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建设统一规范共享的国家水信息平台
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：水信息及其共享，是中国水安全评价、预警和治理体系构建的基础。我国现有水信息分散在诸多部门，信息壁垒普遍存在；部门业务拓展导致监测站网重复建设、监测信息碎片化问题突出；同时，多原因导致涉水信息失真问题严重；此外，水信息共享制度尚不健全，技术标准也缺乏支撑。为此，迫切需要建成全国统一、规范和共享的水信息平台，形成共识性应用方式和技术解决方案，进而形成由政府、企业、用户和协会等多方参与的水治理结构。具体而言，一要整合现有涉水数据信息资源；二要统一数据标准，加强监测、信息平台建设和监管；三要强化水信息发布，充分发挥水利和环保协同作用；四要加快推进水信息共享应用，满足水环境管理与公众需求。
关键词：国家水信息，平台，共享，治理
水信息透明及其共享，是水综合治理的基础，是公众参与的前提，也是区域乃至全球水治理的必需。加快建设统一、规范、共享的水信息平台，既是提高公共服务水平和改善民生的需要，也是实现我国水治理能力现代化和树立负责任大国形象的必然选择。
本文来自织梦
一、中国水信息现状及存在的问题
全面而准确地评价我国水信息现状是一大难题，主要是因为数据信息众多却又呈现碎片化、零星分布的特点；虽然几乎每个涉水部门均掌握大量信息，却因监测项目不同、数据库标准不统一、缺乏信息共享制度安排等原因，公众难以获得所需信息。一个好的信息共享平台，应以监测、检测等手段获得的数据为基础，数据被自动传输到某个网站或平台上，经过分类、处理后才能供决策或公众分享。
(一)水信息众多且分散在诸多部门
水信息，包括水文、水资源、水环境、水生态信息，以及洪水、台风、海啸等灾害信息，来自于国务院各部门的专门监测记录，已有较长时间的数据积累。兹举例如下：(1)降水信息。主要来自气象部门，农业、水利、国土(包括海洋)、住建等部门也有部分信息。如央视的某个时段有海浪、台风等的海洋预报；又如山区地质灾害的发生与暴雨密切相关，央视曾进行过地质灾害预报。(2)水文信息。地表水位、流量等，主要来自水利部门；水利部门也是水文、水环境、水土保持等方面信息的最大用户。2016年，水利部有基本水文站3140处，专用水文站3626处，水位站12591处，雨量站51084处，蒸发站14处，墒情站1989处。此外，住建、国土、环保等部门也掌握相应信息，不仅用于研究，也用于相关决策。(3)地下水信息。主要来自国土和水利部门。国土资源部门从20世纪50年代开始监测地下水，建有国家、省、地市三级地下水监测网络，2003年有各类监测点23800多个，监测控制面积110万平方公里。1998年政府机构改革，地下水划归水利部管理。经财政部、水利部等批准，国家地下水监测工程由中国地质环境监测院负责实施，业已取得重大进展：将全国划为16个重点监测区，包括1个国家级地下水监测中心、7个流域监测中心、63个省级监测中心，共建监测站点20401个，监测控制范围350万平方公里。水利部为加强地下水监测工作，2007年6月成立“水利部地下水监测中心”；2010年提出依托现有监测站网，提高地下水自动监测能力；2016年有地下水监测站16967处。此外，农业、住建等部门也掌握地下水相关信息，主要用于墒情、地基等生产服务。(4)水环境信息。主要来自环保和水利部门。有关研究表明，从20世纪70年代起环保部门就提出建设水环境监测站问题。1988年，国家地表水监测网由108个监测站组成，监测353个河流断面和26个湖泊、水库。1992年地表水国家环境监测网调整，由135个站监测313个国控断面；2002年调整为262个站监测759个国控断面，2012年5月扩大到972个，2016年3月增至2767个。新国控断面，包括河流断面2424个，湖库点位343个，监测1366条河流和139座湖库。从1999年9月起，原国家环保总局在松花江、辽河、海河、黄河、淮河、长江、珠江、太湖、巢湖、滇池等流域、湖库以及出入境河流建设水质自动监测站；2016年有水质自动监测站310个。