今日推荐
热点排行
完善我国洪涝风险管理与保险制度的对策建议
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：频发的洪涝灾害严重影响了我国经济社会的正常发展。新中国成立后，我国在主要江河、不同地区和城市建设了大量的防洪工程，并实施了非工程防洪减灾措施，取得了显著成就。但在全国不同地区，防治措施仍有不足，突出表现在骨干工程建设、中小河流治理、城市防洪排涝、土地开发利用、洪水风险管理、防洪应急以及社会化减灾等各个方面。未来随着全球气候变化，以及我国城镇化和经济社会快速发展，我国防洪形势将更为严峻。为此，需要在综合考虑我国洪涝风险成因、演变趋势及现状问题基础上，通过建立洪水风险管理制度、加强土地利用管理、继续完善防洪排涝工程体系、强化洪涝灾害应急管理、建立国家洪涝保险制度并完善现有相关险种等措施，建立健全我国的洪涝风险管理和保险制度。
copyright dedecms
关键词：风险管理，洪涝保险，防洪减灾，洪涝灾害
一、我国防洪现状与防洪体系建设成就
dedecms.com
(一)中国洪涝灾害情况
受季风气候和三级阶梯地形的影响和控制，我国七大江河中下游和沿海地区雨量丰沛，东部不同历时的最大暴雨接近世界纪录，并且60%—80%的降雨集中在汛期。同时，我国受洪水威胁的区域内，聚集了占全国约67%的人口、35%的耕地、90%的大中城市和80%的工农业总产值。降水时空分布严重不均、社会经济在洪水威胁区高度集中决定了我国是世界上洪涝灾害最严重的国家之一。
自古以来，洪涝灾害就是中华民族的心腹之患，兴水利除水害是兴国安邦的大事，治水对社会稳定和王朝兴衰举足轻重，治水不力往往导致社会动乱和政权更替。即使到现代，洪涝灾害对人类生命和社会发展的影响也同样严重。如1915年珠江大洪水，广州市水淹7天，死亡人数超过10万；1931年江淮洪水并涨，水灾直接死亡14.5万人，加之随后爆发的瘟疫与饥荒等次生灾害，因灾死亡人数高达40万。新中国成立后，随着大江大河防洪工程建设及防洪能力的不断提高，因洪涝死亡人数不断减少，2000—2016年年均因洪涝死亡1248人，其中中小河流和山洪年平均死亡909人，占洪涝死亡人数的主要部分。随着经济的快速发展，洪水造成的经济损失呈加重趋势，20世纪50年代洪涝淹没损失为21.9万元/km2，到90年代上升为137.3万元/km2，增加了5倍多；损失组成结构也发生了显著变化：农业损失所占比重下降，工业、交通、电力、通信等损失比例则上升明显。20世纪以来，我国平均每年水灾造成的直接经济损失约占同期年均GDP的1.41%，但每遇大水年份，如1991年、1994年、1996年和1998年，洪涝灾损失占GDP比例则高达3%—4%。
(二)防洪体系建设进展
防洪工程体系是防洪减灾的基础和根本保障，中国基本建成了以水库、堤防、蓄滞洪区、泵站等为主的洪、涝、潮防御工程体系。主要江河干流能够防御较大洪水，重点防洪保护区具备较高防洪标准。如长江上游干流及主要支流总体防洪标准达20年一遇，中下游拟定防御对象为1954年洪水；黄河下游河段防洪标准达到1000年一遇，中游约40年一遇。超过半数的防洪城市防洪能力达到了国家标准，沿海主要城市基本形成了防御20年一遇以上台风风暴潮的抗灾保障体系，上海市防潮标准达到100—200年一遇，其他重要城市重点堤段防御标准达到50—100年一遇以上，其余大部分地区防潮标准仍不足20年一遇。
在工程体系完善的同时，积极推进防洪减灾非工程体系建设，提高防洪减灾的综合能力。颁布了《水法》《防洪法》等系列法规，在全国范围内构建有各级防汛指挥机构和专业化的防汛抢险队伍，建设了洪水监测预报和预警体系，编制了涵盖各级政府、各类型洪水的防汛应急预案，制定了主要江河的洪水防御方案，采用“拦、分、蓄、滞、泄”等综合措施，科学有效管理洪水。
二、我国防洪面临的形势与挑战
(一)防洪安全面临的挑战与问题
