担，让企业轻装上阵；及时修订法律法规，健全改革容错纠错机制，为高质量发展保驾护航。

关键词：营商环境，高质量发展，政策建议 本文来自织梦

建设市场化、法治化、国际化的营商环境，是实现高质量发展的基础，有利于激发各类市场主体的活力，也有利于促进产品和企业的优胜劣汰。近年来，我国全面推进放管服改革，重塑政府和市场关系，营商环境的国际排名不断提高。企业普遍反映政府“办事方便了、管理松绑了”，同时新形势下企业也在经营环境方面提出了更高的要求，需要我们将优化营商环境改革向纵深推进。 织梦好，好织梦

一、我国大力优化营商环境，全方位降低制度性成本 本文来自织梦

过去五年来，我国优化营商环境改革全面推进，在提升政务效率、降低制度性成本方面取得了阶段性成效。 copyright dedecms

第一，完善产权保护制度，增强民营企业信心。2016年11月，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，明确提出了完善产权保护制度的十大任务。各部门、各地方都在抓紧落实意见要求，例如最高人民法院2016年印发了《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》，2017年公布依法再审张文中、顾雏军和李美兰这三起重大涉产权案件，2018年5月对原审被告人张文中诈骗、单位行贿、挪用资金再审一案改判无罪。随着意见的逐步落实，民营企业的投资信心不断增强。

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第二，大力压缩审批事项，激发微观主体活力。主要是最大限度减少政府对市场活动的直接干预，包括：深化商事制度改革，推进注册资本由实缴改认缴、先照后证、多证合一等改革，大幅压缩企业注册周期，目标是2019年上半年全国压缩到8.5个工作日。规范投资项目审批，发布《政府核准的投资项目目录(2016年本)》，报建审批事项由65项减为42项。对外资制定《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，负面清单长度由63条减至48条。削减职业资格许可和认定，分七批合计取消434项职业资格许可和认定事项，削减比例达70%，《国家职业资格目录清单》压缩到140项。压缩工业产品生产许可证，在国家层面取消了33类产品的许可，下放了12类产品的许可，目前实施许可的仅有24类产品。对未开业企业、无债权企业实行简易注销程序，简化企业申报材料，压缩企业公告日期。

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第三，持续实施减税清费，降低实体经济成本。针对企业反映税费负担重问题，国务院每年都制定了减税清费的数量目标和具体措施，而且减税清费的规模不断扩大。2018年政府工作报告提出了全年为各类市场主体减轻税负8000亿元、减轻非税负担3000亿元目标，预计实际减税清费的规模将达到1300亿元左右。 本文来自织梦

第四，强化事中事后监管，构建信用奖惩体系。简政放权后市场主体数量快速增长，监管缺位和越位的矛盾更加突出。为做好放管结合而采取的措施有：一是推行“双随机、一公开”制度，要求随机抽取检查对象，随机选派执法人员，抽查及查处结果及时向社会公开。二是探索综合监管，整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等职责，推进统一市场监管和综合执法，解决多头执法、企业疲于应对等问题。三是坚持包容审慎监管，发布《新产业新业态新商业模式统计分类(试行)》，出台《关于促进分享经济发展的指导性意见》，要求审慎出台新的市场准入政策，推行动态监管和风险分类。四是强化信用联合奖惩，发布《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，规定了涵盖担任公职、行业准入、消费限制等11个大类共37项联合惩戒措施。 dedecms.com

第五，优化政务公共服务，解决“办事难”“办事繁”。立足构建便捷高效的公共服务体系，一是打造“不打烊”的“数字政府”，陆续发布“互联网+政务”文件，出台“一网、一门、一次”改革实施方案，目标是到2019年底，省级政务服务事项网上可办率不低于90%；70%以上政务服务事项实现“一窗”分类受理等。二是全面清理各类证明事项，印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《关于做好证明事项清理工作的通知》，对各地区，各部门自行设定的证明事项，要求确保2018年底前取消。三是进一步提高公共服务质量和效率，对于与群众密切相关的公共服务事项，编制公共服务事项清单及办事指南；大力推广首问负责、一次性告知、并联办理、限时办结等制度，打通群众办事“最后一公里”。

