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积极构建县域农产品质量安全保障体系——山东省莘县的主要做法及启示
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：县域是做好农产品质量安全工作的主战场。山东省聊城市莘县在省、市的统一部署下，结合自身实际，积极构建县域农产品质量安全保障体系：健全“
关键词：农产品质量安全，县域保障机制，山东省莘县 内容来自dedecms
山东省聊城市莘县是著名的农业大县、蔬菜大县。近年来，该县把提升农产品质量安全作为推进农业高质量发展的着力点，积极构建县域农产品质量安全保障体系，不仅实现了农产品质量安全的全域提升，也探索了一些有益的经验。 dedecms.com
一、主要做法和经验
莘县在省、市的统一部署下，结合自身实际，重点从3个方面入手，着力构建县域农产品质量安全保障体系。
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(一)健全“
基层监管力量薄弱，一线监管缺失，一直是我国农产品质量监管的难题。莘县大力实施“
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一是完善县—乡—村三级监管体制。县级成立农产品质量安全工作领导小组，设立农产品质量安全监控中心，负责县域农产品质量安全监测、监督检查、投入品管理、生产基地管理等工作。各乡镇成立农产品质量安全办公室，配备3—5名专职农产品安全监管员，负责辖区内农业生产巡查和监管、生产基地管理、投入品市场监督等工作。每个行政村配备1—2名农产品质量安全信息员，负责收集、上传各类农产品质量安全信息。目前，全县已打造了一支1300多人的监管队伍，各级监管机构之间既明确责任分工，又实现上下联动，形成监管合力。
二是建立县—乡—基地(市场)三级质量检测体系。县级设立农产品质量安全检测中心，2015年在聊城市第一个通过质监、农业双认证；全县24个乡镇农安办都建立检测站，在大型农产品交易市场、标准化生产基地建立速测室，均配备了农药残留速检仪器。县检测中心承担例行监测，并以散户为重点开展随机抽检；乡镇检测站对辖区内的农产品进行普遍检测，保证每个农户每年至少有一次被检测到；各基地(市场)对每一批次农产品开展自行检测，做到县级抽检、镇级普检、基地(市场)自检相互衔接。三级检测信息均通过网络实时上传到县检测中心接受复核或复检，只有检测合格的农产品才能进入销售环节，不合格的农产品会被销毁并向上追溯。 本文来自织梦
三是由县农产品质量安全监控中心牵头建设综合性的县域农产品质量安全监管追溯平台，并负责管理。平台与三级监管机构、三级检测机构、许可经营的农资经销店、认证的生产基地实现信息联网，执法监管、农资经销、农事管理、质量检测报告等信息实时传输到平台。平台通过汇集信息，不仅有力支撑了政府监管，也为生产者开展质量追溯奠定了基础。
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四是强化面向基层的执法力量。县农业执法大队负责农产品质量安全执法工作，配有执法工作人员50名、流动检测车10辆、执法车10部，并有县公安局干警常驻，对全县的农药生产、农资经营、农业生产进行联合监督执法和办案，特别注重深入生产一线对小农户、小经销户的随机监督，形成了有效威慑。 织梦内容管理系统
(二)创新农药处方制，解决农药从流通到生产的监管断层问题 本文来自织梦
农药兽药等化学投入品超标，是我国农产品质量安全的最突出问题。强化投入品管理，也是我国农产品质量安全工作的重点。我国对兽药有处方制度，能较好地追溯到具体使用者。但对农药没有处方制要求，目前农药追溯主要在流通环节，某个农药产品具体是谁购买、用于什么用途则难以追溯。这既给农产品生产者违规购买使用农药留下隐患，也导致最终产品的追溯信息缺失(缺乏农药使用的真实信息)。针对这一情况，莘县创造性地探索出农药处方制，打通了农药从流通到生产环节的信息追溯通道，真正做到了全程监管，较好地解决了农药流通环节混乱、使用环节滥用等问题。
