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摘要：秦岭在我国生态安全体系中占有特殊重要地位，习近平总书记多次就秦岭生态环境问题作出重要批示。加强秦岭生态系统综合管理是我国生态文明建设和绿色发展的必然要求。近年来秦岭地区生态系统管理工作取得初步进展，但面临的问题与挑战依然突出，主要体现在法制薄弱、体制不顺、机制不全、手段落后等方面，迫切需要中央、陕西省及相关市县的共同努力，通过设立生态文明试验区、改革资源环境生态管理体制、开展系列机制创新试点、持续实施生态环境建设项目、加强生态环境监测评价能力建设等，全面提升秦岭生态系统综合管理的能力与水平，早日把秦岭建设成“美丽秦岭”和“山地典范”。 内容来自dedecms

关键词：生态文明建设，生态系统综合管理，绿色发展，秦岭 织梦好，好织梦

秦岭地区，是我国南北方地理分界线、南北气候分界线。陕西秦岭地区，是国家级生态功能保护区、生物多样性重要生态功能区。拥有自然保护区36个、森林公园51个、国家湿地公园11处、水功能区59个；有中国独有、世界珍稀的野生大熊猫和朱鹮，生物多样性丰富，是我国生物基因库、世界生物多样性宝库；还是南水北调中线工程主要水源地。当前，秦岭地区生态环境形势及其治理状况总体较好，但面临的问题与挑战不容忽视，亟待多方努力，科学提升秦岭生态系统综合管理能力，有力支撑国家生态安全体系建设。

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一、秦岭生态环境总体状况良好但问题依然突出 内容来自dedecms

秦岭生态系统类型多样且总体优良。秦岭生态系统有森林、灌丛、草地、湿地、城镇、农田六大类。近几年来生态环境质量稳中有升，朱鹮、野生金丝猴等珍稀物种增多；河流水质高水平稳定；森林覆盖率稳步提高；农田生态系统功能彰显，洋县朱鹮稻田栖息地建设模式取得成功。

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秦岭生态系统面临诸多问题与挑战。(1)动物栖息地破碎化。受人工林、道路、居民点、耕地、水电站、旅游、矿产开发等影响，大熊猫栖息地破碎化严重，被分割成平河梁、天华山—锦鸡梁、兴隆岭、牛尾河—桑园坝和太白河等5个局域种群，种群间基因交流困难，易导致遗传多样性和种群质量下降。(2)森林生态系统质量不高。优良率仅为14.5%，远低于全国20.6%平均水平；林分“过密、过稀、过纯”问题突出，森林水源涵养、水土保持功能较弱。(3)河流湿地片段化加剧。发展旅游所修建的众多拦河坝，导致河道湿地片断化、鱼类洄游困难、水生生物多样性减少。(4)水土流失依然严重。水土流失极重度、重度面积占到11.6%。(5)水源安全受到多方面威胁。矿产种类多、价值高、矿点多、矿权复杂，采矿“散、小、弱、差”问题突出，占用、破坏土地和山体“斑秃”现象严重；200多座尾矿库严重威胁水源安全。 本文来自织梦

二、秦岭生态系统管理取得初步进展，但问题与挑战依然较多 织梦内容管理系统

秦岭生态系统管理走过了从无到有、从松到严、从弱到强的发展历程。陕西相继制定实施了一系列条例、规划，成立了秦岭生态环境保护委员会，设立了省级秦岭生态环境保护专项资金，针对秦岭北麓乱建、乱采等生态环境破坏问题开展系列专项整治行动，初步建立了秦岭地区生态环境监测体系，组建了秦岭国家植物园。秦岭生态系统管理取得了重要进展。 本文来自织梦

秦岭生态系统管理目前还存在诸多问题。(1)法制问题。农村污水垃圾处理“无规可依、无人可管、无钱可用”；仅将“海拔2600米以上区域”“海拔1500米以上至2600米之间的区域”分别划为禁止开发区和限制开发区，未将1500米以下广大地区纳入保护范围，影响秦岭生态保护效果；执法主体缺乏，地方政府生态环境保护用难以充分发挥。(2)体制问题。秦岭生态环境保护委员会及其办公室没有独立编制，机构形同虚设，未发挥应有作用。秦岭分属6市38县区，接受十余个部门管理和多个地方政府管辖，条条与块块交织，政出多门、“多头治山”，职能重叠与监管盲区并存，难以适应综合治理需要。(3)机制问题。资源有偿使用滞后，绿色产品服务价格机制、矿产资源开发生态环境补偿机制、污染企业政策性退出经济补偿机制、南水北调中线水源区生态保护补偿机制等不健全。(4)能力问题。当地财政能力薄弱，远不能满足生态环境治理需要；缺乏懂专业、会技术、尽职责的生态监测、评估、修复等专业人员；缺乏专用设备和信息手段；缺乏地理信息系统、遥感数据和监测设备等。