水利部门建有水质监测点14499处。(5)水生态监测数据。来源众多。水利部门对水生态监测工作起步较晚。20世纪90年代后开始重视生态保护与修复；2002年开展海河流域水生态恢复研究；2005年开展水生态系统保护与修复的试点城市建设，初步探索了水生态监测；2008年启动太湖、巢湖等藻类监测试点工作，水生态监测已由单一的理化指标向生物指标研究迈进。(6)海洋监测数据。主要来自海洋系统和环保部门。国家海洋局设国家海洋监测中心，并按北海区、东海区和南海区设三个分局监测中心；11个沿海省市设相应监测、预报中心。原国家环保总局1994年成立由中国环境监测总站和沿海省市环境监测站组成的近岸海域环境监测网，成员单位76个；2002年在大连、天津、青岛、舟山、厦门、深圳和北海设立了中国环境监测总站近岸海域环境监测分站，进行海洋相关信息监测和预报预警工作。(7)其他信息源。从研究需要出发，中科院系统，无论是综合考察，还是专门项目研究，均取得了大量的水数据；这些数据既存放在院图书馆，也存放在承担项目研究的科学家手上。
(二)部门业务拓展导致监测站网重复建设、监测信息碎片化突出
各涉水管理部门，出于业务或管理需要，不断拓展水监测项目，在没有统筹协商或统一平台的背景下，难免出现交叉重叠、重复建设问题。如水环境监测站点分布部门多达8个，监测信息碎片化现象严重。(1)环境保护部门的水环境监测。经过40年的建设发展，建有国家、省市、地市、县四级监测网络，实现了从手工到自动、从粗放到精准、从分散孤立到集成联动、从现状监测到预测预警的全面而深刻转变，为生态文明建设和环境保护工作提供了强有力的支撑。(2)水利部门水质监测范围十分广泛。包括未被污染、已受污染的天然水(江河湖海和地下水)及各种各样的工业排水。2012年，水利部启动了省界(缓冲区)和重要饮用水水源地的监测，核准公布了118个国家重要饮用水水源地名录；《全国城市饮用水水源地安全保障规划》也确定了2131个集中式饮用水水源地。全国水利系统强化地表水、地下水水量和水质监测，为水资源管理和保护提供了重要支撑。(3)重复建设问题突出。各个涉水部门纷纷拓展业务，导致相关监测业务和工程由于信息不共享，出现重复建设问题，浪费了有限的财政资金。我们无法否认或质疑所有涉水部门各类监测的合理性，但减少重复建设肯定是必要的。考虑到央地监测网络分离，国控网运行效能不高。为此，2017年9月环境保护部召开国家地表水环境质量监测事权上收工作视频会，宣布上收地表水监测事权2050个考核断面，并要求2018年7月底前基本完成水质自动监测站建设。(4)部门间数据标准不一。由于不同部门水环境要素的监测网络，在覆盖范围、布网密度、监测方法、监测指标、管理规范等方面往往不同，导致监测结果缺乏可比性，也常出现监测结果差异较大甚至矛盾的情况，这不利于全面、客观、准确地评价我国水生态环境质量。当然各部门单独发布不完全相同的监测结果，在一定程度上也影响了政府公信力。以环保和水利两个部门设立的长江流域省界水质监测网络为例，由于两部门在监测断面的布局和规模都缺乏统筹，导致最终的监测结果不同，实施上也缺乏可比性。
(三)多原因导致涉水信息失真问题严重
仪器仪表质量不稳定。如环保系统的水环境监测站，最初使用进口仪表，价格在20万元左右。后来，环保部门采购国产仪表，单台价格逐步下降：2014年降到10万元，到2017年预计降到5万元。虽然国产化程度提高、规模化可以降低生产成本，但低价竞争还能保证产品质量，却是一件难以令人置信的事。简言之，国产仪器不够先进，制造工艺较为粗糙，自动化和智能化水平不高，导致监测结果缺乏连续性和稳定性。
政府监管不到位。随着政府购买环境监测服务步伐的加快，服务质量却不尽如人意。社会检测机构能力总体偏弱，普遍存在规模小、质量控制和质量保证体系缺乏、人员专业素质不高等问题。监测市场不规范，监测数据质量良莠不齐。环境监测事权划分不清晰，存在责任落实不到位、监测数据受行政干预等情况。