二、我国优化营商环境还需要进一步优化

我国营商环境改革取得了巨大进步，同时企业对营商环境改革也提出了更高需求，调研中企业反映的问题主要集中在以下几个方面： copyright dedecms

第一，企业产权保护还有待进一步强化。企业反映侵害合法权益的事件还经常发生：一是限制企业经营权，一些地方在实施新的监管标准时无缓冲期，企业只能被迫限产、停产或关停，引发违约乃至供应链断裂，一些外资企业甚至为此加速向海外转移。二是一些地方监管实行“一刀切”，采用简单粗暴的做法，如简单以规模为门槛，粗暴采用“先停再说”的方法，不实地勘察企业经营好坏、是否达到国家标准。三是“新官不理旧账”。一些官员契约观念欠缺，在政府换届或领导更替后，拒不履行前任官员与企业签订的合约，多地出现公开举报地方“不守信”“不履约”案例。四是滥用行政司法权力。一些地方招商引资时“敲锣打鼓”，项目上马后“关门打狗”；在城市规划调整、征地拆迁过程中，不给予必要补偿；违规查封民营企业资产等。

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第二，多类要素成本缺乏竞争力。我国一直是全球低成本制造业基地，但这种优势已大幅削弱。一是劳动力成本不占优势。国家统计局显示，2008年到2017年我国制造业人年均工资从2.44万元涨到6.45万元，并仍在以每年10%—20%的速度增长。一些在欧洲投资的中资企业反映，我国东部地区的劳动力成本已经超过发展水平高于我国的东欧国家水平。二是中小企业资金成本长期居高不下。在防风险、去杠杠的大背景下，中小企业融资难、融资贵的矛盾更加突出。三是土地成本持续上涨。据国土资源部监测，全国105个城市工业用地平均价格从2010年的607元/平方米上升到2018年第二季度的821元/平方米；2015年以来东部工业用地价格增长近33%。城市房地产价格持续上涨且居高不下，抬高了企业的经营成本。四是上游原材料价格快速上涨。2016年以来受供给侧结构性改革、市场供需变化等影响，我国基础性原材料价格上涨过快，下游制造类企业利润空间大幅压缩，企业普遍反映“日子不好过”。

第三，企业税费负担仍然偏重。调研中，企业反映的突出问题包括：一是综合税负偏高。根据世界银行营商环境报告，我国企业综合税负为67%，高居全球第二，其中税收负担19%，“五险一金”负担48%。根据世行的模型，主要是社保缴费负担过重。二是企业实际税负有所加重。信息化加强和严征管政策减少了地方政策优惠空间和税收及社保“漏洞”，中小企业实际承担的税费有所增加。三是涉企经营服务性收费门类多、价格高。《2017年全国企业负担调查评价报告》显示，42%的企业认为涉及资源要素的垄断收费给企业造成的负担较重。四是企业税费负担差异巨大。相对于企业利润而言，金融部门税费负担轻，生产部门税费负担重；垄断生产企业、房地产企业负担轻，制造业、高科技企业负担重；大企业负担轻，中小微企业负担重。以上市公司为例，2018年前三季度3500多家上市公司共实现净利2.9万亿元，其中四大行实现净利0.8万亿元，占26.1%；利润前15家企业中有12家是银行和保险机构，另外三家分别是石油石化和煤炭企业。 织梦好，好织梦

第四，政府服务效率和能力有待提升。“放管服”改革相辅相成，目前简政放权推进较快，放管结合和优化服务还有待加强，包括：一是服务效率还有待提升。多数地方仍需要“多头找部门”“多次办理”，一些地方部门反映，由于办事流程没有变化，“一个窗口”办理实质上是从“企业跑”变成了“部门跑”。二是变“群众跑腿”为“数据跑路”关键在于建成统一的互联网政务服务平台，但各部门数据共享不足，导致一网通办难以做到，网上可办事项少、办结率低，如一些改革先进的省份网上办结率也不到10%。地方突出反映中央部门“条”上的数据自成体系，共享难度大，需要中央统筹协调。三是公共服务需要提升服务质量和能力。目前各地普遍建有公共服务平台，但缺少深度服务，对企业需求大而化之不够精准，难以解决实际问题，难以获得企业认同。 本文来自织梦

