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社会治理的行政体制改革与江苏集成创新经验
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：加快社会治理体制机制创新是国家治理体系现代化的重要内容。当前，我国政府在社会治理中的角色面临转型，权责边界有待理清，亟须实现从社会管理向社会治理转变，从政府全能向政府负责转变，从行政管理向依法治理转变。江苏是我国经济大省和人口大省，部分市县在社会治理实践中先行先试，以行政体制改革为重点，以放管服改革为突破口，引领、培育和监管并举，整合行政服务和执法力量，推进治理重心下沉，创新基层治理模式，对社会治理中长期难以解决的“深水区”问题特别是涉及体制机制、“人财物”等方面问题，提出集成改革解决方案，取得积极成效，对政府社会治理的行政体制改革具有重要借鉴意义。
关键词：社会治理，行政体制，集成创新，江苏
社会治理是全面深化改革攻坚阶段的关键领域。当前，政府在社会治理中的角色面临转型，权责边界亟待理清。习近平总书记强调，各级党委和政府要把加强和创新社会治理摆到更加突出的位置，健全落实责任机制，及时研究解决体制性机制性问题，不断完善中国特色社会主义社会治理体系。
一、我国社会治理的政府行政体制面临“三个转变”
内容来自dedecms
党的十八大以来，我国社会治理取得显著成效。在理论创新方面，明确中国特色社会主义社会治理方向，提出以人民为中心、民生为本、公平正义、共建共享的发展思想，明确党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理格局。在实践层面，一方面推进经济发展与改善民生的良性互动，实施脱贫攻坚，促进就业创业，完善社会保障体系；另一方面，推进社会治理重点领域深化改革，在教育、医疗、卫生、养老、人口、户籍制度等方面出台了一系列重大改革举措。与此同时，我国各级党委和政府按照政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的原则，加快职能转变与机构调整，逐步建立与社会治理现代化相适应的体制机制和治理架构，取得了一定进展，但也面临诸多不容忽视的困难和挑战，必须通过深化改革加以解决。
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(一)从社会管理到社会治理转变
随着市场经济体制的不断完善，我国政府传统的社会管理职能面临重塑。过去依靠行政手段为主，实行单一主体、静态管控的社会管理模式，已经无法适应当前社会结构快速变化、利益矛盾高度复杂、人民诉求广泛多元的社会特点。政府角色亟须从“政府管制+行政维稳”向“公共服务+依法监管”转变。党的十八大以来，中央提出改善民生和社会治理是社会建设的两大根本任务，明确了政府社会管理职能的转型方向。习近平总书记强调，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。系统治理，要求各级政府把社会治理放在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局下整体考虑，实现经济发展与改善民生、社会治理的良性互动。依法治理，要求完善相关法律体系，强化依法行政，依法监管，按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则推进法治政府建设。源头治理，要求政府把社会治理重心放在基层，抓住源头，健全公民表达参与机制，释放基层社区和社会组织活力。综合施策，要求创新社会治理模式，综合运用法律、经济和行政手段，引导和协调社会力量及资源实现全社会共建共享。
(二)从政府全能到政府负责转变
我国社会治理体制改革明显滞后于市场经济体制改革。过去一段时期，我国社会治理模式仍然带有较强计划经济色彩，政府在社会领域承担的责任边界不清，许多本该由市场和社会承担的管理事务，却由政府部门依靠行政权力进行管理。现有社会组织多数仍是政府部门主管主办的社会团体，与政府职能交叉、权责不明，成为政府行政权力的延伸或“代言人”。市场力量和社会力量对政府的依赖性强，参与社会治理的空间和力度很小。党的十九大提出，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，表明我国政府将从社会治理的单一主体转变为主导性力量。这是对当前我国社会结构深刻转型的准确把握，其核心是转变“政府全能”理念，理清政府与社会的边界，实现政府主导下专业化社会组织、城乡社区基层组织、公众等广泛参与、多元主体共商共建的治理格局。
