今日推荐
热点排行
更好发挥社区在养老服务体系中的依托作用
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：社区是社会治理的基本单元和养老服务体系的重要载体。更好发挥社区在养老服务体系中的依托作用，须首先从“由社区提供照顾”与“向社区提供照顾”两方面对社区养老进行重新界定，以适应社区养老的丰富实践创新。当前社区养老存在服务供给能力有限、专业和志愿队伍短缺、筹资普遍困难等共性问题。为强化社区在我国养老服务体系中的作用，建议：完善社区养老法律法规体系，化解风险，形成政策合力；尽快建立长期护理保险制度，对立足社区提供养老服务的机构和项目加大财税支持力度；整合社区需求和资源，协同社会力量，提高服务供给能力；从培养专业队伍、整合志愿资源、强化激励引导三方面加强社区养老服务人力资源建设；推动社区养老服务信息化和智能化，实现有效监管。
关键词：社区养老，养老服务体系，社区
本报告为国家社科基金项目(15CRK004)阶段性成果。
党的十八届五中全会提出“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”，再次确认了社区在养老服务体系中的“依托”作用，通过用“补充”代替“支撑”也对之前养老实践中重机构轻社区、轻家庭的倾向进行了纠正。社区是社会治理的基本单元和养老服务体系的主要依托。人口城镇化、家庭小型化、老人空巢化使得家庭的养老功能日渐弱化，而机构养老在国际上受到“去机构化”潮流的冲击，国内实效有限，社区养老功能愈发重要。
一、从“由社区提供照顾”与“向社区提供照顾”两方面界定社区养老，适应社区养老的多样创新实践
中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)指出，要提高社区服务供给能力，积极开展以养老互助、救济互助等为主要形式的农村社区互助活动；提升社区矛盾预防化解能力，加强对城乡社区留守老人等群体的人文关怀、精神慰藉和心理健康服务。
而要真正提升社区的服务能力并发挥社区在养老服务体系中的依托作用，需要从“由社区提供照顾”与“向社区提供照顾”两方面对社区养老进行重新界定。长期以来，学界和实务界仅视社区养老为居家养老的辅助服务支持，认为社区养老就是由社区提供日间照料、休闲娱乐设施、老年餐桌或者上门送餐服务等。这一认识已经明显落后于养老服务发展的理论与实践，无法解决社区中全天候养老服务供给问题，也排除了机构养老在社区中的位置，不利于老人在社区享受专业服务的实现。同时，居家养老、机构养老与社区养老的边界正在变得模糊，社区的重要作用更为凸显。这表现为：一是由社区提供养老服务有了新形式。比如，自然形成退休社区在年轻人口自然迁出和老小区适老改造后由居家养老为主发展成了专业养老社区；一些社区互助养老中，老人通过共建共享实现了准机构养老；社区医疗卫生机构拓展了养老服务功能，成为医养结合的重要主体。二是向社区提供养老服务的创新也不断涌现。新兴的社区机构养老，如社区养老驿站、入驻社区的微型养老院，兼有了社区养老和机构养老的特征。
综合“由社区提供照顾”与“向社区提供照顾”两方面，社区养老应包含居家养老的社区辅助支持、社区机构养老、社区互助养老、专业养老社区、社区医养结合等具体形式和内容。发挥社区养老依托作用的形式可以多种多样，有关创新应得到重视和鼓励。
二、当前不同社区养老形式面临的共性和个性困难
(一)社区养老面临服务能力有限、专业和志愿队伍短缺、筹资普遍困难等共性问题
社区养老服务难以满足巨大且日益增长的养老需求。这表现为：养老服务设施少或配备不齐全，社区床位虚置或者接纳能力有限，无法真正满足越来越多的老人需求；服务内容与项目有限，起居照料、医疗护理、精神慰藉等基本服务提供严重不足，对老人心理和社会生活方面的专业指导更是缺乏；大多数医养机构医疗硬件条件差，医护人员专业水平偏低，医养服务难以满足要求。
织梦内容管理系统
专业和志愿服务队伍双双短缺。以社区居家养老为例，服务人员大多为城市下岗工人、农村进城务工人员或低龄老人，大多未受过专门知识、技能和素养培训。而专业服务人员又因待遇差不愿长期从业。与发达国家比，我国养老志愿服务队伍规模过小，无法形成稳定供给。