第五，政策缺乏精准性、协同性和公平性。一是缺乏精准性。如一些地方在工程建设项目审批制度改革中，施工证审批改为联审网上办结，企业反映实际办结时间与改革前差不多，甚至更长，改革仅是把准备材料的时间、部门协调的时间前置了。二是缺乏协同性。部门政策经常会出现“打架”现象。企业反映，在近期经济下行过程中，地方经济部门要求加快招商引资、开工建设，但环保部门来了却要求关停、整改。三是缺乏公平性。目前中央和地方设立的很多专项政策、专项资金等，只能惠及一部分专门盯着政策的企业。另外，去产能政策的结果客观上多由民营企业承担，带来民营企业对政策倾向性的疑虑。 dedecms.com

第六，信用联合奖惩体系尚待健全。与以信用为核心的新型监管体制的目标相比还有巨大差距，表现在：一是政府主导的信用体系还不完善。部分地区共享平台建设迟缓、数据归集力度不强、信用信息覆盖面较小、共享数据量较少、信用信息更新滞后、难以形成跨部门、跨地区的信用记录。二是市场化的信用服务不足。政府数据开放度不够，对行业组织、互联网企业等社会力量依法采集相关信息支持力度不够，信用服务市场发展缓慢。三是诚实守信的良好风尚待形成。企业对诚信经营的重要性认识不够，制假售假、商业欺骗时有发生，如上市公司造假、天价鱼、天价虾、假疫苗等事件。四是信用联合奖惩机制亟待完善。对于诚实守信的行为没有形成相应的奖励机制；对失信行为的惩罚力度不够、不普遍，尚起不到敬畏信用的威慑效果。

三、全面优化营商环境促进高质量发展的政策建议

营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力。建议把全面优化营商环境作为全局性、先导性和基础性工作来抓，聚焦企业发展面临的现实挑战，在产权保护、要素成本、税费负担、金融改革等众多方面出台更有力度的改革举措，进一步提升企业获得感和投资发展信心，为高质量发展提供基础性支撑。 织梦好，好织梦

第一，切实加大产权保护工作力度。产权制度是社会主义市场经济的基石。一件产权案件的错判、误判就会挫伤整个社会的信心。建议进一步落实《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，一方面要抓紧纠正一批冤案错案，对一些存在明显问题的典型产权保护案件进行重审，并剖析深层次体制原因，针对性提出进一步完善产权保护的制度。另一方面要规范政府决策程序，对于涉及到企业财产利益的重大政策，要建立专家咨询机制和企业参与机制，加强司法审查和竞争审查，避免闭门造车和政策随意性，同时还要加强事中事后评估，根据政策效果及时完善。对于新增加的监管举措，应给予必要过渡期，切忌“一刀切”“一人得病、全家吃药”。

第二，防止要素成本过快上涨。随着我国经济发展水平的提升，要素成本上升是必然趋势，但要防止过快上涨超出我国发展阶段和产业承受力。一要推进金融领域改革，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，鼓励合规的互联网金融创新，强化金融市场竞争，降低融资成本。二要加强土地供给和房地产调控，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，丰富土地供给。按照“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。三要深化垄断产业改革，加快推进供水、供电、供热、供气、铁路运输、公共交通等领域的改革，将公益性业务、垄断性业务与商业性业务剥离，加强垄断环节监管，激励企业提升服务性价比。四要改进调控方式。应减少行政手段干预，严格执行质量、环保、安全等标准，通过市场竞争去落后产能、增先进产能。 织梦内容管理系统

