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“一带一路”建设中的中缅投资合作：经验、挑战与建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：缅甸是共建“一带一路”的重要节点国家。中资企业在缅树立国际化运营和本土化发展的投资理念，突出项目的商业定位和高标准的建设管理规范，重视企业社会责任和公共关系管理，积累了值得总结和推广的有益经验。缅民盟新政府上台后对“一带一路”倡议和中缅投资合作展现出积极姿态，但缅政府执政能力不足、经济基础薄弱、公民社会背景复杂、媒体传播无序，投资国之间竞争加剧和民众对华认知负面等新老问题带给中缅投资合作的挑战也需重视。建议研究总结我国企业在缅投资经验，提高企业国际化运营与本土化发展水平，在未来合作中优化投资主体和投资领域，完善投资方式；通过分享我国园区建设和管理经验，帮助缅改善营商环境；同时支持我国智库、非政府组织及媒体“走出去”，推动“一带一路”建设深入发展。
关键词：“一带一路”建设，投资，缅甸
缅甸位于东南亚、南亚交汇处，是我国从陆路进入印度洋的最捷径，是连接“21世纪海上丝绸之路”的重要节点之一。缅民盟新政府上台后对“一带一路”倡议和中缅投资合作展现出积极姿态，为共建“一带一路”和深化中缅投资合作提供了契机。尽管我国已连续多年为缅第一大投资来源国，但投资中面临的一些长期存在问题和新的挑战不容低估。当前，审视中缅投资合作中的经验和挑战，及时调整思路、改进方法，抢抓缅改革发展机遇，实现更广领域和更高层次的互利双赢，对于深入推进“一带一路”建设和中缅投资合作均具有重要意义。近期，国际知识中心“一带一路”可持续发展实践案例研究课题组赴缅甸曼德勒、仰光等地调研，与驻缅使馆经商处、驻曼德勒总领馆、以及中国石油和万宝铜业等中资企业座谈，并对多家在缅国际发展机构及国际和当地非政府组织、智库进行了访谈，主要发现和建议如下。
一、中缅投资合作的经验
较长一段时期内，我国一直是缅主要投资来源国，尽管出现过一些波折，但包括中国石油在内的中资企业开拓创新，在投资理念、项目定位、企业社会责任和公共关系等方面均做出了积极探索，相关经验值得总结推广。
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(一)建立国际化运营和本土化发展的投资理念，鼓励多方参与，建立利益和责任共同体
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按照国际化运营规范构建利益共享与风险共担的国际合作模式，是大型基础设施项目抵御风险的关键。中国石油投资的中缅天然气管道项目引入“四国六方”的股权结构，既让缅方受益，也使各方在与缅方谈判过程中形成合力，共同向缅政府争取外汇、税收、路权等优惠政策。此外，国际和缅民间组织提出反对声音时不得不顾及其他股东的利益和影响。这种多国多方的股权机制安排有效提高了项目抵抗政治风险的能力。
实行本土化发展理念，重视所在国政府和公众的核心利益，是大型基础设施项目赢得广泛支持的保证。中资企业严格遵守当地法律法规和文化习俗，并通过采购当地服务和货物以及雇佣当地员工等措施，为缅经济社会发展和人力资本培育作出贡献。中缅油气管道项目坚持避让寺庙、佛塔、学校、墓地、自然保护区和文物，并积极加大对当地员工的培训力度。目前，公司本土化率达77%，共有226家缅当地企业参与项目建设，为缅创造了大量就业岗位。
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(二)项目谈判过程中强调商业属性，实施过程坚持高标准建设管理规范
我国对缅投资目前以国有企业为主，相对集中在水电、油气、矿产等资源开发性行业，具有投入规模大、实施难度大和投资风险高等特点。此类项目既容易受国际政治气候和缅政局影响，也容易被缅方有意混淆中国政府与中国企业的责权，给项目的商业化谈判和运作带来挑战，这就要求企业在对缅投资中合理确定并突出项目的商业属性。例如，中缅油气管道谈判初期，缅方就曾以“这是中国的战略项目，是中国能源安全通道”为条件要求高额回报，而中国石油则明确指出管道落实的输气量不到中国天然气总消费量的5%，从而将缅方的预期从国家战略高度降低到商业项目层面，重新建立了谈判基础。
