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支持境外经贸合作区发展服务“一带一路”建设
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：改革开放以来，中国设立了经济技术开发区、高新产业园区等开放载体，它们对中国经济社会发挥了重要作用。随着经济全球化和中国综合实力增强，越来越多的企业“走出去”。其中，以境外经济贸易合作区为载体，经济技术开发区整体“走出去”或龙头企业带动产业链“走出去”，全方位与东道国进行经贸合作，取得了一定的成绩。国务院发展研究中心对外经济研究部调研组深入考察了中国埃及苏伊士经贸合作区，访问了埃及苏伊士特区经济总局等。在曾经调研泰中罗勇工业园、柬埔寨西哈努克港经济特区等的基础上，本报告以苏伊士经贸合作区为研究案例，探讨境外经贸合作区发展情况，面临的机遇与挑战，以及如何发挥经贸合作区作用，推进“一带一路”建设。
关键词：境外经贸合作区，合作，机遇，挑战
随着经济全球化和中国综合实力增强，中国企业开始了对外投资合作和设立境外经济贸易合作区。境外经济贸易合作区取得了一定的成绩，但是有许多问题亟待解决。2017年5月中下旬，国务院发展研究中心对外经济研究部调研组深入考察中国—埃及苏伊士经贸合作区(以下简称苏伊士经贸合作区)，并拜访了埃及苏伊士特区经济总局(General Authority for Suez Canal Economic Zone)。现将有关情况和相关建议汇报如下，供领导参考。
一、苏伊士经贸合作区建设好事多磨
织梦好，好织梦
(一)苏伊士经贸合作区初期进展十分缓慢
苏伊士经贸合作区的发展历程可追溯到1996年，江泽民主席访问埃及时，埃方提出在苏伊士地区划出一块供中国使用和开发的自由区。1997年4月，中埃双方签署建设自由区的谅解备忘录，1998年初国务院决定，天津泰达开发区代表中国帮助埃及建设该自由区。2002年6月，埃及政府颁布《经济特区法》(83号令)；2003年2月，埃及颁布第35号总统令，将苏伊士特区确定为经济特区。
2004年1月，胡锦涛主席访问埃及，专门指示加强与埃方合作，克服困难并履行对外诺言。2006年8月，中方投资在苏伊士特区建设了第一个生产项目——“白玫瑰针织成衣项目”。2006年以前，苏伊士经贸合作区进展缓慢。
(二)国家出台了扶持经贸合作区政策
2006年11月，胡锦涛主席在中非合作论坛峰会上提出了设立中非合作基金和以后3年在非洲国家建立3-5个境外经贸合作区。同年6月18日，商务部出台《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，支持和鼓励境外经贸区建设，苏伊士经贸合作区迎来了新的发展机遇。
2007年11月，已参与苏伊士开发建设9年的天津泰达投资控股公司通过投标，获准在埃及建设苏伊士经贸合作区。2007年底，苏伊士经贸合作区成为第二批国家级境外经贸合作区。2009年11月，温家宝总理访问埃及，与埃及总理一起为苏伊士经贸合作区正式授牌。
织梦好，好织梦
(三)泰达开发区市场化运作加速其发展
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作为中方代表的泰达开发区调整了股权结构，积极寻求融资。1998年10月，中方泰达、埃方分别持有10%、90%的股份。2008年7月，天津泰达投资控股公司、天津开发区苏伊士国际合作公司和埃及爱中合营公司合资组建了埃及泰达投资公司；同年10月，中非发展基金与泰达投资控股公司合作，共同出资4.2亿元人民币，成立中非泰达投资股份公司，接替天津泰达投资控股公司，持有埃及泰达75%的股份，开发、建设和管理苏伊士经贸合作区。
作为国内发展较快、实践经验丰富的经济技术开发区，泰达开发区整体“走出去”，成为苏伊士经贸合作区的主要建设者。泰达开发区将其成功经验与苏伊士实际情况有机结合起来，特别是苏伊士地区的市场优势、地缘优势，按照国际规则和惯例，多年深耕细作和市场化运作。苏伊士经贸合作区步入了健康发展轨道，68家企业已入驻，其中90%是中资企业，吸引投资近10亿美元，成绩斐然。
二、苏伊士经贸合作区给中埃双方都带来积极效应
目前，苏伊士经贸合作区成为埃及当地品牌，也成为中国开发区整体“走出去”的成功案例和中埃合作互利共赢的典范。2011年1月和2013年7月的两次埃及革命中，当地埃及人自发组织保护苏伊士经贸合作区，免受冲击。
(一)苏伊士经贸合作区给东道国带来社会效应
从经济和社会运行情况来看，苏伊士经贸合作区给埃及带来了溢出效应。表1显示，2009-2015年期间，在1.34平方公里的起步区内，苏伊士经贸合作区给当地创造平均每年1000多个就业岗位，就业形势持续向好；增加了埃及当地员工的收入水平，埃方人员工资总额从144万美元增加到4900万美元；给当地缴纳了各项税收，从84万美元增加到1843万美元。
表1 2009-2015年期间苏伊士经贸合作区的经济社会贡献 (单位：万美元)
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2009年 |
2010年 内容来自dedecms |
2011年 dedecms.com |
2012年 本文来自织梦 |
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2014年 织梦好，好织梦 |
2015年 |
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入驻生产型企业(家) |
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协议投资额 |
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28362 |