第三，有效降低企业税费综合负担水平。在税收国际竞争背景下，企业负担过重会抑制再投资积极性，甚至引起产业外迁，为此建议：一方面要尽快降低社保缴费费率，将社保缴费制度由目前的“高费率、高优惠”转为“低费率、严征管”。在严格征管即将实施的大势下，应大幅降低费率，力争达到国外主要经济体相近的水平。另外，为解决历史上“老人未缴”形成的缺口，可以加大国有资本对社会保障体系的支持力度，包括利用国有资本收益支持社保基金，增加国有资本划拨社保基金的比例等。另一方面要继续加大降税力度，包括优化税制结构，降低间接税比重，提高直接税比重，提高税负的公平性；财政减收必然要求相应减支，可以通过精兵简政提效减支。 copyright dedecms

第四，加快健全“互联网+政务”服务体系。“互联网+政务”是深化“放管服”改革的基础性工作。一要加快建成全国一体化的在线政务服务平台，坚持“联网是原则、孤网是例外”，扎实做好地方平台、部门专网、独立信息系统的整合接入工作，推进审查事项、办事流程、数据交换等方面的标准化建设。二要深入推进政务数据共享，大力推动跨地区、跨部门、跨层级、跨条块的数据共享，实现“一次录入、大家共享”。在不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，推动政务数据对社会开放，让“死数据”变成“活水之源”。三要运用新兴技术提升服务能力。随着市场主体数量快速增长，事中事后监管任务繁重，应对之策就在于依靠大数据、人工智能等新兴技术，提升综合监管、“智慧监管”水平。

第五，全力构筑以信用为基础的监管体系。构建“以信用为基础的监管”是简政放权、激发市场活力的前提条件。一要进一步加强信用信息归集，提高数据归集的规范性、准确性和时效性，完善信用共享机制。二要健全对失信主体的管理制度，包括失信行为的认定制度，对失信主体的提示和警示制度，失信行为限期整改制度，失信信息公示制度，失信主体的信用修复制度等等。三要完善联合激励惩戒制度，对于守信主体，政府可在各个方面提供便利，包括走绿色通道、减少检查频次等；对于失信市场主体，依法加强联合惩戒，如列为重点监管对象，从严加强监管等，还要将失信信息公之于众，通过市场机制对失信者进行惩罚。 dedecms.com

第六，加强营商环境法规体系建设。营商环境归根到底是制度环境，国家法规是制度环境的关键基础。一方面要结合改革试点总结，及时提请修订不合时宜的法规。过去五年来已修订了不少国家法律和规章，也清理了规范性文件，但仍然遗留了一些不合理规定。例如，我国工程建设领域审批事项繁多，这些事项或多或少都有法规制度作为设定依据，这就要求进行全面梳理，逐个审查其是否需要修改或废除。另一方面要加快立法支持创新。对于新技术革命带来的新问题，需要新的法律制度予以支持。例如，智能驾驶的发展需要重新立法，在驾驶者、道路、车辆等各个环节做出新的权责界定；又如电子政务的发展要求法律在电子档案、电子签名等方面给予法律支持。

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第七，完善营商环境改革容错纠错机制。营商环境改革是破旧立新的过程，要允许改革者在创新中出现失误。一方面，要授权试点地方和部门突破旧的制度，建议国家建立改革授权制度，根据改革内容由各级政府“全面深化改革领导委员会”受理试点地方和部门提出突破旧制度的申请，在适当的层面予以书面授权。对于书面授权范围内的改革，在巡视和审计时不算作“违规行为”。另一方面，还要落实容错与纠错机制，按照中央颁布的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，真正落实“三个区分开来”，特别是对于突破旧制度带来的新问题要予以包容，让改革者大胆在探索中完善改革方案。

国务院发展研究中心“高质量发展的目标要求和战略重点”课题组

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课题总负责人：李伟

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课题执行负责人：张军扩

课题协调人：侯永志  刘培林  卓贤

专题报告负责人：马骏  袁东明

执笔：马骏  袁东明  马源 dedecms.com