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一是落实农药市场准入和经营许可制度。莘县认真落实农药经营许可制度，对县域农药经销单位开展摸底和整治，所有开展农药销售的单位必须按要求达到标准后才能申请农药经营许可，经县级主管部门审核通过后颁发农药经营许可证，方能从事农药经销活动。经过整治，全县农药经销店已从原来的1200多家下降到760家。同时，实施农药登记备案、农药经营告知、高毒农药定点储备三项制度。按照聊城市的统一部署，对县域内经营的农药产品进行备案登记，经审核备案的农药产品才能销售。实施农药经营告知制度，经销点销售的农药产品必须经主管部门审核、获取农药告知名录通知书后，方可采购进货。对于限制使用的剧毒高毒农药，由县农业局指定一家企业定点储备，严格规范使用。 织梦好，好织梦
二是创新性地实施农药处方制。农产品生产者必须凭借处方才能购买农药，处方主要由农药经销店的技术人员①开具。每个处方都有独立编号，开具时需填写购买人姓名、身份证号、作物病名称、使用剂量和方法、注意事项等信息。通过实名处方制，既能指导农户科学用药，又能真实掌握和追溯“谁在买药，在哪买，干什么用”等关键信息。处方还可作为司法维权、执法鉴定的依据。
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三是建立县域农药监管追溯信息平台。所有农药生产、经销单位必须接入平台，通过平台扫码进行农药采购录入，在平台开具处方，用平台记录销售信息。农药追溯平台与县农产品质量安全监管追溯平台联网，数据实时传送，使监管机构能够实时掌握农资经销店的农药采买和销售情况，对农药流通进行动态监控。 本文来自织梦
(三)对县域农产品质量追溯标签实行统一管理，发挥好追溯标签的质量信号作用 dedecms.com
相比于标准化生产的工业品，农产品质量安全信息更为隐蔽，一般的合格证等质量标识难以解决信息不对称问题。建立质量追溯体系，让消费者了解农产品供应链全程质量信息，是解决这一问题的有效办法。我国一些部门、企业已开始建设追溯体系，但国家层面还没有出台统一的管理制度，追溯信息以生产者自主填写为主，农产品质量检测等关键信息往往缺失。莘县依托县农产品质量安全监管追溯平台，建立追溯标签统一管理制度，把质量安全作为发放标签的主要依据，使追溯标签同时具有农产品质量合格证、品牌证明等功能，较大幅度提升了标签农产品的市场认可度和价格②。 本文来自织梦
一是由县级农产品监管部门牵头，对县域农产品追溯标签(电子追溯码)进行统一管理。以县监控中心作为追溯标签持有人，统一负责追溯标签的购买制作、使用许可、发放审批、台账管理等工作。追溯标签管理依托县农产品质量安全监管追溯平台来开展，记录生产者基本情况、质量检测、农药使用、认证认可等信息，使追溯标签成为反映农产品质量、品牌等信息的综合性标识。追溯标签既可用于信息追溯，起到追随码的作用；也可打印出来贴在农产品包装上，起到合格证的作用。 内容来自dedecms
二是建立追溯标签使用许可制度。生产者(目前主要为标准化生产基地)经县农业局审核备案后，才有资格申请使用追溯标签。追溯标签只能在备案的基地打印，未授权的生产者即使借用空白标签也无法打印。
三是建立标签发放审批制度。追溯标签实行批次管理，生产者先通过县农产品质量安全监管追溯平台提出某批次农产品的标签使用申请，并提交该批次农产品生产记录、自检报告等材料，县监控中心利用监管平台的综合信息进行审核，确认合格后才为该批次产品统一发放标签。
二、存在的主要困难和问题
从调研情况来看，莘县在提升农产品质量安全方面仍然面临一些突出困难和问题，这些问题在很多地方也普遍存在。
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(一)多数生产者仍为分散的小农户，监管困难 织梦好，好织梦
莘县对农产品生产基地的监管比较到位，基地生产的农产品质量基本安全。但基地生产的比重目前不到30%，大量生产者仍是分散的小农户，导致监管困难较大。一是培训宣贯难。小农户组织化程度低、数量庞大、不懂法律，造成农产品质量安全法律宣贯和技术指导工作任务繁重。二是标准推行难。分散经营不利于统一品种规格和推行标准化技术，农业标准化生产推进慢。三是准入准出落实难。一家一户分散种植的模式导致交易量巨大，不便于准入准出制度的落实。四是执法处理难。散户农产品收购运输中，一车农产品可能来自多家农户，若从中抽检到不合格产品，则需对全车所有农产品进行无害化处理，全部损失由运输者承担，致使运输者可能出现暴力抗法的极端行为。这既给执法工作带来难题，也难以对真正的违法人员予以处罚。 织梦好，好织梦