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66791 |
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90691 |
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产值 |
3082.61 |
4691.66 |
4634.84 |
4566.04 |
4502.55 |
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税收 |
83.64 |
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1843 |
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进出口额 |
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2901.84 |
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埃方就业人数(人) dedecms.com |
1102 |
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675 |
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1741 |
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埃方人员工资总额 织梦内容管理系统 |
144.25 copyright dedecms |
196.65 copyright dedecms |
100.91 |
1510 |
1600 |
2991 |
4900 |
资料来源：马霞、宋彩岑，“中国埃及苏伊士经贸合作区：‘一带一路’上的新绿洲”，《西亚非洲》，2016年第2期。
苏伊士经贸合作区本地化水平不断提升，2016年底埃及当地就业人员达到2199人，本地化率达到94.62%。苏伊士经贸合作区每年资助4名埃及员工到中国进行学习培训，增强了中埃两国青年友谊和文化交流。
(二)苏伊士经贸合作区不断提升自身价值
随着中国国内劳动力等要素成本上升，以及规避欧美等发达国家对中国实施的贸易救济措施，部分中国企业加大了海外投资力度，开拓新的市场发展空间。苏伊士合作区不断摸索，最终形成了不同于国内经济技术开发区的盈利模式，即综合运用了合作区的生命周期、土地增值、产业链发展的盈利模式。
一是锻炼了中方企业，形成产业集群。目前，苏伊士经贸合作区形成了5大主要产业及其集群。其中，石油装备产业以宏华钻机、国际钻井材料制造公司为龙头企业，高低压电器产业以西电高压设备公司为龙头企业，纺织服装产业以中纺机无纺布为龙头企业，新型建材产业以巨石(埃及)玻璃纤维公司为龙头企业，机械制造产业以牧羊仓储公司为龙头企业。
二是降低了中小企业投资风险，帮助其海外成长。单个企业海外投资风险巨大，不得不寻求产业集群和境外经贸合作区来“走出去”，特别是国内发展较好的泰达开发区。经过10余年的发展，苏伊士经贸合作区起步区已全部完成开发，除了大型企业外，超过20家中小企业落户在12栋标准厂房的小企业孵化园。
三是实现了中埃双方互利共赢目标，增强中埃双方的合作意愿。一方面，世界规模最大玻璃纤维制造商的巨石集团2011年入驻后，其下游的恒石集团也紧随其步伐，规避了美国的反倾销。这两大集团的入驻填补了埃及玻璃纤维制造产业领域的空白，埃及也成为世界第三大玻璃纤维生产国，提升了其产业链的国际分工地位。另一方面，作为“一带一路”和“苏伊士运河走廊经济带”交汇点上的重要项目，天津市政府特别是天津商委等大力支持，泰达开发区加大了苏伊士经贸合作区基础设施的投入力度，起步区已全部建成，并决定启动6平方公里的扩展区建设，计划投资2.3亿美元，大运摩托、埃及汽车城项目签约入驻。
表2显示，苏伊士经贸合作区带动了国内相关设备和原材料出口，动辄就是数千万美元，而且对外直接投资从2009年的972万美元增加到2015年的1.12亿美元。
表2 2009-2015年期间苏伊士经贸合作区的经营情况 (单位：万美元)
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2009年 dedecms.com |
2010年 |
2011年 内容来自dedecms |
2012年 copyright dedecms |
2013年 copyright dedecms |
2014年 copyright dedecms |
2015年 织梦好，好织梦 |
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历年基础设施投资 内容来自dedecms |
2654 织梦好，好织梦 |
4621.1 |
4940.5 dedecms.com |
7000 |
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10500 |
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实际对外直接投资 copyright dedecms |
972.2 |
6948 织梦好，好织梦 |
10482 织梦好，好织梦 |
32450 织梦内容管理系统 |
66087 |
5805.29 |
11159.69 dedecms.com |
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带动国内设备出口 织梦好，好织梦 |
1340.82 |
1974.1 内容来自dedecms |
3423.1 copyright dedecms |
— 织梦好，好织梦 |