(三)从行政管理到依法治理转变
今后我国社会治理的模式，将从传统的行政管理手段为主，转为以法律手段为主，行政和市场手段为辅。一方面，政府在社会治理方面的职能法定化，政府机构设置、职能定位、权力边界通过法律方式予以明确，职能调整经法定授权程序完成。明确政府部门权力清单和责任清单，构建程序公开、标准公开、结果公开的行政行为规范体系。另一方面，加快社会治理重点领域的法治化建设。根据转型期出现的新型社会形态、社会结构和社会建设任务，加快对社会组织、城乡居民委员会组织、网络社会等方面的法律法规建设，为政府履行社会治理职能中有关执法和监管工作提供法律和制度依据，完善包括法律监督、行政监督、公众监督、舆论监督在内的多元监督体系。
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二、江苏省社会治理行政体系集成创新经验
江苏是我国经济大省和人口大省。全省各级民政部门注册登记的社会组织86501个，总量居全国第一；城市社区7079个，农村社区14477个，连续两次在全国和谐社区建设示范创建评比中名列第一。全省现有的全国村务公开民主示范县(市、区)、村民自治模范县、农村社区建设试验全覆盖县和全国社区治理和服务创新试验区，数量均居全国各省市首位。江苏省在社会治理的行政体制改革中，积极适应经济和社会发展的实际需要，发挥政府的政策主导作用，以行政体制改革为重点，以放管服改革为突破口，引领、培育和监管并举，对社会治理中长期难以解决的“深水区”问题特别是涉及体制机制、“人财物”等方面问题，提出集成改革解决之策，取得显著成效，也积累了有益经验。
(一)理清政府责任边界，编制政府权责清单
要解决好社会治理中普遍存在的责任边界不清、权责不匹配、属地管理与条线管理相互扯皮等问题，必须全面编制权责清单，明确各级政府的权限和责任。江苏省江阴市的改革试点，由市编办牵头，从转变政府职能入手推进集成改革，理清市、镇两级权责关系，优化权力配置，编制两级政府权力清单。按照权责一致、能放即放的原则，在产业发展、规划建设、城市管理、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业方面，赋予基层更大管理权限，尤其加大对执法权的放权力度。与此同时，加快行政机构改革，除管理服务指挥中心、综合执法局、政务服务中心等三大必设机构外，其他机构因地制宜设立。把所有下放、委托的行政审批和公共服务事项统一进入政务服务中心，实行“一窗式”服务；把所有下放、委托的执法权限和资源一律进入综合执法局，统一行使城管、安监、环保、文卫等与社会治理相关的执法权，形成“全科服务、协同监督、综合执法”的治理模式，提高市镇两级协同治理能力。
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(二)下沉社会治理重心，构建综合管理网格
网格化管理是提高社会管理科学化水平的重要途径，是强化基层组织建设和创新社会管理的重要手段。目前各地网格化管理有过多过细的趋势，带来新的职能交叉、责任不明、扯皮推诿问题。为此，江阴市在传统网格管理的基础上，进一步打破政府职能的条线限制，将综治、环保、人社等各部门要求设立的各类网格整合设置为1个综合网格，涵盖社会管理、便民服务、巡查执法三大类千余项事务。在纵向布局上，将全市域划分为市、镇、村三级网格，把全市每寸土地、每个人员都纳入网格中，实现市域网格全覆盖。每个网格建立“一长五员”管理体系，负责收集、受理、监督、处理网格内城管、环保、安监、国土等问题，把支部建在网格上，融入党建和群团等职能。与此同时，整合政府部门间相同相近的执法职能和资源，理清不同执法领域之间执法权限横向关系和市镇两级执法纵向职责关系，归并执法队伍，实现“一个区域一支队伍管执法”。通过管理网格推动行政执法力量下沉，前移执法关口，建立执法工作衔接、重大案件移送、公安保障、联合查处等机制，形成综合执法格局。
(三)推进放管服改革，打造集成政务平台
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一是开展相对集中的行政许可改革，把市场准入、投资建设和权证办理等需要集中的相关服务许可事项全部集中，将原来分别设置的几十个专业服务窗口，整合成若干个“一窗通办”综合窗口。二是依托“互联网+政务”信息服务平台，整合面向企业、群众的政务服务事项，推行“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”。三是推进审批标准化建设，推动行政事业性收费、经营服务性收费、政府性基金收费等网上收缴。市政两级联动，使用统一的政务服务平台和政府服务规范标准。建立集审批监察、实时监测等核心功能于一体的在线监察系统，实现办事节点、过程、办理情况实时监控并可追溯，确保审批事项全程按照标准化程序推进。