违法操作。从具体操作看，一是采取关闭监测系统、偷换监测点，或私接稀释装置、设暗排口等方式，降低了采样、监测数据的可靠性。二是与设备生产商联手在仪表上做“文章”，让自动监测成为“手动”。三是数据传输时修改有关参数，将不达标变成达标。从动机看，一是利益驱动。为降低污染治理成本，排污企业对监测设备“动手脚”修改数据。二是投机心理作怪。由于数据造假的处罚较轻甚至还能得到好处，一些人竞相效仿，并形成“向下看齐”之风气，助长了投机行为。三是政绩观使然。为获得更好排名，一些地方管理部门指使篡改数据。这些问题随着中央环保监督力度的加大逐步减少。
(四)水信息共享制度尚不健全，技术标准也缺乏支撑
信息共享制度不完善。虽然我国相关法规中有不少关于数据共享的规定，但由于部门利益分割，这些规定并未得到有效执行，部门间信息共享的长效机制未能形成。如《水法》和《海洋环境保护法》规定，有关部门的水文资料和海洋环境监测资料应向国务院环境保护行政主管部门提供，以编制全国环境质量公报，但监测信息获取往往要大费周折。一些部门制定了监测信息公开共享管理办法，如中国环境监测总站的《全国城市空气质量共享数据管理办法》等，但公开共享范围、方式、时效性都存在局限性。此外，一些部门对哪些监测数据需按照《保守国家秘密法》规定进行管理，尚存模糊，在一定程度上也影响了信息公开共享。目前部际数据交换和共享机制尚不健全，即使部内也缺乏正常的共享机制。面对信息壁垒，部门间主要依靠行政协调、签订数据共享备忘录等方式，实现暂时、有限的信息共享，这显然不利于提高政府行政效能。事实上，由于缺乏有效的数据共享制度安排，“数据卖钱”已成为一些单位的“潜规则”；有人认为，水文、气象等数据信息共享后，将对本单位的人员工资和绩效产生巨大影响，因而不愿意将信息共享出去，这也是我国财政和分配制度不完善所造成的结果。
信息共享技术与标准尚不完备。目前我国缺乏水信息数据库建设通用标准，各部门各行业各地方的数据格式、建库技术路线不统一，“数据孤岛”现象多。即使在单个部门内，如水利部门也开发了许多数据库应用软件，但不同系统和开发部门采用的技术规范不同，加上资金来源不同，导致专用数据库之间无法相互兼容。同时，信息共享不仅要解决信息资源数据库建设问题，还要建设好共享平台。如果缺乏一个比较完善的信息共享系统，将为我国的水资源可持续利用及社会治理带来一定困难；如果对水利数据的分布状况缺乏足够了解，水利主管部门和科研单位就无法获取所需要的信息；如果没有一个建设和运维良好的信息共享平台，就无法形成统一的数据存储标准和存档规范，从而导致信息孤岛的产生。目前我国环保物联网应用尚处于初期阶段，涉水数据互联互通尚存瓶颈。当前国内外自动监测仪器仪表厂商没有统一的数据传输协议可共同遵守，监测仪器设备的联网改造是实现数据互联互通的薄弱环节之一。同时，开展水信息大数据分析无成熟经验可供借鉴，也面临由于部门分割、央地关系不顺而造成的数据规模不够、数据质量不高等问题。
二、促进水信息平台建设的对策建议
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建立全国统一、规范、共享的水信息平台，十分迫切和必要。将多层次多来源和结构的数据整合起来，需要相应的技术方案和制度安排。通过对相关部门各类监测项目、站点布置、监测技术、数据中心和共享等的分析，提出推动水信息共享的若干对策建议如下。
(一)整合现有涉水数据信息资源
其一，结合《生态环境监测网络建设方案》以及网络强国战略、“互联网+”行动计划、大数据战略等的实施，整合现有涉水信息资源。推进云计算、物联网、移动互联网、在线监测技术、遥感监测技术在涉水监测领域的推广与应用。同时，充实调整水文测站，优化站网布局和功能；加强国控断面、重要水功能区水量水质监测体系、水土保持监测网络建设，加强水文监测中心、国家地下水监测工程、水环境监测网络建设，建成手段先进、准确及时的水资源、水环境、水生态及水灾害监测体系，提高监测设备技术水平。建立全国农业、工业和居民用水实时监测体系。建设水信息数据库，整合国务院各部门现有水信息网络，建设国家统一规范共享的水信息平台。