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— 本文来自织梦 |
9160.9 内容来自dedecms |
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带动国内原材料出口 |
1098.6 dedecms.com |
2294.34 |
3070.01 本文来自织梦 |
— 织梦内容管理系统 |
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— 织梦好，好织梦 |
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利润总额 |
143 |
226.18 dedecms.com |
230 织梦内容管理系统 |
353.5 dedecms.com |
295.27 织梦好，好织梦 |
686.01 织梦好，好织梦 |
1262.2 本文来自织梦 |
资料来源：同表1。
表3显示，苏伊士经贸合作区的经营业绩较为理想。除了埃及社会动荡的年份外，苏伊士经贸合作区的净资产收益率和投资收益率都是两位数。截至2016年底，苏伊士经贸合作区的资产价值达到1.53亿美元，主营业务收入达到1.8亿美元，进出口总额2.88亿美元。苏伊士经贸合作区提升了其自身价值，实现了中埃互利共赢，在中东北非区域有较大的影响，增强了双方的合作意愿。
表3 2009-2015年期间苏伊士经贸合作区的经营业绩
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2009年 |
2010年 |
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2012年 织梦内容管理系统 |
2013年 |
2014年 织梦好，好织梦 |
2015年 |
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总资产(万元) 内容来自dedecms |
55985.69 织梦内容管理系统 |
2718.70 |
69660.22 dedecms.com |
74845.11 本文来自织梦 |
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75167.76 |
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总收入(万元) 织梦内容管理系统 |
6850.85 copyright dedecms |
9307.08 |
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3115.96 内容来自dedecms |
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净利润(万元) copyright dedecms |
3047.68 |
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4239.11 |
798.60 |
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1408.33 |
5278.99 织梦好，好织梦 |
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净资产收益率(%) dedecms.com |
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10.88 织梦内容管理系统 |
6.96 内容来自dedecms |
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2.60 |
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10.15 内容来自dedecms |
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投资收益率(%) |
7.26 |
14.96 |
10.09 织梦内容管理系统 |
1.90 内容来自dedecms |
3.31 本文来自织梦 |
3.35 |
12.57 织梦内容管理系统 |
资料来源：同表1。
三、境外经贸合作区面临新的发展机遇与挑战
经济全球化背景下，中国开发区整体“走出去”，并不是首创，而苏伊士经贸合作区也并非中国的孤例。20世纪90年代初，新加坡实施“区域化2000”的政策，向印度尼西亚、中国、越南和印度等国输出境外工业园区，包括印度尼西亚1991年的巴淡民都工业园区和1992年的民丹工业园区、中国1994年的中新苏州工业园区和1995年的无锡新加坡工业园区、越南1997年的越新工业园区、以及印度1997年的国际科技园区。
一方面，经济全球化的发展趋势不可逆转，中国中央政府和地方政府积极支持企业多种形式“走出去”，发展中的东道国谋求工业化和城市化的发展道路，这给境外经贸合作区带来了发展机遇。
2008年初，国务院发布《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见的批复》；2010年6月，商务部和中国出口信用保险公司建立境外经贸合作区的风险防范机制；2015年6月，商务部、机电商会等国内商协会、境外合作区实施企业共同建立“境外经贸合作区投资促进工作机制”；2015年8月，商务部出台《境外经贸合作区服务指南范本》。
2017年5月，“一带一路”国际合作高峰论坛达成多方共识，给境外经贸合作区提供了发展机遇。可以说，中国境外经贸合作区发展正当其时，既促使国内产业有序转移，又提升中国与“一带一路”国家的合作空间。