三、齐心协力，科学有序地提升秦岭生态系统综合管理能力与水平

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(一)明确秦岭生态系统综合管理的目标

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系统探索山地生态系统综合管理的道路、理论、制度和模式，使秦岭成为全国生态系统综合管理的样板，为全国生态系统综合管理提供先进适用的经验与方案。增强生态系统服务功能、改善环境质量、提升经济社会可持续发展能力与水平，努力建成“美丽秦岭”，使之成为“美丽中国”的样板、可与阿尔卑斯山相媲美的国际“山地典范”。

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(二)秦岭地区要切实把生态系统管理作为自己的事抓好

一要提高对秦岭重要性的认识。从保障国家和地区资源环境生态安全、加快推进生态文明建设和建成美丽中国、全面建成小康社会和实现人民富裕的高度，从应对气候变化、保护生物多样性、传承秦岭文化和建立和谐社会的角度，充分认识秦岭的重要性、生态系统保护管理的必要性和紧迫性。 织梦内容管理系统

二要牢固树立全新发展理念。(1)树立绿色发展理念，推进资源节约、环境友好、生态保育、产业绿色转型发展，大力发展绿色农业、生态旅游、绿色制造等绿色经济。(2)树立协调共享理念，加强部门、地区、城乡间协调，形成秦岭地区生态系统共管共治和生态红利均等共享的良好局面。(3)树立开放包容理念，广泛吸引、引进生态系统综合管理成功经验、模式，加强地区、国际合作。(4)树立生态至上理念，树立“生态优先”“生态红利”和“自然资本”“自然资源资产”理念，制止一切有损生态的行为、活动、项目和工程，实现地区生态资产保值、增值。

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三要认真实施生态文明体改方案。(1)实施生态环境类方案，建立健全秦岭生态环境监测网络，加强生态环境垂直监管，建立统一监管机构，开展排污权有偿使用和交易，培育生态环境治理市场主体，探索碳汇建设及市场化交易和补偿机制，开展“山水林田湖草”生态系统修复，划定生态保护红线，建立生态补偿机制。(2)实施自然资源类方案，编制市县自然资源资产负债表，实行领导干部自然资源资产离任审计；加强耕地休耕轮作、质量保护和占补平衡，做到耕地应退尽退；加强矿业权设置与监管；推进林权改革，规范经济林有偿使用；提高水资源有偿使用水平，改革水电矿产资源分配方式，适度提高水资源费征收标准。(3)实施空间管控类方案，在秦岭空间规划体系内探索编制市县空间规划，明确生产、生活和生态空间的比例、边界等；加强湿地保护修复；积极配合秦岭国家公园设置、划定与管理等。(4)实施绿色经济类方案，加强本市、县产业准入负面清单管理；建立绿色金融体系，发放绿色债券；加强绿色农产品认证、标识和补贴，建设绿色农业产业园；积极推进循环农业、循环经济园区建设。(5)实施生态文明综合类方案，积极配合申报国家生态文明试验区；尽快实施生态文明建设目标评价考核办法，重点运用《绿色发展指标体系》测算本市、县绿色发展水平；开展资源环境承载力评价、监测。 内容来自dedecms

四要切实做好基础性工作。(1)摸清资源环境生态家底，对农、林、草、水、湿等生态系统，大气、水、土壤等自然环境，土地、水、矿产、生物等自然资源进行系统调查、监测和评价。(2)加强生态环境监管能力建设，建立专业技能强、爱岗敬业的生态管理队伍；配备先进、实用的生态环境监测仪器、设备、设施；建设秦岭生态环境监测、控制、治理标准体系和管理行为准则、规范。 dedecms.com

五要推动经济绿色转型升级。(1)推动农村经济绿色转型，制定市县绿色农业发展规划，推广应用绿色、生态、循环农业技术和设备，推动“一控、两减、三基本”和“三品一标”建设，建设农业可持续发展示范区、现代农业示范(园)区。(2)推动绿色矿业矿山建设，减少采矿权，提高矿产权益金标准，加大关闭矿山生态修复力度。(3)推动制造业绿色转型，制定发展规划，建立绿色制造业示范园(区)。(4)推动旅游业绿色转型，编制生态旅游发展规划，发布绿色旅游指南，创新绿色生态旅游产品。(5)建设绿色经济类园(区)，建设生态工业、环保产业和循环经济园区，绿色食品生产基地、低碳经济或低碳城市、生态城市、园林城市等。

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(三)陕西省作为主要责任主体应统筹加强秦岭生态系统综合管理