copyright dedecms
我国的防洪安全面临着严峻挑战，主要包括：(1)全球气候变化。在全球气候变暖的大背景下，近100年来，整个地球的年平均气温上升了0.7℃—1℃。地面温度的升高，会使地表蒸发加剧，大气保持水分的能力增强，大气中水分增加，降水也会增加，将进一步导致极端降水事件频率和强度的增加，城市洪涝将更为频繁，江河超标准洪水不确定性增加，中小河流山洪灾害风险增大，一旦应对不当可能影响经济社会的发展进程。全球平均气温的上升带来极冰融化，海平面上升，使沿海堤圩防御风暴潮能力下降，直接威胁沿海地区的防洪安全。适应全球气候变化，中国必须从根本上改变传统的洪涝灾害防治理念，探索确立洪涝灾害风险管理新理念。(2)新型城镇化与新型工业化。城市扩张和产业集聚，工厂及车辆排热、居民生活用能的释放、城市建筑结构及下垫面特性的综合影响使得城市“热岛效应”和“雨岛效应”日益明显，降雨量和降雨强度明显偏高。城区房屋、道路、广场的建设使得城市内不透水面积较以往大幅增加，城市降雨的下渗减少，地面产流量较周围农村区域大得多，地表径流总量增加，汇流时间变短，使得洪峰流量增高，峰现时间提前，防洪排涝压力大增。科技含量高、以信息化带动的新型工业化使得城市对生命线系统和信息化系统的依赖超过以往任何时候，城市遭受洪涝袭击时的影响范围远远超出受灾范围，间接损失甚至超过直接损失好几倍乃至十几倍。人口集中、城市扩张、产业集聚、生活方式变革等新态势，对防洪排涝提出了新要求，必须探索集约、智能、绿色、低碳的洪涝防治新方法，增加绿色基础设施，建设韧性城市。(3)脱贫攻坚与全面建成小康社会。我国的贫困地区主要分布在中西部地区，特别是山区。山区突发降雨频繁，河道洪水陡涨陡落，流速快，冲击力强，预警和防御难度大，给广大山区的脱贫攻坚战带来了不利影响。脱贫成果很可能因为一场洪水而付之东流，因灾致贫、因灾返贫现象普遍。国家脱贫攻坚战略对中国的洪涝防治提出了更高要求，中国必须抓紧补齐防洪排涝基础设施短板，减少洪涝灾害及其影响，保障脱贫攻坚成果，贡献全面小康社会的建成。
dedecms.com
(二)洪涝灾害防治中的主要问题
为应对全球气候变化的新挑战，针对脱贫攻坚国家战略和新型城镇化、新型工业化对防洪排涝的新要求，在继续完善防洪排涝各项工作的同时，我们也应清醒认识到我国防洪减灾体系存在的不足：(1)工程体系不完善、质量不达标、维护管理问题依然突出。流域防洪骨干或重要配套工程尚未完全按规划要求建设，部分流域或区域工程防洪能力与社会经济发展水平不适应；中小河流和山洪地质灾害防治区大部分不具备抵御常遇洪水的能力，相当数量的河流处于不设防状态；城市防洪排涝基础设施薄弱，仍有半数的城市防洪标准达不到国家标准，城市已有的排水除涝工程标准普遍偏低；工程维护“重建轻管”现象长期存在，常规监测和安全评价的缺失导致工程病险隐患难以及时发现，洪水过程中意外失事时有发生，长效维护管理机制有待建立。(2)洪水风险管理制度的确立缺少法律依据。我国现行法律法规在洪水风险管理方面基本处于空白，法规和监管的缺位，使得项目开发建设无视洪水风险，侵占洪水高风险区，容易导致严重的洪水灾害损失和人员伤亡。由于缺乏法规依据，使得我国在洪水风险区划、洪水风险区土地利用、洪水风险公示、宣传和教育政策等方面的工作也不能有效开展。(3)防洪区土地风险区划和利用管理急待加强。防洪区的洪水影响评价、土地利用风险分级管理制度尚待建立，土地洪涝风险区划尚未开展，土地利用和开发未能按洪涝低、中、高风险区等实施管控。防洪区的土地利用管理不严，防洪规划与土地利用等其他相关专业规划衔接不紧，部分地区未按照相应的法规和规划进行土地开发利用。人水争地现象严重，河、湖水系被侵占，区域调蓄洪容积减小，洪水出路不畅，海绵城市建设尚处于起步阶段，海绵措施建设普遍不足，部分城市建设挤占河道的问题依然存在。(4)洪涝应急管理的精细化水平和社会化减灾能力仍待提升。