(二)基层监管力量薄弱，人员业务水平较低
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监管人员的执法水平关系到监管的质量和成效，检测人员的业务素养关系到检测工作的科学性和可靠性，监管装备及资金落实情况关系到日常监管能否到位。莘县虽然建立起了三级监管检测体系，但乡镇的管理基础仍然薄弱。一是资金不足，装备缺乏。乡镇农产品质量安全监管经费由镇级财政承担，未纳入县级财政预算，且乡镇农安办普遍缺少必要的交通工具和执法取证装备。二是人员业务能力不足。乡镇监管机构中，专业人员太少，兼职人员普遍是业务水平低、专业知识欠缺，常常发生“检不了、检不出、检不准、检得慢”等问题。村级安全信息员更是缺乏必要的知识技能。 copyright dedecms
(三)监管体制分割，各种监管力量和检测资源没能有效融合
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在县级层面，不仅农业与食品监管部门之间存在体制分割，农口内部种植业与养殖业之间的监管体制往往也是分割的，导致监管力量分散、资源重叠、信息不通。一是缺乏有效的联动协调机制。相关部门多是独自监督执法，没有形成监管合力。二是追溯平台、检测机构等基础设施分割。如莘县农业部门、食药监部门、畜牧兽医部门分别建立了各自的追溯体系和检测机构，不仅造成资源浪费，也没形成信息共享机制和统一发布平台，导致农产品供应链各环节质量检测信息分散。 织梦内容管理系统
(四)投入品废弃物回收处理难，农资管理仍需加强
莘县通过全程监管，基本实现了农药等投入品的市场规范，但也面临一些突出问题。一是化肥袋、农药瓶、喷滴灌设施、防虫用黄板等用品废弃后，相当一部分未进行回收处理，“农药生产企业、农药经营者应当回收农药废弃物”等政策要求未得到有效落实，造成资源浪费和农业面源污染。二是缺少专业销毁高毒农药的机构。过期和劣质农药、化肥查处后，一般都是由农业执法部门进行查扣没收，但尚无专业机构进行处理，没有明确的处理方式，而且销毁成本极高，也没有专门的经费保障。三是仍有流动商贩非法下乡兜售违禁农药等现象。 内容来自dedecms
三、几点启示和建议
县域是做好农产品质量安全工作的主战场。莘县的县情和我国很多地方类似，其一些创新性的做法可供其他地方借鉴，其面临的问题也具有共性，需要进一步完善政策来解决。 dedecms.com
(一)借鉴莘县健全县域监管体系的做法，切实提升基层监管水平
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一是加快建立城乡一体、能力均等、重在生产一线的县域农产品质量安全监管体制机制。可结合政府机构改革，设立相对独立的乡镇质量安全监管机构，通过政府采购服务岗位、招聘大学生村官等方式来补充工作人员。在村级，也要设立质量信息员，可由村干部兼职担任，政府给予工作补助。还应完善县域农产品质量安全目标责任和绩效考核机制，压实县、乡两级政府的监管责任。 织梦好，好织梦
二是实施县域农产品(食品)质量检测能力达标工程，尽快提升基层检测机构的人员和装备水平。把农产品(食品)质量检测机构作为同义务教育学校、基层卫生机构一样的公共设施，尽快实现县域标准化全覆盖。在乡镇依托监管机构，建立具有速检功能的检测室。要求农产品生产基地、规模化经营主体逐步建立自检机构，政府给予补助和指导。在批发市场、超市等农产品交易场所，设立公共的快速检测室，开展免费“你送我检”活动。明确县级检测机构的指导监管职能，授权其牵头建立统一的县域农产品质量检测信息网络，县域内所有检测机构和设备必须联网，所有检测数据由后台自动同步上传到县级检测机构，杜绝人为干预。
三是建立统一的县域农产品(食品)质量监管信息平台。由县级监管部门牵头，采用大数据技术，在不改变原有信息采集渠道的基础上，汇集各部门监管信息、政府机构质量检测信息、农药兽药经销信息、农业生产基地(园区)质量自检信息、批发市场(超市)质量自检信息、认证机构认证信息，实现农产品供应链各环节信息有效链接。 dedecms.com