各种社区养老模式普遍面临筹资困境。特别是，农村老人养老保障和收入水平低，服务购买能力有限。在居家养老社区支持方面，资金以老年人自费及社区/村集体筹集为主，财政支持不足，商业和社会力量参与度不高。在农村互助养老方面，资金来源也以村集体投入为主，辅以有限的政府运行补贴和社会捐赠，村集体投入具有明显的地域差异和不稳定性，资金链存在断裂风险。在社区医养结合方面，机构医养能力的配置和调度均有大量资金缺口，医养融合进程受到较大影响。
社区养老各种服务形式还面临一些具体困难。
(二)居家养老的社区服务支持内容单一、普及度低、质量参差不齐
社区可提供的服务主要是科普保健知识、上门送餐送药和处理家庭邻里纠纷，内容少且覆盖率低。由于尚未建立完善的监管机制，社区居家养老服务参差不齐，社会效益不高。
(三)社区机构养老兼有传统社区养老与机构养老的问题，作为新兴模式有关政策支持又难以落地
传统社区养老和机构养老的问题在社区养老机构上均有体现，即服务缺口巨大与资源管理和使用效率不高并存。机构功能上，政府主导的养老机构医护功能不足，迫使老年人在养老院、医院、家庭间来回奔波。政策层面上，社区养老机构大多规模微小，难以取得许多必要的经营资质、财政补贴和政策支持。
(四)社区互助养老在文化观念上存在障碍，在政府角色上有争议
受传统观念影响，入住互助养老机构在初期被普遍视为家庭养老失败、子女不孝，在老人及其子女看来会“丢面子”，成为互助养老院推广的重要障碍。政府在其中的作用定位存在两方面争议，一是予以政策和财政支持的同时可能会导致过度的行政干预，二是政府鼓励互助养老又有逃避养老兜底责任之嫌。
(五)专业养老社区面临合理平衡社会效益和经济效益的挑战，用地政策优惠仍有待加强
大多数商业养老社区面临平衡社会效益与经济效益的难题。一些投资方原本是房地产行业的领军者，有足够的资金和商业运营经验，但未能合理区分专业养老社区和商业地产项目的差异或者缺乏养老服务经验，项目社会效益体现不足，方向走偏。相反，另一些投资方养老服务经验丰富，也以提供养老服务为主要目标，但项目运营不善，缺少必要盈利，导致资金短缺、项目无法维持。与此相关，目前各地仅给非营利性养老用地政策优惠，商业养老用地并无扶助政策。此外，我国专业养老社区开发大多照搬模仿西方，缺乏本土经验，导致建设成本大但使用率并不高，发展可持续不够。
织梦内容管理系统
(六)社区医养结合面临多头管理和医护人员吸引力严重不足的体制性困境
多部门管理导致资源难统筹，互相推诿甚至相互掣肘。医养结合涉及卫计、民政、老龄、人社、公安等多个部门，其中民政是养老机构的审批单位，卫计是医疗资质认定部门。单看养老机构的医养融合，部分地区卫计部门对社区养老机构内设医疗科室的建设标准要求很高，养老机构原本筹资不易，无法拿到医疗执业许可，导致无法进行医保结算、执业医生招聘难等一连串后续难题。医养机构合作运行层面也面临服务衔接和管理协调不畅的问题。在医养机构的日常管理上，一些地方遵循养老机构的管理标准，一些地方遵循医疗机构的管理标准，不利于统一管理。
社区医养结合机构医疗护理人员岗位性质不清、待遇较低、职业归属感不强，人才吸引力严重不足。养老机构难以获得医疗执业许可，即使获得医疗执业许可，由于就医层次低、薪酬待遇差、发展机会少等现实因素，岗位对专业医护人员的吸引力依然很有限。
织梦内容管理系统
三、强化我国社区养老功能的政策建议
织梦好，好织梦
尽管社区养老的不同形式在我国发展的规模和阶段不一，面临不同的具体问题，但有待整体改善发展环境。为更好发挥社区在我国养老服务体系中的依托作用，我们建议：
(一)完善社区养老法律法规体系，化解风险，形成政策合力
国际经验表明，一套完善、具有操作性的法律法规体系是好的养老服务体系的基础。政府要加强我国社区养老有关政策的统筹协调，对政府、养老服务机构、医疗康复机构、投资开发商、社会组织、志愿者、服务接受者等利益主体的行为进行规制。出台规范社区互助养老机构、民营社区机构、专业养老社区机构的法人登记注册、管理、激励专项法规，化解民事纠纷风险，鼓励和引导专业和志愿者机构的发展及人才队伍的培育壮大。
(二)建立老人长期护理保险制度，对立足社区提供养老服务的机构加大财税支持力度