基层洪涝应急组织不健全，技术薄弱，政府各级、各部门，以及军地的联动仍有不足，部分区域预案体系不健全，可操作性不高，监测内容、预报预警和调度的精准度有待加强，基层防洪抢险能力不足。防洪管理部门对社会化减灾的引导和动员机制不足，社会公众防灾知识、意识和能力等有待提高，科普宣教方式单一，对象覆盖不全。(5)国家洪涝保险制度尚未建立。洪水保险是许多国家分担洪涝风险的一项重要措施，我国尚未实施国家洪水保险制度，但自20世纪80年代起，我国已对洪水保险进行了多种形式的试点，试点探索的保险模式对我国开展洪水保险具有借鉴意义。但由于地方政府和群众对保险认识不足、保费征收困难、保险操作不规范等原因试点未能推广。我国现行的商业性财产保险和政策性农业保险，洪涝灾害作为自然灾害之一均在其理赔范围之内，但不单独列项。目前因综合险的保险费率与投保地区实际的洪水风险不挂钩，投保面主要集中在风险较高的区域中，一旦受灾，赔付风险大，保险公司积极性不高。
三、加强我国洪涝风险管理和保险制度建设的建议
(一)建立洪水风险管理制度
在我国开展洪水风险管理需要在深入细致把握洪水风险特性与演变趋向的基础上，因地制宜，将工程与非工程措施有机地结合起来，以法律、行政、经济、科技、教育等非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益、标准适度的工程措施，辅以风险分担与风险补偿政策，形成与洪水共存的治水方略。
应将符合中国国情的洪水风险管理理念引入相关法规体系，通过修订《防洪法》等法规制度文件，促进洪水风险管理措施的落实，体现洪水风险管理方法，形成符合我国特点的洪水风险管理制度。进一步从法律和体制上明确相关部门的作用、职责和协调机制，进行机构改革，增强部门间的协调，加强能力建设。并且在相关法律法规执行过程中，杜绝有法不依，执法不严的现象，逐步形成稳定有序的资金保障，加强洪水风险管理的研究和技术支撑，培训公众洪灾意识。通过建立洪水风险管理制度，在保障生命安全的前提下，适度承受风险，求得防洪区土地利用与洪水资源化的最佳效益，支撑全面、协调、可持续的发展。
(二)加强防洪区土地利用管理
一是限制洪泛区的土地开发，保证有效的行蓄洪空间。河道内禁止任何形式的开发；对于部分起行滞洪作用的洪泛区内的滩区，可以进行有限制的开发，但以不影响行洪能力为限；在未经防洪论证的情况下，禁止为了土地种植和开发而新建堤防。
dedecms.com
二是合理利用蓄滞洪区土地，确保蓄滞洪区的蓄洪能力。我国现设立国家级的蓄滞洪区98处，总面积33716.5km2。为保证蓄洪能力，蓄滞洪区的土地利用和建设必须符合防洪的要求。根据蓄滞洪区类型以及区内的风险分布，综合考虑启用频率、地形地貌特征、土地开发利用现状以及社会经济发展要求等因素，实施不同的土地利用政策。
三是实施“灰绿”结合的土地开发，降低防洪保护区的洪涝风险。防洪保护区内城镇建设的“灰绿”结合策略主要包括：城镇土地开发尽量减少不透水面积，让雨水能够在大部分区域自然渗透；城镇开发应禁止对河湖湿地等自然环境的侵占、限制易洪易涝区的开发、避开低洼易涝区的建设；对于大面积的城镇开发建设，应在建成区内因地制宜完善或适当规划、建设河湖水系，保证建成区具备足够的雨洪调蓄排泄能力与良好的水生态环境。防洪保护区内的农村区域实施“灰绿”结合策略主要包括：限制过度开垦土地，保证区域不发生严重水土流失，林、草、木不遭受严重破坏；禁止侵占河湖滩地，保证河湖滩地对雨洪的调蓄空间。
copyright dedecms
(三)继续完善防洪排涝工程体系
一是针对我国防洪排涝体系建设存在的问题和面临的挑战，充分考虑洪涝规律和上下游、左右岸的关系以及国民经济对防洪的要求，科学进行防洪规划。尤其应注重各规划之间的协调性，防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划，与国土规划和土地利用总体规划相协调；区域防洪规划应当服从所在流域的流域防洪规划。
