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创新社会治理方式，提升基层服务水平——新时代基层社会治理的德清实践
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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内容摘要：当前，基层社会治理形势总体向好，各地推动社会治理重心向基层下移，形成了以网格化管理、“三社联动”和“协商共治”为代表的基层社会治理模式。在这一过程中，德清县通过创新社会治理方式，不断提升基层自治能力和管理服务水平，形成了一些行之有效的做法。一方面，通过组建乡贤参事会，积极推进基层协商民主，着力构建城乡融合的法治、德治、自治“三位一体”社会治理标杆；另一方面，通过打造“幸福邻里”中心，按照“3+X”职能定位，大力整合“碎片化”社区服务设施，提高城乡社区建设和服务整体水平。从今后一个时期看，加强新时代基层社会治理工作，一是更加注重参与治理实效，重点在激励机制上下功夫；二是努力夯实协商民主基础，构建新型政社互动关系；三是不断完善政策顶层设计，实现基层服务的集成化。
关键词：社会治理，多元共治，乡贤参事会，幸福邻里中心
党的十九大报告指出，要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，这对新时代社会治理工作提出了新目标和新要求，进一步推动社会治理重心向基层下移。作为全国社区治理和服务创新实验区，浙江省德清县立足城乡社区实际需要，以“提升社区共识、促进共治共享”为主题，着力深化完善“统筹城乡、多元共治”的新型基层治理机制，对于如何创新社会治理方式进行了有益探索。特别是在打造乡贤参事会和“幸福邻里”中心两个方面，软件硬件相互配合、城乡社区联动发力，形成了一些行之有效的做法，基层服务水平不断提升。
一、推动社会治理重心向基层下移
城乡社区是人民群众安居乐业的幸福家园，也是社会治理的基本单元，处于党联系人民群众的“最后一公里”。习近平总书记多次强调，社区服务和管理能力强，社会治理的基础就实。因此，大力加强社区治理，不仅是推动社会治理重心向基层下移的要义所在，也事关广大人民群众的切身利益，必须引起各级党委高度重视，不断完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。党的十八大以来，基层社会治理形势总体向好，各地积极探索社会治理新方式，重点加强城乡基层组织建设，不断创新体制机制，在推动社会治理重心向基层下移实践中取得许多重大进展，形成了一些各具特色而富有时代内涵的治理方式，主要表现在：
一是推动政府职能和行政力量下沉，提高基层治理的精细化程度，主要以网格化管理①为代表，更加注重社会治理精细化和社会服务多元化。二是凸显社区社会组织的桥梁纽带作用，提升社区居民参与度和自治能力，主要以“三社联动”②为代表，着力突出“自助互助、有序参与”。三是发挥城乡社区党委的引领示范作用，突出参与治理的专业化和多元化，主要以“协商共治”③为代表，不断推进基层协商民主常态化。
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共建共治共享的社会治理格局虽然已逐渐成为一种共识，但在如何明确各类主体权责、如何更好优化组织设计、如何调动参与积极性、如何实现平台信息互通等方面还存在许多问题，还不能更好适应人民群众日益多元化和复杂化的利益诉求。当前，社会管理的形态还没有彻底转变，社会治理的水平也亟待提升。特别是随着我国社会主要矛盾转化，发展不平衡、不充分问题日益显现，对新时代社会治理面临的任务和目标提出了新要求。因此，要重点解决社会治理整体性和有效性不足问题，围绕“共建共治共享”六字方针，深入探索如何搭建平台、怎样参与治理、如何共享成果。
二、德清县创新社会治理的背景缘由
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德清县位于浙江省北部，处于长三角腹地，是城乡体制改革推进较早的地方。近年来，德清城乡发展一体的格局逐步显现，农村经济社会快速发展，农村居民生活水平稳步提升，已连续多年进入全国百强县(市)行列。当前，德清县正按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，积极打造乡村振兴先行区。相较于其他几个方面，“治理有效”在过去几年还存在短板，无论是农村事务管理，还是社区服务建设，都面临许多不足。