项目实施中坚持开放、国际化和高标准的招投标、环境影响评估、质量评估等做法，是项目经受各种考验的关键。中缅油气管道等工程建设项目严格采用国际化的招投标，保证了承包商、供应商和法律、审计、税务咨询机构等合作伙伴的高品质。项目实施坚持全流程公开：施工前，通过国际招标确定由泰国知名公司进行环境和社会影响评估；施工中，引入独立第三方环境和健康监理；运营后，聘请国际知名公司开展环境和社会影响评价，大大增强了相关评估的可信度。
在缅法律法规和行业标准仍不健全的背景下，中资企业坚持高标准建设和运营规范，不但有力推动了项目的进展，而且为相关立法和行业标准提供了标杆。万宝铜业公司在莱比塘铜矿项目中，联合澳大利亚知名咨询公司，在充分听取当地民众意见的基础上，编制了符合国际标准的环境和社会影响评价报告。该报告大部分内容随后被缅联邦政府采纳，相关指标和程序也为缅环境保护法的制定提供了重要参考。
(三)积极履行企业社会责任，加强公共关系管理
在缅投资国有企业高度重视企业社会责任和支持当地社区建设。中国石油两家合资公司在管道沿线实施社会公益项目达178项，投入资金达2300万美元，涵盖医疗卫生、教育、供水供电、道路、通信、救助等多个领域。万宝铜业公司每年拿出净利润的2%专门用于履行企业社会责任，同时创新公益事业模式，通过帮助受项目影响的社区和民众参股创设中小企业等方式，为当地民众创造了就业机会和可持续的收入来源。
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我国企业海外投资过程中通常“只做不说”或“做得多说得少”，当地民众无法有效了解项目带来的效益，当项目被歪曲和攻击时，企业往往被动打遭遇战，疲于应付。随着海外业务的拓展，我国在缅企业逐步探索变被动为主动，加强公共关系管理，主要有四点经验。一是有意识，由“被动应对和危机公关”向“主动出击和主动宣传”转变，有意识地与我驻当地使领馆共同策划举办包括媒体发布会等在内的宣传活动。二是广渠道，中石油编制了纸质宣传手册以及《中缅油气管道项目介绍》和《今昔马德岛》等宣传片，并开通合资公司对外英文网站和脸书(FACEBOOK)缅文版，通过纸媒、广播电视和新媒体等多渠道开展项目宣传。三是深对话，积极推进与民间组织和社区利益相关群体的对话，努力化解分歧，引导舆论，维护企业形象。四是多语言，《中缅油气管道项目手册》等宣传资料使用中、英、缅三种语言，有效扩大了读者范围。
二、中缅投资合作面临的问题与挑战
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缅民盟新政府上台后，表态欢迎中方“一带一路”和孟中印缅经济走廊合作倡议，中缅双方同意加强发展战略对接，更好地规划重点领域合作。当前，中缅投资合作发展势头良好，潜力巨大，但也面临不少新问题和新挑战。
(一)民盟新政府致力于缅经济社会发展，但执政能力不足
缅各界及公众对昂山素季领导的新政府充满期待，新政府亦在执政后施行了一系列新政，包括大规模合并部委、组建功能委员会、打击贪腐、推出“百日计划”、颁布新《投资法》和“十二条”经济政策等，但效果并不理想。其原因可归结于三个方面：一是联邦政府主要人员缺乏治国理政经验。医生、律师以及大批与昂山素季同时期遭囚禁的“人权斗士”占据着新内阁和很多政府关键岗位，缺乏推动经济社会发展的实际经验。二是联邦和地方政府权责不清。联邦政府对地方政府信任不足、过度集权，地方和基层政府缺乏资金和自由裁量权，懒政怠政严重。一些长期扎根缅甸的民营企业反映，过去地方政府能定的项目现在需层层上报联邦政府审批，且审批时间无法预期，基本无法规划新的投资。三是民盟政府统筹协调能力较弱，政府、军队、民族地方武装和非政府组织等多元政治力量相互博弈和掣肘，导致缅投资环境更趋复杂。
(二)缅经济基础薄弱，营商环境欠佳