二是加快各流域防洪工程体系达标建设，实现防御常遇洪水，遇超标准洪水无重大人员伤亡的防洪目标。加强城市防洪排涝工程设施建设，中小河流与山洪治理以及重点地区的海堤达标建设。不断完善各类预案和调度方案，加强防洪工程的科学调度运用。
三是加强防洪排涝工程体系的运行维护管理。建立健全工程管理养护人员和经费渠道；加快技术创新，建立防洪工程运行管理平台系统，加强防洪工程的监控，及时发现问题及时养护管理，保障防洪排涝工程正常发挥作用。
织梦内容管理系统
(四)强化洪涝灾害应急管理
一是建立空、天、地一体化的灾害监测体系，扩大监测信息种类，完善监测内容，提高信息获取水平。充分利用陆地卫星监测洪涝灾害，快速宏观获取灾害区域和分布情况，利用直升机、轻便无人机等从近空实时传输洪涝灾害区域重要实况信息。在重点防洪区域布置水位电子标尺、视频等灾情监控设施。通过专业人员培训和市场服务等方式，建立监测系统的专业技术支撑队伍。
二是加强洪涝灾害预报信息系统的建设，提高预报的精度以及时效。建立新型天气预报业务应用系统，在空间上向中小尺度发展，在时间上完善短历时预报，并向中、长期发展，解决城市、山丘区小流域降雨预报需求；加强各级防洪决策、预警等综合系统建设；建立各层级、各部门的长效信息共享。
三是加强基层防汛机构和能力建设，提高基层防汛部门的防洪应急能力。在基层建立常设机构或者增加人员，在镇(街)和村(居)级等建立基层防汛抢险队伍；完善县级及以下各级基层的预案体系，增强预案的可操作性和实用性；通过培训、演练等形式提高关键岗位人员的实战能力和技术水平；同时加强“群防群治、自保互救”的防灾宣传和训练，提高全社会的水患风险意识，广泛吸纳不同力量，推动社会化减灾。
copyright dedecms
(五)建立国家洪涝保险制度完善现有相关险种
本文来自织梦
世界上许多发达国家都实施了不同形式的与洪水相关的保险。美国是世界上最早提出并发展洪水保险的国家，早在1968年就出台了《国家洪水保险法》并制定了国家洪水保险计划(NFIP)。多年来，我国政府也一直从宏观层面上积极探讨开展国家洪水保险的可能性，并且已基本形成较为完善的防洪体系，增强了洪水风险的可保性。基于我国的现状，应从建立国家洪水保险制度和完善现有商业保险相关险种两方面来推动洪水保险工作：
一是建立国家洪水保险制度。以国家财力作为后盾，由政府推行的带有强制性收取保险费的国家洪水保险制度是洪水风险管理的重要措施和选择。应出台国家洪水保险法规，制定强制性参加保险的条款；建立符合中国国情和洪水风险特点的合理洪水保险机制；制定配合洪水保险法律的洪水保险计划，列出具体的分阶段行动计划；科学合理确定洪水保险费率，应利用洪水风险图确定洪水保险的范围和对象，开展洪水风险区划，进行洪水费率的核算。
二是完善现有与洪涝相关的保险险种。应加大对有关洪涝灾害保险的覆盖面和赔付力度，丰富险种；提升理赔服务的效率，充分发挥保险在灾后恢复中的作用；加大洪水风险研究对保险业的技术支撑，分享各类灾害信息和已有成果，加强保险业与科研部门、气象、水文、防汛指挥等部门的联系；保护商业保险公司承保洪水风险的积极性，出台相应的规章制度(激励制度)，从制度上保障商业保险公司开展与洪水保险相关业务的良好环境；加强保险宣传及普及，提升公众保险意识。
注释：
copyright dedecms
①维多利亚·克瓦为世界银行副行长。
本文来自织梦
②丁留谦、李娜、王艳艳、张念强、丁志雄、韩松、姜付仁、俞茜工作单位为中国水利水电科学研究院。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“中国水治理研究”课题组
本文来自织梦
课题顾问：王一鸣 维多利亚·克瓦①
课题负责人：谷树忠 织梦内容管理系统
执笔：谷树忠 李维明 丁留谦 李娜 内容来自dedecms
王艳艳 张念强 丁志雄 dedecms.com
韩松 姜付仁 俞茜②