一方面，随着城市化进程加快推进，村庄空心化现象日益凸显。乡村精英大量外流，村两委班子队伍薄弱，加之现有村级事务众多、村民居住分散，容易造成组织动员能力缺乏，村民参与积极性不高，这对乡村自治提出了更高要求。另一方面，许多城乡社区建设和服务整体水平不高，社区服务设施硬件跟不上。由于公共服务空间有限、社区功能定位单一，无法为人民群众提供多样化、专业化的社区服务，同时也缺乏支撑公众参与治理的有效载体。可以说，上述两个方面是相辅相成的。如果仅有良好的平台载体，但缺乏有效的组织方式，社会治理也就停留在“器物”层面。相反，如果只实现了组织方式的创新，而没有与之配套的服务设施和必要物质保障，社会治理成效也会大打折扣。
因此，要实现乡村振兴，就必须尽快补齐基层社会治理的短板，更好地提升城乡社区治理能力，推动经济社会可持续发展。德清在这个方面具备独特优势，既有不断壮大的村集体经济作为支撑，也有勇于探索、改革创新的活力，先后承担了50多项国家、省级改革试点，其中包括全国社区治理和服务创新实验区。更为重要的是，德清具有基层协商议事的良好基础，比如，草根民间设奖的良好风尚、东衡村新农村建设推进委员会的治理雏形、干部返乡走亲的有益实践、莫干山“洋家乐”的兴起，等等。基于上述有利条件，德清县通过组建乡贤参事会和“幸福邻里”中心，成为浙江省内基层社会治理创新的有益探索。
三、创新社会治理方式：乡贤参事会的民主协商
为进一步形成政府治理与村民自治的良性互动，德清县委、县政府创新工作机制，激活乡贤资源，积极推进基层协商民主，打造了“乡贤参事会”这一基层自治品牌。乡贤参事会通过整合社会资源、转变服务理念、汲取草根智慧，着力构建城乡融合的法治、德治、自治“三位一体”社会治理标杆。据不完全统计，目前全县已培育发展乡贤参事会近60个，累计参事2000余次、服务3000余次，有效发挥了“农村智囊团”作用，受惠群众达10万多人次④。
(一)明确组建原则：“共谋共建、共享共治”
乡贤参事会以协商治理为纽带，是对现有基层组织体系的有益补充，有利于强化村党组织的领导核心作用，成为基层协商民主的重要平台，形成了以村党组织为核心、村民自治为基础、乡村精英为主要组成、村民广泛参与的城乡多元治理新格局。在组建方式上，采取行政村单建、跨村联建、村企(片区)联建、农村社区联建等。在登记管理上，降低准入门槛，实行注册资金零要求，同时加大资金支持力度，对正常开展活动的乡贤参事会，县财政给予每家一次性补助1万—3万元。
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(二)拓展治理主体：“泽被乡邻、反哺乡里”
乡贤参事会由村两委和乡贤代表发起，采取个人荐、群众推、组织选等方式，从德高望重的本土精英、功成名就的外出精英、投资创业的外来精英等3类乡贤中推选产生会员。乡贤参事会每届任期3年，与村民委员会换届同步进行，参事会秘书长原则上由村支书或村主任兼任，会长、副会长由理事会议选举产生。与此同时，建立城乡社区精英人才数据库，动员鼓励本村老党员、老干部、复退军人、道德模范、企业法人、“返乡走亲”机关干部、社会工作者、经济文化能人、教育科研人员以及在农村投资创业的外来生产经营管理人才等积极参与，并根据乡贤各自优势特长，分组分类开展服务。
(三)理清职能定位：“主动引领、积极补位”
在明确村党支部、村民代表大会、乡贤参事会、村委会等各类治理主体的权责基础上，注重发挥乡贤参事会在政务建议、村务审议、会务自治中的各自作用，重点承担推进乡风文明、带领帮扶致富、助推农村发展、提供决策咨询、维护公序良俗、了解村情民意等六方面职能。近年来，乡贤参事会结合当前农村工作重点，在村庄规划、“五水共治”、“三改一拆”、“两美”建设等中心工作中积极主动作为，在城乡社区自治和管理服务方面发挥了重要作用。与此同时，各村在乡贤参事会的有效引领下，相继建立“法制村官”、百姓留声室、社会工作室等工作机制，及时了解村情民意，反馈群众意见。
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(四)规范参事流程：“村事民议、村事民治”
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乡贤参事会在村党组织领导下，以章程为依据，推行“六环节”参事议事制度，即按照民意调查“提”事、征询意见“谋”事、公开透明“亮”事、回访调查“审”事、村民表决“定”事、全程监督“评”事，进一步规范乡贤参事会参与商议村级事务流程，建立健全党组织领导下的群策群议制度。积极搭建平台，通过各类新媒体、乡贤论坛加强乡贤之间的交流，通过秘书长联席会议加强各参事会之间的交流，有效提高了村务工作透明度。此外，还探索在乡镇(街道)层面成立乡贤参事联合会，不断完善乡贤参事会运营和激励机制，为各村乡贤参事会提供培育孵化、评估支持以及交流培训等服务。
四、提升基层服务水平：幸福邻里中心的组建运作