(四)应用现代信息技术，建设指挥调度枢纽
按照“共享、开放、融合”原则建设市级大数据中心，充分利用互联网、大数据、云计算等现代信息技术，实现全市基础数据互联互通，有效连接党建、社保、综治、交通、环保等各个领域的相关事项数据，并及时采集、更新来自基层社会的海量动态数据，形成政务和民生大数据库。整合社保预警、舆情监控、应急处置、治安交通监控、水利农机信息系统、环保监测、安全生产、路灯控制系统等各类监测系统的监控点，利用云计算等技术，结合大数据对监控点的管理服务需求和热点问题进行分析研判，为日常管理提供第一手决策数据。以网格化综合管理服务系统为依托，建立综合管理服务指挥中心，实现信息汇聚——派分处置——跟踪监督的“闭环”处理流程，承担网格任务派送中心、网格资源调度中心、管理流程监督中心和任务结果考核中心职能，极大缩短信息传递和处理事件，提高行政效率和公共服务管理能力。
三、徐霞客镇的“一窗通办”和“两网融合”模式
徐霞客镇隶属江苏省江阴市，辖区面积110平方公里，户籍人口12万，常住人口18万。2010年被列为全国行政管理体制改革试点镇，承接875项县级经济社会发展管理权限。推动行政体制改革以来，徐霞客镇行政成本占财政支出比例从2012年的25.10%下降到2016年的11.91%；三年来群众投诉举报同比分别减少8%、5%和17%；整体经济实力从江阴市第13位提升到第5位。徐霞客镇的行政管理体制改革试点成为基层治理先进样本，正在江阴市推广。
(一)一窗通办
一个窗口集中审批，承接事务全镇通办。在徐霞客镇政务服务中心，通过对承接事项办理条件与办理流程的标准化、格式化建设，把原来26个业务窗口整合成14个“一窗通办”综合窗口，实现“一窗通办、一章审批、一站服务”。启动与实体大厅配套的网上办事大厅和APP移动政务终端，梳理、制定187项“网上办”事项清单和105项“不见面”办理事项清单，推动线上线下政务服务相结合，实现“让数据多跑路，让百姓少跑腿”。
(二)两网融合
实现网格化管理方式与网络化信息技术深入融合。一是打造镇村治理综合网格。打破原有行政体制管理的条线分割，变线为网，从过去的“上面千条线，下面一根针”转变为“上面千条线，下面一张网”。把21个各类业务网格整合为1个综合网格，网格任务涵盖38个职能部门的961项事务。成立由楼道长、村民组长和物业机构负责人兼任的1025名网格信息员队伍，及时收集、上报本网格内发生的各类问题。二是建立网格化综合管理服务系统。整合社保、计生7项专网，接入安全、环保、水利等各类信息化管理系统，实现便民服务中心、综合执法局及其他机构之间的信息共享。建立网格任务清单。通过对网格“一长五员”职能细化、量化，进一步厘清工作责任，建立101项任务清单，让网格管理便于操作、管理和考核。
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(三)综合执法
徐霞客镇综合执法局承接城管、民政、环保、教育、卫生、文化等13个部门647项行政处罚事项。打破以往按照业务职能设置执法队伍的管理，以网格化综合管理服务系统和智能化执法设备为支撑，按照网格区域综合设置3个“全能型”执法中队，有效解决推诿扯皮、重复执法等问题。综合网格“一长五员”负责在网格区域内进行专项和随机巡查，确保执法巡查全覆盖、无死角。推进“双随机一公开”执法检查模式，强化执法监督，严格规范执法检查、受立案、调查、审查、决定等执法环节，运用信息化技术对执法过程实现全程留痕、可追溯、可追责。
四、江苏省基层社会治理集成创新改革的启示
基层社会治理事关民生民情，事关执政基础。江苏省通过市镇试点先行先试，加大行政体制改革力度，整合行政服务和执法力量，推进治理重心下沉，创新基层治理模式，对我国社会治理的行政体制机制改革具有重要借鉴意义。
(一)构建新型政社关系