其二，以公共安全为导向，聚焦气象、洪涝、台风等重大自然灾害，加强监测、预警预报系统建设。推进国家防汛抗旱指挥、山洪灾害监测预警、大型水库大坝安全监测平台、各类水利工程管理信息系统和数据中心等的建设，完善防洪排涝应急预案，加强城市内涝和洪水风险管理，减轻洪涝灾害损失。尽快形成较为完备、可靠、高效的水公共安全与社会治理体系，为经济社会持续健康发展提供科技保障。
(二)统一数据标准，加强监测、信息平台建设和监管
其一，在大数据战略实施的背景下，加强数据库标准、规范建设，出台相关标准，为全国水信息平台建设奠定基础。建立健全数据信息生产的技术标准与规范，实现各类仪器设备的互联互通、实时接入。在此基础上，建设国家水质监测预警和发布平台；提高水环境质量预报和污染预警水平，强化水污染源追踪与解析；加强饮用水水源、水体富营养化以及危害人体健康的污染物监测；加强重点流域城镇集中饮用水水源水质监测和预警。
其二，完善数据质量监控机制。一是加强监测、统计各环节的质量监控。把控原始记录、数据收集、整理、汇总、上报等环节的数据质量，做到责任到人。二是采取中央和地方相结合的办法，引入第三方进行环境监测。在政府指定机构监测难度大、覆盖范围不及和企业自我监测数据可靠性存疑等情况下，可引入专业化的第三方监测机构，在公平公正的竞争中提高监测数据质量。三是环境主管部门及相关执法部门，应采取不定期抽查、联合检查、暗查等方式方法，切实加大对数据检查的力度和强度。
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(三)进一步强化水信息发布，充分发挥水利、环保协同作用
其一，加大环境信息公开力度。国家和省级环保部门定期发布水环境状况公报，公开例行监测信息，实时公开地级及以上城市水环境质量状况及排名。充分运用微信、微博、手机APP等新媒体平台，发布环境监测数据，不断满足公众的环境知情权、参与权、监督权。
其二，从流域入手，建立水污染信息统计制度和共享信息平台。水利系统已建立了流域统计制度，流域管理机构也已汇集了水利部门负责的流域水量、水质、河道、水利工程、入河排污口、取水量、排污量等信息。在此基础上，可以建立以流域为单元的统计制度，对信息进行归集、核查、统计，进而形成流域层面的统一规范共享的信息平台，实现多部门、多地方和多用户的水信息共享。
(四)加快推进水信息共享应用，满足水环境管理与公众需求
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其一，建立水信息共享的相关制度，推进全国水资源水环境水生态水灾的监测数据联网。在本次环境保护部国控断面上收的基础上，进一步开展省级环保部门对本行政区内非国控水环境质量监测数据联网，逐步实现按标准要求与国家水信息平台互联。
其二，建成全国重点污染源监测数据管理与信息共享平台，并正式投入运行。完善水信息共享平台管理。加强政府宏观规划和指导，加大水信息基础设施建设投入，保障水公共信息基础设施的正常运行和信息安全；引导社会资金进入水相关信息的监测和评价领域，并提供第三方的公正评价结果；发挥公众参与和监督作用，使我国水信息平台和运行管理迈上新台阶。
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其三，加强水信息开发利用，建设国家水环境监测、预警平台。加强水环境质量综合分析，进一步提升水质变化趋势研判、重点区域流域环境风险预警和环境污染追因溯源能力。加强重点流域城镇集中饮用水水源、水体放射性监测和预警，为污染控制提供信息基础和科技支撑。
其四，建立多元化的水资源信息共享调节机制。水资源信息共享需要国家的宏观调控和政策导向，还要建立和完善跨区域、跨部门的协商与协调机制；实现信息共享互通，需要相关部门联手构建健康的流域生态系统，进而形成信息监测、发布、共享的长效机制。
注释：
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①维多利亚·克瓦为世界银行副行长。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“中国水治理研究”课题组
课题顾问：王一鸣 维多利亚·克瓦①
课题负责人：谷树忠
执笔：周宏春 李维明 王海芹