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一是加强秦岭统一立法。在《陕西省秦岭生态环境保护条例》基础上，参考《阿尔卑斯协定》，研究制定《秦岭条例》，重点明确秦岭的空间范围与管控、地位与作用、发展目标与基本原则、规划体系、管理体制、治理体系，以及生态环境保护、经济发展、资源开发与保护、城镇化与农村发展、基础设施建设等。研究制定水资源保护、土地利用、水土保持、林草资源保护、生物多样性保护、矿产资源开发保护、交通运输、旅游发展、农业发展等配套规章。

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二是成立秦岭生态环境监管机构。改革生态环境管理体制，恢复设立陕西省秦岭生态环境工作领导小组，由省政府主要领导担任组长，省政府各相关部门、秦岭地区6个地级市作为成员单位。设立秦岭地区生态环境科学决策咨询委员会，指导秦岭生态环境保护工作。成立秦岭生态环境委员会。 本文来自织梦

三是开展秦岭生态环境系统监测评估。(1)开展水、森林、草地、能源及矿产等资源调查评价，建立秦岭自然资源资产台账，编制秦岭自然资源资产负债表，建立秦岭矿业权统一监管体系，调查评价矿山尾矿及其生态环境影响，开展自然资源统一确权登记，建立秦岭自然资源信息共享平台。(2)开展秦岭水环境、土壤环境、城镇和乡村环境状况调查与评价，重点污染源及其污染影响调查与评价，农产品产地环境风险调查与评价，环境敏感性和风险性评价与区划，建立秦岭环境质量信息共享平台。(3)开展秦岭野生动植物资源调查，建立野生生物资源档案(库)。(4)开展森林、草地、湿地生态系统与服务调查及评价，建立生态信息共享平台。(5)开展复合生态系统与服务及评价，提出生态系统修复主导模式；开展以水生态服务价值评估为基础的水生态补偿标准测算等，为南水北调等水源生态补偿提供科学依据。

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四是编制实施一系列秦岭规划。依据空间规划试点方案，编制秦岭空间规划；依据国土规划编制要求，编制秦岭国土规划；依据主体功能区制度，编制秦岭主体功能区规划。编制秦岭生态保护规划、环境保护规划，划定生态红线和自然生态空间，编制山水林田湖草系统修复(工程项目)规划。编制秦岭水资源保护利用、耕地保护与土地利用、土地整治、绿色能源发展、森林资源保护与永续利用、绿色矿山发展等规划。编制秦岭产业发展总体规划和农业、旅游、现代服务业等重点产业发展规划。编制循环经济、城镇发展、新农村建设或乡村振兴、交通发展等规划。

五是在秦岭地区率先实行新评价考核办法。依照国家发展改革委和国家统计局联合制定的《绿色发展指标体系》，建立秦岭绿色发展评价指标体系，开展秦岭绿色发展水平与能力评价。依照《生态文明建设目标评价考核办法》，建立秦岭生态文明建设目标考核办法，切实调动各级党委政府领导干部生态文明建设的积极性、主动性和创造性。 本文来自织梦

六是加大省财政对秦岭转移支付力度。依据《关于健全生态保护补偿机制的意见》等，参照北京、浙江等地财政转移支付及生态补偿做法，改革完善陕西省财政转移支付办法，使财政转移支付对象的遴选、转移支付依据的确认、转移支付份额的确定等，充分考虑各地区资源环境生态贡献大小等因素，以资源环境生态贡献份额(耕地保有量、森林面积、草地面积、水资源量、各类保护地等份额)确定省财政转移支付份额。建立由省财政和秦岭地区6市财政共同出资，并接受社会捐助的秦岭生态环境基金。

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七是部署实施大批生态综合管理类项目。组织实施(水、森林、草地等)资源调查评价、(农田、森林、草地、湿地)生态系统监测与服务评价、(水环境、土壤环境、重要污染源)环境监测评价等生态环境监测类项目。组织实施垃圾无害化、污水处理、尾矿库坝治理等环境治理类项目。组织实施山水林田湖草生态系统综合修复、“坡改梯”和水土流失治理等生态修复类项目。组织实施生态农业、林下经济、生态旅游、环保产业等生态经济类项目。组织实施与新型城镇化、新农村建设、国土整治、生态修复、交通设施等相衔接的生态移民类项目。组织实施以农村改水、改厕、改灶、改电、改街和修路、修桥、修房等为主要内容，以及发展民宿为重要增长点的美丽乡村建设类项目。推动PPP模式在污水处理、垃圾无害化资源化处理、土壤污染治理等方面的应用，尽快发布秦岭地区生态环境PPP项目指导目录。 内容来自dedecms