推广建立老人长期护理保险制度，提高老人支付能力，促进养老事业产业发展。进一步鼓励和引导社会资本进入，加大社区养老机构/项目的补贴和税费减免力度。财政补贴和专项向立足于社区发展、面向社区提供服务或设立连锁据点的养老机构倾斜；及时评估论证按额度从福彩公益金划拨经费作为医养结合等养老项目启动资金的可行性；进一步完善养老保险、医疗保险、老年津贴等基本保障，落实医保在养老机构内设医疗机构的使用。放宽社会资本准入门槛，加强在土地使用、公租房配置使用、设施建设、运营管理、接受捐赠等方面实现税费减免，适度将优惠政策向营利性养老机构开放。
鼓励社区通过发展集体经济等多渠道筹集资金。借鉴德国“多代屋”项目中政府运行补助资金用于薪水不得超过一半的限制，引导使用公益慈善服务以节省成本。
(三)整合社区需求和资源，协同社会力量，提高服务供给能力
内容来自dedecms
以社区为单位创新整合家庭需求与养老资源。以家庭包括老人养护和儿童养育在内的多种基本需要为出发点，由区县或街道将养老设施配备纳入新农村建设和社区改造规划，整合社区资源，优化日间照料中心、托儿所、学校、文体活动室、社区卫生服务中心、废弃校舍厂房、公园、体育馆、青少年活动中心等社区设施的功能配置。奖励居家、社区和机构养老优势互补，融合发展。
发挥中央政府法规制定、宏观引导和公益监管作用，发挥地方政府组织管理、政策保障和执行作用，发挥社会协同作用。落实《意见》要求，建立基层自治组织、基层服务机构的合作机制，统筹发挥社会力量协同作用，大力发展在城乡社区开展健康养老、邻里互助等活动的社区社会组织和其他社会组织。鼓励和支持建立社区老年协会，搭建老年人参与社区治理的平台。
着重加强社区医养结合服务能力。一是拓展社区医护功能。明确社区护理人员临床护理和非临床护理的双重职责定位，重点提升日常护理、慢病管理、康复保健等服务能力，做实社区医养机构与周边老人的签约服务。二是创新养护服务方式。建立以社区卫生服务中心为枢纽的医养结合模式，畅通医养间双向转诊渠道；鼓励社区卫生服务向社区养老机构、专业养老社区、互助养老群体和居民家庭延伸，向其提供技术指导、人员培训、资源共享、转介分流等支持性服务，促进家庭养老、机构养老与社区服务的衔接。
(四)从培养专业队伍、整合志愿资源、强化激励引导三方面加强社区养老人力资源建设
长短结合，重视专业人才培养。建议设置养老、护理等专业的高阶学历和短期职业培训项目，定期对服务人员进行职业再培训；通过给予补贴、增设就业岗位等激励措施吸引年轻人学习；提供政策优惠鼓励有资质的民间力量参与；建立健全职业资格认证和职称序列管理制度，形成相应的政策配套。
织梦内容管理系统
合理利用零散志愿资源。有效管理志愿者队伍，可引导建立和实施时间银行制度，鼓励年轻人、低龄老人为高龄老人提供养老服务，待自己有需要时通过申请获得同等服务。
强化激励，提高从业人员待遇和积极性。对专业服务人员提供优厚的公益性岗位津贴。给予一定物质资助或名誉嘉奖，调动社区精英和关键自治组织致力于社区养老事业的积极性。在保证政府基本投入的同时，赋予社区养护机构更多自主权，提升服务人员劳务价值，建立基于健康效益、服务质量和公益性评估基础上的激励约束机制，充分调动基层专业服务人员积极性。
(五)推动社区养老服务信息化和智能化，加强有效监管
建立养老服务网，促进供需与合作对接和信息公开。在乡镇(街道)和社区层面统计老人基本信息以及养老服务需求，并进行合理归类，建立电子信息库。依托“互联网+”实现服务主体、客体及其之间的需求有效对接，建设没有围墙的智能养老院。在网站上对行业有关公益评估信息进行公开公示，促成行业诚信机制，提升监督效能。
依托评估加强公益监管。政府要借助专业第三方机构评估，加强对各种社区养老服务模式的监管，维护公益性，确保服务品质；评估老年人的自理能力和养老需求，进行服务需求的专业定级，结合分级诊疗体系确定不同健康水平老年人的目标医养机构，同时据此确定报销比例和补贴金额。组合运用第三方评估、行政抽查、行业自律、用户评估、信息公开等多种监管方式，引导龙头服务机构和行业组织建立行业标准并组织评估，促进养老服务质量的提升。 copyright dedecms
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“社区养老整合发展模式研究”课题组 本文来自织梦
课题负责人：王伟进
课题组成员：刘吉 何立军 李月 内容来自dedecms
王延涛 庞渤 王敏 王一 张韵
织梦好，好织梦
执笔：王伟进 织梦内容管理系统