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根据世界银行发布的《全球营商环境报告2017》，缅总体得分为44.56分(满分100)，在190个参评经济体中排名第170位。虽然在2015—2016年期间，缅出台了一系列改善营商环境的政策，例如降低公司注册成本、简化注册程序、提升信用信息系统等，但效果不明显。一是实际吸收外资不足。新政府预计2016—2017财年将吸引外资60亿美元，但实际吸引外资仅34亿美元。二是贸易逆差拉大。新政府执政的前9个月贸易逆差达20亿美元。三是通货膨胀和汇率波动幅度过大。缅币在新政府上台9个月内贬值15%—20%，加剧了整体投资环境的恶化。
(三)缅非政府组织发达但背景复杂，媒体传播缺乏秩序，对不少大型投资项目形成干扰
随着缅民主转型，缅非政府组织发展迅速且非常活跃，但背景较为复杂。据粗略统计，缅境内至少有600家非政府组织，其中本土近150家，国际近450家，我国仅有一家。
缅媒体曾一度因为封闭、媒体审查和西方制裁而相对衰落，但近年来由于政府放松媒体管制、智能手机普及和新媒体发展等原因，缅境内信息传播呈现飞速增长和杂乱无序的状态。目前，缅国际媒体场域仍以英、美、日等发达国家为主，我国在缅英文报道则因材料选择、报道口径、写作方式、语言特征等问题，在缅市场很小。
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我国在缅投资项目一直是缅非政府组织和媒体关注的焦点，其质疑主要集中于环境影响、劳资纠纷和征地补偿三个方面。环境方面，缅民众长期秉持维系原貌的传统思维，对大型基础设施建设中的环境问题异常敏感，同时，缅民众科学知识的普及程度较低，极易受一些非政府组织和媒体信息的误导，对大型投资项目的环境影响提出强烈质疑。劳资纠纷方面，虽然缅劳动力资源丰富，但基础教育水平低，员工离职率高，契约意识不强。特别是近年来，缅工人因工资待遇、同工同酬等问题示威游行频繁，严重影响企业生产经营活动。另外，由于缅土地所有权不明确，许多大型基础设施建设项目常常会面对更为复杂的拆迁移民安置和补偿问题。相比军政府时期，新政府对社会的控制能力下降，非政府组织、自媒体等对公民社会运动的放大作用对我国投资的重点项目形成了较大的干扰和阻力。
(四)国际竞争加剧，缅民众对我投资认知负面，我投资结构不合理
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目前，我国多个重大投资项目，包括密松电站、皎漂深水港和工业园区、皎漂至昆明铁路等仍不同程度受阻。除上述缅政治经济环境因素外，还包括以下三方面的原因：一是缅投资市场竞争加剧。随着缅民主化改革进程的启动以及与西方大国关系的改善，更多国际投资者开始涌入缅甸，缅在投资伙伴上有了更多选择，加上缅“平衡外交”政策，我国对缅投资面临更加激烈的竞争。二是缅民众对我国投资仍存有较大负面情绪。调研组通过对部分当地民间组织访谈发现，缅民间组织和民众对中缅油气管道项目、皎漂深水港和工业园区项目等认可度还不高，认为这些项目主要是中国获利，缅获益甚少。此外，相当一部分缅非政府组织和民众将对原军政府的不满转化为对中国企业、中国投资的不满。三是对缅投资结构不合理。我国对缅投资主体以国有企业为主，领域上主要集中于资源开发行业，而在农业、制造业和直接惠及民生的小型基础设施建设等方面的投资相对较少。这种投资结构容易造成对中缅投资合作的负面印象。另外，也存在少数中国企业提供商品和服务质量不如人意等现象。
三、中缅共建“一带一路”的对策建议
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如何加强中缅关系，推动中缅投资合作，对于我周边外交和推进“一带一路”建设都是重要的考验。我应总结对缅投资得失，以共建“一带一路”为契机，优化投资结构，完善投资方式，深化投资合作，形成示范效应。
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(一)促进投资领域多元化，引导适合的产能“走出去”