四是健全农产品质量安全工作经费保障机制。各级政府都要将农产品质量安全经费全部纳入财政预算，中央、省级政府对财力较弱的农业大县要建立转移支付机制。县级政府要根据监管工作量对乡镇工作经费实行全额保障，对村级给予一定补助，解决乡村工作经费不足的问题。 本文来自织梦
(二)推广农药处方制，强化对农药流通使用的全程监管
一是推广农药处方制度。要求农业生产者必须凭借处方才能购买农药，农药经销者必须凭借处方才能销售农药。同时，探索建立农药药剂师制度，由农药药剂师开具处方。农药药剂师可以是专业植保人员，也可以是农药经销单位技术人员，都必须经过培训考核后才能上岗。
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二是完善全国农药质量追溯系统。国家已建立了全国农药数字监督管理平台和农药质量追溯系统，可在该平台系统增加处方开具、农药药剂师认证管理、智能诊断等功能，发挥好用药指导、去向追溯的作用，也避免各地重复建设。
三是完善对劣质过期化学投入品及废弃物的回收处理机制。县级政府应统一布局建设回收处理体系，建立以“农资经销单位回收、专业机构处置、公共财政扶持”为主要模式的回收和集中处置机制，通过财政奖励、使用者押金返还等制度解决运行经费来源问题。
(三)推广农产品追溯标签(追溯码)县域统一管理制度 copyright dedecms
莘县的经验表明，由政府统一管理、政府背书的追溯标签(追溯码)能很好地发挥质量—价格信号作用，这一做法值得推广。可由县级农产品监管部门牵头，对县域农产品追溯标签进行统一管理。建立追溯标签使用许可和发放审批制度，生产者经资格审查和产品检测合格后才能获得标签使用权。对于许可使用电子标签的农产品，政府应通过加大宣传、提供免费追溯系统、建立公用品牌等方式给予支持，提高标签农产品的价格，吸引更多人使用电子标签。
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为推广追溯标签制度，应对农产品质量追溯体系建设作出统一规定。国家要尽快出台相关管理办法，明确建设标准、管理规范、工作流程、追溯数据统一共享交换机制、各级监管追溯平台及追溯点的职能、农业生产者及农资经销单位在追溯中的职责、经费保障等具体措施，使农产品质量追溯工作规范化、制度化。
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(四)加强对小农户的质量安全管理
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大国小农是我国的基本国情，在小规模分散式经营的基础上提升农产品质量安全水平是我国必须迈过的坎。除了加强农药等投入品的监管，还应做好两个方面的工作： 本文来自织梦
一是提高小农户的组织化程度。引导小农户加入合作社或与农业龙头企业对接，形成新型经营主体+小农户的经营模式，把小农户纳入新型经营主体的质量管理体系。 本文来自织梦
二是推广农药、兽药等投入品施用的第三方服务，并建立政府授权服务机制。在一定区域内(如相邻的几个村)或某个农产品集中生产区内，由政府授权专业防治机构、农业综合服务中心或社会化服务机构来统一实施农药喷洒等工作。作业服务由农业生产者购买，政府给予一定资金支持。通过服务的规模化来解决投入品施用环节的分散化问题，克服小农生产分散的弊端。
注释： 本文来自织梦
①技术人员必须具有农学等专业中职以上学历，或接受不少于56小时的培训。 织梦好，好织梦
②通过与当地生产基地、合作社的交流了解到，贴有追溯标签的农产品较普通农产品的价格高1/3，较好地实现了质量优势向价格优势的转化。 copyright dedecms
③赵鑫蕊工作单位为《管理世界》杂志社。
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国务院发展研究中心“高质量发展的目标要求和战略重点研究”课题组 织梦内容管理系统
课题总负责人：李伟
课题执行负责人：张军扩
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课题协调人：侯永志 刘培林 卓贤
专题负责人：金三林
执笔：金三林 赵鑫蕊③
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