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为进一步提高城乡社区建设和服务整体水平，创新社区治理方式，整合“碎片化”社区服务设施，拓展社区公共服务空间，德清县依托全国社区治理和服务创新实验区建设，大力开展“幸福邻里”中心建设工作，通过共建平台、共享服务，城乡居民幸福感和满意度进一步提升。截至2017年底，全县已建成并运营“幸福邻里”中心20家。
(一)统筹稳步推进：政府主导、统一规划
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在乡贤参事会品牌建设基础上，进一步创新平台载体，积极推进社区服务均等化，全面完成城乡社区服务中心建设提升工程，引导优质资源流向基层并向农村社区延伸。出台《德清县“幸福邻里”中心建设实施方案(试行)》，明确幸福邻里中心的目标任务、功能定位、建设标准、运营方式等。与此同时，县财政每年安排250万元用于“幸福邻里”中心建设补助，根据运营及评估情况给予镇(街道)5万—15万元运营补助。积极推进“幸福邻里”中心标准化建设，出台《“幸福邻里”中心建设与运营管理规范》，涵盖“幸福邻里”中心的建设、运营、管理与评价，有利于“幸福邻里”中心的规范化建设。
(二)创新组建模式：整合资源、社会化运作
“幸福邻里”中心在具体组建运作过程中，以“3H”⑤服务为核心理念，按照“3+X”⑥的职能定位，结合社区自身特点和居民需求开展特色服务，满足社区不同人群的多元化需求。在整合资源方面，通过建设镇(街道)、村(社区)、小区“幸福邻里”三级平台，整合便民服务中心、养老服务照料中心、避灾中心、文化书屋、文化礼堂等，改变了以往各部门(单位)场馆设施区域分散、功能单一状况，同时也提升了服务功能，方便群众生活。在运作方式方面，主要采取政府购买服务的社会化运作，鼓励和支持社会组织承接中心运营。入驻的社会组织链接辖区资源、激发社会活力，积极引导居民开展议事协商、自助互助服务，为居民搭建相互交往、相互融合、邻里互助的社区生活共同体平台。
(三)重视品牌建设：强化管理、延伸服务
一方面，加强日常管理和绩效考核。运营主体建立健全中心管理制度，严格执行资金使用计划，实行项目资金专账核算，做到专款专用。镇(街道)与民政部门以年度为单位委托第三方评估机构对“幸福邻里”中心的运营情况进行评估，评估结果作为后期拨款和继续签约的依据。另一方面，加强品牌建设和延伸服务。中心采用统一的标识标牌，以增强入驻社工的归属感和责任感，提升“幸福邻里”在辖区居民的知名度。积极为各类公益组织、社区组织和社工机构提供场地设施、能力建设、资源拓展等服务，不断发挥孵化器作用。
(四)培育公共精神：公众参与、有序自治
开展“社区营造”工作坊项目，通过专业督导培训，让每个中心探索开展适合本社区的微项目。入驻社会组织承担倡导者、教育者、引导者、组织者和资源整合者角色，通过调动社区居民主动参与到幸福邻里各项活动的热情，逐步实现社区居民思维方式由“我向社区要什么”向“我能为社区做什么”转变。与此同时，注重发挥社会工作者的资源链接作用，针对不同年龄、不同兴趣爱好的居民群体开展特色活动。培育居民活动小组，实现邻里之间互通互融，进一步树立社区居民的参与意识和公共精神。
五、几点启示与思考
在创新社会治理的基层实践中，不同地方试点都有其特色和基础，无论是在推动政府职能和行政力量下沉方面，还是在夯实基层社会组织力量方面，都体现了党建引领、多元共治的治理新格局。浙江省德清县通过打造乡贤参事会和“幸福邻里”中心两个品牌，统筹城乡发展、提升社区共识，推动形成“价值共识、服务共享、文化共建、事务共治”的社区治理服务新格局，为各地创新社会治理方式提供了借鉴，这也是“全国社区治理和服务创新实验区”赋予的重要使命。
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但同时也应看到，类似这样的试点探索主要是针对各地实际情况提出的，大多具备了实施的有利条件。比如，德清的社会组织生长相比其他农村地区而言，具有良好的扎根土壤，尤其在探索乡贤议事、居民自治、互助帮扶等方面取得了积极进展。然而，要在更大范围内进行试点推广，还面临一些深层次问题亟待突破，比如，现有的基层探索大多是基于组织架构层面的优化，而对于社会治理的内在动力机制探索不足，制度创新更多聚焦在部门利益，导致很多社会治理机制形同虚设，无法真正落实。因此，加强新时代我国基层社会治理工作，必须高度重视治理思路转型、党委政府职能转变、治理体系完善与治理工作法治化的有机统一，切实解决当前社会治理整体性和有效性不足问题。
一是更加注重参与治理实效，重点在激励机制上下功夫。当前，基层政府管理和服务方式正在发生变化，一些地区社会治理方式创新取得积极成效，然而，许多试点改革仍处于“物理反应”层面，社会治理格局呈现多元化特征，运作规则也逐渐定型，但各类主体参与治理的效果不佳。比如，有些社会组织基础薄弱、结构功能单一，有些社会组织运行分散、协作交流不够，等等。最为关键的是，整个基层社会治理还缺乏有效的激励机制，新型社会组织参与积极性不高。因此，要将多元治理主体的利益诉求与人民群众的关切需求结合起来，不仅注重形式上的参与，更要有效化解社会矛盾、切实解决实际问题，进一步强化“三社联动”机制。