我应改变在缅投资过于集中于能源、矿产等资源开发行业的局面，结合缅国内发展需求，加大对农业、制造业、小型基础设施、医疗卫生等惠及民生领域的投资合作。调研组在与缅智库座谈中了解到，缅民众非常欢迎中国对缅农业和农业科技等方面的投资。我国政府应引导我企业充分发挥农业产业化优势，利用缅良好的生态环境和丰富的土地资源，开展深度合作。同时，可借鉴日、英等国经验，加强卫生、教育等民生项目建设，这些项目一方面不易受地缘政治影响，投资风险相对较小，另一方面由于周期短、见效快、与民众联系紧密，深受缅民众认同。另外，缅劳动力资源丰富，可利用现有的中国制造产业优势，鼓励中资企业在缅发展制造业，让真正代表“中国制造”的适宜产品走进缅甸。
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(二)为缅园区建设和发展提供基于中国经验的综合方案，帮助改善缅营商环境
利用比较优势，选择特定区域集中资源进行基础设施和营商环境建设，以园区为切入点进行政策创新，有利于缅将比较优势转变为竞争优势，最终带动经济社会全面发展。建议以中缅联合建设的皎漂工业园区为支点，通过培训、研讨和建立部际联席机制等方式，加大中国园区建设经验分享力度，从发展路径、模式、管理机制、政策执行等方面向缅提供综合方案。通过鼓励缅方发挥园区在经济社会改革中的试点作用，在园区范围内简政放权，优化投资环境，积极落实对园区企业的相关配套政策，减少我国在缅投资交易成本，提升外资吸引力。
(三)发挥智库在政策沟通、规划对接、机制设计上的政府参谋和助手作用
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一是要加强经验总结和在缅投资方案和路径研究，建立企业海外投资知识库。对海外投资的成功经验和失败教训进行总结和分享，同时深入开展对缅国别研究，帮助企业提高预防和应对风险的能力。二是要加强与缅智库的合作交流，促进政策沟通和民心相通。要多接触当地智库或政界决策人士，用其听得懂易接受的方式介绍中国“一带一路”倡议和海外投资的相关政策和思路，通过合作研究寻找利益切合点，通过联合研讨凝聚各方共识，通过公开发布相关研究成果主动塑造积极友好的社会民意基础，发挥智库在理念传播、政策解读、民意通达等方面的桥梁和纽带作用，真正将共商、共建、共享原则落到实处。
(四)积极促进我国非政府组织走进缅甸，发挥监督、协调和社区沟通等作用
从发达国家经验看，非政府组织在企业海外运作中主要有三个功能。一是发挥监督作用。非政府组织具有灵活、反应快等特点，可以对企业落实社会责任进行有效监督。二是发挥协调作用。非政府组织采取自下而上的工作方法，将社区以及相关主体潜在的利益诉求显性化，并以企业和政府可以接受的方式进行协调，有利于促进企业与公民社会、媒体和政府间的沟通。三是发挥缓解冲突的作用。非政府组织可以利用自身与国际和当地非政府组织的行业联系，增进海外企业与当地非政府组织的沟通交流，帮助企业处理冲突和争端。中资企业在缅投资经常受到当地和国际非政府组织的攻击和责难，为项目运作带来不小阻碍，急需我国非政府组织发挥平衡和缓冲作用。建议尽早从立法和制度、资金、能力建设等角度为中国非政府组织走进缅甸提供支持和保障。
(五)加强对媒体海外传播内容、方式和受众的研究，有针对性地用缅公众听得懂、易接受的方式进行传播
我国媒体的海外传播需要加强对表述方式和媒介形态的研究，要与所在国文化、语言、时间、项目进行软性衔接。一是要会讲故事，通过精心选择事例，做到以小事件透视大时代，以小人物折射大变化，以小故事揭示大趋势；二是要善用网络改造传统新闻宣传，充分利用新旧媒体融合发展的机遇和海外主流社交网站、移动客户端等平台；三是要充分结合国际共识和议程，如2030年可持续发展目标等内容，深入阐释中国投资对促进缅可持续发展的贡献。 内容来自dedecms
中国国际发展知识中心“‘一带一路’促进全球可持续发展”课题组
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课题负责人：蒋希蘅
课题协调人：周太东
执笔：蒋希蘅 周太东 华若筠 刘倩倩 copyright dedecms