截至2016年底，中国企业在20个“一带一路”相关国家建设了56个境外经贸合作区，主要类型为加工制造类、资源利用类、农业产业类、商贸物流类、科技研发类、综合开发类；入区企业1082家，累计投资超过185.5亿美元，总产值达到506.9亿美元，上缴东道国税费为10.7亿美元，为当地创造就业岗位17.7万个。
另一方面，方兴未艾的中国境外经贸合作区面临东道国的各种挑战，包括经济、文化、宗教、生活、语言等方面，各项政策并不稳定和连续，营商环境不尽如人意。
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东道国的各级政府难以提供像国内政府那样的支持力度，既不会设立政府的派出(派驻)机构，也不会进行“七通一平”等基础设施建设。因此，建设境外经贸合作区，就面临极大的困难和风险。
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东道国的社会体制差异较大，一些国家的非政府组织影响力强，一些国家的工会组织力量不可忽视，更有的国家非执政党派林立，政府更替频繁。再加上宗教信仰的差异，建设境外经贸合作区就任重而道远。
东道国的金融环境也带来挑战，如金融市场发育状况、融资成本与便利情况、本币兑换自由程度以及本币汇率等。近几年，埃及经历了两次革命，国内经济社会发展停滞甚至倒退，埃镑贬值幅度较大和国内通胀率高，埃及人民生活艰难，年轻人就业率较低。
国内经济技术开发区、高新产业园区的模式大多都是由政府主导，基本的运营模式和盈利模式就是依靠税收返还与土地开发形成资金循环和获利。但是，“一带一路”沿线国家的发展速度相对缓慢，导致土地开发和土地增值不相匹配，纯粹市场化背景下，中国开发区的发展模式难以为继。“一带一路”沿线国家差异较大，无论是国内经济技术开发区还是大型龙头企业，以境外经贸合作区方式“走出去”，迫切需要解决其境外的盈利模式。
四、支持境外经贸合作区发展，服务“一带一路”建设
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正如前面分析的那样，境外经贸合作区是建设“一带一路”的重要平台，有利于提升全方位中国企业的国际竞争力和国际分工地位，更有利于降低中国中小企业的海外投资风险，苏伊士经贸合作区是其中一个典范。各境外经贸合作区发展水平不同，东道国差异大，这种背景下发展境外经贸合作区，处理好市场与政府间的关系尤为重要，以“政府引导、企业为主、市场化运作”为原则，政府不能代替“走出去”的开发区或龙头企业，进行管理和市场化运作。因此，对各级政府部门，我们提出相关建议。
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一是中央政府应与东道国签署与经贸合作区相关的政府间协定。政府间协定为境外经贸合作区建设提供了强有力的支持，特别是东道国为经贸合作区制定的相关法律法规，确保了经贸合作区建设的法律效应和可持续性，顺利推进“一带一路”建设。苏伊士经贸合作区成功之处，就在于中国政府与埃及政府签署了建设苏伊士经贸合作区的谅解备忘录，并且于2002年颁布了83号令(2015年修订)，将“一带一路”与“苏伊士运河走廊经济带”对接等。这些备忘录、埃及法规、发展规划等将苏伊士地区作为经济特区，给予了许多优惠、便利政策。为此，埃及政府成立了苏伊士特区经济总局，除了国防部、外交部、司法部外，其他部门(如贸易和产业部、投资和国际合作部、运输部)部长和苏伊士地方政府官员是该总局的董事成员，实施单一窗口和“一站式服务”，营造了相对好的环境。
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二是中央政府做好境外经贸合作区的统筹规划和布局。“一带一路”沿线国家的国情差异巨大，经济体制也大相径庭，国内市场规模和周边辐射能力不同，而且所处的战略地位并不一样。中央政府应按照国家“一带一路”倡议、“走出去”战略部署，利用国内外智库、组织相关专家，因地制宜、及时修订、科学设立各种类型境外经贸合作区的条件等，制定好境外经贸合作区的规划和布局；综合考虑多方面因素，对接双边政府的合作规划，有序、可持续推进境外经贸合作区建设。
三是充分发挥政府间的经贸联委会或混委会的作用。我国已签署了双边投资协定100多个、避免双重征税协定100余个、自由贸易协定(FTA)10余个，但是这些协定的利用效率不理想，充分利用它们的企业并不多。政府间的经贸联委会或混委会应加强政策宣传、咨询、落地，同时完善与境外投资企业、行业组织等的交流机制，解决经贸合作区建设中企业境外投资、对外贸易的重大问题，特别是市场准入、产业安全审查(例如，埃及政府对中国在内的6个国家进行产业安全审查)、避免双重征税等。
四是完善各级政府支持境外经贸合作区的进入和退出机制。无论是哪一个国家建设境外经贸合作区，都需要较长的一个周期，即使新加坡与中国建设较为成功的苏州工业园，也是历经风雨几十年，这还是在文化相通的背景下。因此，建设境外经贸合作区的初级阶段，切实推进“一带一路”建设，中央政府出台支持经贸合作区基础设施建设的政策外，地方政府也应大力、积极支持开发区或龙头企业建设境外经贸合作区等。境外经贸合作区不仅是中国的国家形象，也是中国地方品牌，还是实践与东道国互利共赢的载体，可以说是“一带一路”倡议的播种机、宣传员。但是，经贸合作区初级阶段建设完成，逐步走上健康、规范的发展道路后，各级政府就不宜再深度参与，应择机适时退出。尽管如此，政府部门需继续加强引导、宣传、服务，充分发挥市场机制作用，鼓励经贸合作区进行转型(转让)、升级、优化组合等。
国务院发展研究中心对外经济研究部“‘一带一路’经贸合作”调研组
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调研组组长：张 琦 本文来自织梦
调研组成员：张 琦 张小济 胡江云 dedecms.com
吕 刚 罗雨泽 朱绍玉 本文来自织梦
执笔：胡江云