二是努力夯实协商民主基础，构建新型政社互动关系。打造共建共治共享的社会治理格局，核心是要筑牢“共”的基石，只有全民积极参与、共同建设和共同治理，才能形成社会治理的强大合力。要实现这个目标，必须建立起不同参与主体之间的协商机制，尤其是对于一些社会组织而言，在整合资源、影响作用方面不能与政府部门相比，无法建立与政府平等的协商对话平台，容易造成形式上的多元治理，即“行政性”与“自治性”互嵌的“重层结构”，但其实质还是党委政府主导多，社会协同、公众参与少。因此，要在积极承接政府转移服务事项的同时，更好发挥各类社区社会组织的专业化优势，不断提升公共服务和管理水平，逐步构建政府部门和社会组织间“相互增能”的新型伙伴关系。
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三是不断完善政策顶层设计，实现基层服务的集成化。社会治理重心下移推动了服务居民平台和群众诉求渠道的下移，同时也伴随着社会治理政策导向的转变。从已有各地探索看，一些地区过于注重社会治理品牌塑造和模式推广，与之配套的政策设计缺乏系统性，社会治理主体无所适从，各类基层服务较为分散。比如，德清县在打造乡贤参事会和“幸福邻里”中心品牌过程中，对如何提升居民参与社区治理和服务创新意识的关注不够，也缺乏对各类社会岗位开发和社会工作者人才队伍建设的统筹考虑。因此，创新社会治理方式，要进一步完善社会治理主体的功能定位，创新社会治理运作机制，提高社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平。与此同时，鼓励地方开展体制机制创新方面的探索，改进基层社区服务方式，实现由部门专项服务向集成专业服务转变。
注释：
①指的是以信息化为支撑、以网格为载体、以法治化为保障，将管辖地域范围内人、地、事、物等要素统一纳入单元网格实施系统化管理，进而提升基层社会矛盾与社会问题的排查和处置效率。目前，已在广东、江苏、浙江等地开展了网格化建设实践。
②指的是社区两委、社会组织与社工之间的联动互补和资源共享，是对传统政社互动的发展。比如，江苏太仓通过区县在社会组织开发社工岗位、乡镇(街道)向社会组织购买服务，形成“三社联动”机制。
③指的是以构建社区良性社会生态为目标，形成以社区党委为核心、多元主体参与、多元平台搭建、多元服务供给的社区治理新体制。比如，北京东城区开展的“多元参与协商共治建设”和成都温江区开展的“343”社区协商共治机制。
④浙江在线：《德清县“民间设奖+乡贤参事”让民政元素引领“德清现象”》。具体参见http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/MJVYVLU4NJYXZLUDN7XT6Z5P/zjjjbd/ycxw/201709/t20170930_5250244.shtml。
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⑤指的是Healthy(健康)、Helpful(互助)、Happy(幸福)。
⑥“3”即集服务居民、协商议事、组织培育三大职能为一体的公共空间，“X”为邻里中心的特色功能。
⑦沈圆工作单位为浙江省德清县民政局。
参考文献：
[1]张来明、李建伟，2017：“十八大以来我国社会治理的理论、制度与实践创新”，国务院发展研究中心《调查研究报告专刊》，第34期(总1558期)。
[2]王伟进、李兰、沈和，2017：“全面推进社区多元治理的思路与建议”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，第147号(总5222号)。
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[3]高红、赵新彦，2018：“发挥社区社会组织，创新基层社会治理”，《中国社会科学报》，
[4]德清县民政局，2015：“基层社会治理新模式——德清县培育发展乡贤参事会”，《中国民政》，第10期。
[5]德清县人民政府，2017：《德清县创建第三批全国社区治理和服务创新实验区自查报告》，内部资料。
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“我国社会治理创新发展研究”课题组
课题专家组组长：张来明
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课题负责人：李建伟
课题执行负责人：李兰
课题协调人：刘理晖
执笔：龙海波 沈圆⑦ 内容来自dedecms