八是建立健全生态系统综合管理的社会参与监督机制。加强生态环境信息公开，建立共享平台，增进社会各界对秦岭生态环境保护、治理和建设之必要性、紧迫性、艰巨性等的认识。重点开展“数字秦岭”建设。鼓励成立以秦岭生态环境保护为宗旨的社会团体、组织，推进资源节约、环境友好、生态保育型社会建设。健全规划编制参与机制，提高规划的包容性、认知度、接受度，减少规划实施中的阻力和羁绊。建立健全项目监督机制，提高项目的覆盖性和公平性，确保项目效益的百姓“获得感”，增进项目的透明度、廉洁度，必要时还可建立项目专家咨询机制。鼓励、支持、奖励社会各界、个人以各种形式举报违法事件、人员、企业、事业甚至政府机构。 本文来自织梦

九是积极开展生态文明建设类试验与示范。依据《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》要求，强调秦岭整体地位与作用，加强秦岭地区6市统筹和多部门协调，突出山地生态文明建设的特殊性、重要性、必要性、紧迫性，突出生态系统综合管理和系统修复目标，突出法制、体制和机制协同创新，争取成为国家生态文明试验区。依据国家生态文明体制改革总体方案和专项方案，结合秦岭生态系统综合管理特殊需要，自主部署或争取在秦岭地区开展系列生态文明体制改革专项试验，重点开展自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计试点，林权改革试点和农村土地制度改革试点，农业可持续发展试点和现代农业示范，绿色金融和绿色财政试点。推广生态环境综合管理模式与典型，包括商洛农产品质量监管及生态农业标准化规范化经模式，洋县朱鹮稻田栖息地建设模式，“飞地经济”模式，绿色发展企业模式，(宁陕)“庭院式污水处理系统”等。

(四)中央加大对秦岭生态系统综合管理的指导和支持力度 本文来自织梦

一是将秦岭列为国家生态文明试验区。从生物多样性保护、气候变化应对、南水北调水源保护等多个视角，充分认识秦岭在我国生态文明建设中的重要性、特殊性和典型性，本着探索山地生态文明建设道路与模式的目标和要求，将秦岭地区列为国家生态文明建设试验区，重点开展山地特色生态文明体制、机制、规制乃至法制等方面的探索、试验。

二是在开展专项改革试验时优先考虑秦岭。在开展资源、环境、生态、空间等领域专项改革时，优先考虑将秦岭作为先行先试区，并配备指导专家加强指导，特别是优先考虑将秦岭作为生态系统综合管理和系统修复的试点。

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三是允许秦岭更大的政策创新自主裁量权。允许秦岭有较大的政策创新自主裁量权，包括允许在秦岭地区(暂时)停止执行耕地占补平衡政策，允许核减因退耕还林还草还湿而导致耕地减少的耕地指标；允许农民自愿永久放弃承包耕地，并给予一次性补助，或结合生态移民工程异地给予必要的可耕地；在确保森林面积和林分增加前提下，允许林农适度采伐林木、特别是过熟林木，以有利于森林保护与抚育；允许并出资支持建立秦岭生态环境(保护)基金，允许发行秦岭绿色债券，探索建立秦岭生态银行，以增强秦岭生态环境保护、发展绿色经济的资金能力；允许在绿色、安全、规范的前提下，在规定的地方、以规定的方式适度开采当地建设所必需建材类矿产资源。 本文来自织梦

四是在安排资源环境生态项目时优先考虑秦岭。重点优先安排碳交易及碳汇建设项目、林权交易与生态林补偿项目、水权交易与水源地补偿项目、山水林田湖草生态系统修复工程项目、水土保持和退耕还林还草还湿项目、城乡污水处理类项目、农业面源污治理项目、绿色矿山及地质环境治理项目，以及循环经济、绿色经济等项目、农业可持续发展项目。 织梦好，好织梦

五是加大对南水北调中线工程水源地支持力度。国家有关部门及受水区要加大对南水北调中线工程水源地的支持力度，重点确保调水水资源费应收尽收并足额返还给水源地；各受水区要加大对水源地的资金和绿色产业项目帮扶力度，加大对水源地技术和人力资源帮扶力度，拓展水源地特色产品直销通道。

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六是积极协助将秦岭打造成世界名山、名地、名景。积极协助陕西省及秦岭地区，通过举办秦岭论坛、秦岭经贸洽谈、秦岭探险等方式，逐步将秦岭打造成可与阿尔卑斯山相媲美的世界名山、名地、名景，让包括秦岭地区居民在内的广大人民群众真正从秦岭生态综合管理和系统修复中有使命感、获得感和自豪感。 dedecms.com

注释： dedecms.com

①执笔人中雷光春工作单位为北京林业大学，徐卫华工作单位为中国科学院生态环境研究中心，黄文清工作单位为湖南农业大学。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“秦岭生态系统综合管理”课题组

课题顾问：王一鸣

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课题负责人：谷树忠 copyright dedecms

 执笔^①：谷树忠 高世楫 李维明 雷光春 徐卫华 黄文清 本文来自织梦