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我国社会治理模式从政府单一主体正在向政府、社会组织、城乡社区、公众等多元治理主体转变。这并不意味着政府在社会治理中的作用要减小，而是转型和优化。新型的政社关系需要解决好两个问题：一是政府在社会治理中的越位与缺位并存。“越位”是指本该由市场主体和社会力量来承担的事务却由政府承担，比如全揽社会治理资源配置、政府通过主管主办等方式直接介入社会团体和事业组织发展等。“缺位”是指政府对新出现的社会问题和关键领域，治理能力滞后和弱化，比如食品药品安全、环境保护、基本公共服务、市场与社会监管等。二是政府与社会的协同机制。从过去的“大政府小社会”向“强政府强社会”转变。“强政府”要求发挥政府主导作用，通过改革激发社会活力，用政策保障社会公平，用规划引导社会预期，用监管规范社会秩序。从管制型政府向服务型政府转变。“强社会”要求增强社会多元主体的活力。引导传统社会组织从政府代理人和代言人，向政府合作者和服务提供者转变，积极培育适应新业态、新技术发展的新型社会组织，提升社会组织和城乡基层社区、公众参与社会建设的能力，拓宽参与渠道，实现社会参与的制度化和法治化。
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(二)行政体制改革先行
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从纵向看，要解决好社会治理领域上下职能同构问题。要考虑不同层级政府、不同地方政府职能定位和机构设置的差异性和特殊性，允许地方因地制宜依法进行机构改革创新。江阴市在试点工作中，新组建管理服务指挥中心、综合执法局、政府服务中心三大机构，作为镇、街道必设三大机构，除此以外，其他机构按照各地人口状况、产业特色、经济发展等实际情况，因地制宜设置。这一做法有效地解决“下面一根针”无法应对“上面千条线”的上下同构弊病，把基层的“针”变成“网”，统筹基层有限的行政和执法资源，面向基层需求和实际情况设置机构。从横向看，同级政府内部，要解决好不同机构之间职能划分不清晰，职能交叉重叠的问题，以及职能设置与编制管理不匹配的矛盾。一些机构任务重、责任大，但是编制不足；有些机构职能较少，但占用大量编制。江阴市的改革由编制办公室牵头，直接从职能转变和机构调整入手，按照“一件事情由同一个部门负责”的原则，以及利于推进“一窗通办”和综合执法的要求，整合不同部门相同相近、交叉重叠的职能，对现有机构设置进行重塑，形成社会治理领域新型的党委和政府权责体系和管理运行机制，有力地带动全局工作和整体改革的深入推进。
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(三)整体设计与系统推进
社会治理是一个系统工程，既包括教育、医疗、卫生、扶贫等改善民生的各个领域，也包括公共服务、公共安全、城乡基层自治、社会组织发展等各个方面。构建中国特色社会主义社会治理体系，必须进行整体设计，系统推进。江阴市的试点表明，要树立系统思维和全局观念，准确把握各领域各方面改革的内在联系，注重相关领域特别是同一领域改革举措的前后呼应、内在配合、彼此支撑和通盘协调。强化政府在社会治理领域的规划引导、基础建设和监管责任，在行政体制改革的基础上，推进政务模式改革、执法体系改革、监管体系改革。在此基础上纵深推进，今后可依托综合管理网格，进一步健全公共服务体系，提供更加公平高效的公共服务，支持和约束并举，引导社会力量积极参与公共服务的提供；完善利益矛盾协调机制，积极稳妥发展社会组织，推进社区和基层自治，畅通公众诉求表达渠道，推进寓管理于服务，实现政府治理和社会自我调节、自我管理的良性互动。
(四)基础数据互联互通
充分利用现代信息技术手段，打破当前社会治理领域不同部门相关基础数据信息存在的各自为政、“信息孤岛”现状，加强部门间信息资源的整合与共享，提高政府运用大数据、云计算、平台网络、移动技术进行宏观决策和管理经济社会事务的能力，为政府公共服务和执法监督提供统一、动态的信息资源和决策支撑。探索建立更加精准的“互联网+政务服务”模式，打造行政审批、执法、公共服务、个人与机构信用、监督等信息共享合同的平台，推动实体政务服务与线上服务联动、相互补充的服务体系，为构建“共享、开放、融合”的社会治理工作体系提供技术和信息基础。
注释：
①沈和工作单位为江苏省政府研究室。
参考文献
[1]赵涟漪，2014：“我国政府社会治理存在的问题及对策”，《河南社会科学》。
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[2]江阴市编办，2017：《加快集成改革，放大试点效应，推进江阴县域治理体系和治理能力现代化》，江阴市材料汇编。 dedecms.com
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“我国社会治理创新发展研究”课题组
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课题专家组组长：张来明
课题总负责人：李建伟
课题执行负责人：李兰
课题协调人：刘理晖
执笔：刘理晖 沈和①