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决胜期金融改革的中介目标及改革建议
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：决胜期金融改革的最终目标可表述为：提高金融服务实体经济效率和支持经济转型的能力，并以此促进经济增长和全面建成小康社会目标如期实现。中介目标则可设定为：建立统一开放、竞争有序、富有韧性、与实体经济共容的金融市场体系。“统一开放、竞争有序”，需推动债券市场和资管市场统一，放宽准入门槛和顺畅退出机制，强化银行业内、银行业与资本市场、银行业与保险业之间的竞争，培育合格竞争主体、完善市场规则、建立健全市场基础设施和优化金融监管。“富有韧性”，需构建抗风险能力强、风险防范处置机制有效、新陈代谢机制正常的金融体系。“与实体经济共容”，需消除金融与实体经济行业报酬结构失衡和抑制金融过度膨胀。
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关键词：金融改革，决胜期，中介目标，实体经济，共容
本报告为亚洲开发银行技援项目：“构造让市场在资源配置中起决定作用的微观基础”的研究成果，课题执行机构：国际合作局和产业经济研究部，课题顾问：张军扩，课题执行负责人：赵昌文、蒋希蘅，首席中方专家：高世楫。
一、决胜期金融改革目标：最终目标与中介目标
(一)金融改革的目标层次
金融改革需要坚持目标导向。借鉴货币政策目标的层次划分法，可以将金融改革目标分为三个层次：最终目标、中介目标和操作目标。
最终目标是金融改革的宗旨，是衡量金融改革成效的根本标准。金融改革最终目标不能就金融论金融，需要放在整个经济社会发展大局中考虑。中介目标是连接最终目标和操作目标的桥梁，既具有可控性和可测性，也与最终目标和操作目标之间存在较强的相关性。操作目标是具体改革举措所要达到的目标，可以理解为细分改革任务。比如，利率市场化就是一个操作目标，是放宽、放开存贷款利率上限，构建政策利率体系等具体改革举措所要达到的目标。
(二)决胜期金融改革最终目标
在全面建成小康社会的决胜期(以下简称决胜期)，金融改革的最终目标在一些纲领性文件和重大会议中已有表述。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第十六章“加快金融体制改革”明确提出，“提高金融服务实体经济效率和支持经济转型的能力，有效防范和化解金融风险”。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议指出，金融工作要紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，促进经济和金融良性循环、健康发展。十九大报告重申“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”，根据以上表述，可将决胜期金融改革最终目标概括为：提高金融服务实体经济效率和支持经济转型的能力，并以此促进经济增长和全面建成小康社会目标如期实现。
(三)决胜期金融改革中介目标
过去很长一段时间内，金融改革的中介目标就是市场化和金融深化。决胜期，市场化仍旧是中介目标，须坚持“市场导向，发挥市场在金融资源配置中的决定性作用”。不过，在金融与实体经济严重失衡，过度金融化问题凸显背景下，进一步金融化将导致“脱实向虚”和风险累积，侵蚀经济增长根基。中介目标不宜再设定为金融深化，而是要推动金融与实体经济再平衡。此外，考虑到决胜期要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，金融安全也应作为中介目标。
为此，我们将中介目标表述为：建立统一开放、竞争有序、富有韧性、与实体经济共容的金融市场体系。
“统一开放、竞争有序”是表征市场化的中介目标，是发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，提高金融服务实体经济效率和支持经济转型能力的必要条件。“竞争有序、富有韧性”是表征金融安全的中介目标，是确保金融功能正常发挥的基础性条件。“与实体经济共容”是表征金融与实体经济再平衡的中介目标，是要避免金融发展过度导致“脱实向虚”，是为了保障实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展。
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二、建立统一开放、竞争有序的金融市场体系
(一)建立统一的金融市场体系
统一市场强调市场的整体性和规则的一致性。建立统一的金融市场体系就是要消除金融市场中存在的制约金融效率和危害金融安全的重大市场分割、监管分割。
需辩证、全面、动态地把握市场分割与监管分割的成本和收益。市场分割和监管分割既有成本，也有潜在收益。政策制定者需要判断的是成本大于收益还是收益大于成本，在何种情形下成本收益状况可能发生改变。在全社会杠杆率快速攀升、债券市场风险快速累积、刚性兑付仍然存在的情况下，监管分割的监管竞次效应不断增强，监管分割和市场分割已经利大于弊。在把防控金融风险放在更加重要位置的政策取向下，迫切需要破除监管分割和市场分割。
积极推动债券市场统一。债券市场统一并不一定要立即将其归为同一个监管部门。一种可选方案是统一监管的基本规则和清结算基础设施，但仍维持多监管主体格局，并赋予各个监管主体制定具体监管规则的权限。一方面，基本监管规则统一，清结算基础设施统一或互联互通，有利于实现债券市场的统一开放；另一方面，在基本监管规则统一前提下，各监管主体的维持有利于形成有序竞争局面。
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积极推动资管产品市场统一。银行理财产品、券商资管产品、保险投连险产品等跨市场的交叉性金融产品，从法律属性上看，本质上都属于信托关系，但监管分属于不同监管机构，且监管标准也很不一致。考虑到这些交叉性金融产品规模已经很大，且蕴含了不少风险，需要统一监管标准，避免监管竞争和监管套利。
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着力构建其他产品类别的统一市场。十八届三中全会以来，针对票据、信贷资产、信托产品、理财产品、保险产品均建立了统一的登记托菅及流转平台，全国性碳市场也即将建立。以上登记托管流转平台的运营成效表明，“非标”资产统一市场的建立既有利于提高市场运行效率，也有利于引入市场约束机制规范市场，还可以作为行业基础设施承担辅助监管职能。未来，在进一步发展完善以上市场的同时，有必要推动其他类别全国统一市场建立，比如全国性PPP资产流转市场。
(二)建立开放的金融市场体系
就金融体系而言，所谓开放，就是准入门槛合理、退出渠道通畅、新陈代谢机制正常。当前，建立开放的金融市场体系，要着力消除金融市场中存在的制约金融效率和危害金融稳定的重大准入壁垒和退出障碍。
银行业高准入壁垒一度具有合理性。一方面，准入壁垒本身就是金融约束制度(Financial Restraint)的三大支柱之一。准入壁垒配合利差保护，推动了银行业从“技术性破产”境地完成“在线修复”，对化解大规模金融风险和持续推动金融深化起到了重要作用。另一方面，在退出机制不健全情况下，监管部门过多地承担了维护金融及社会稳定的责任，放宽准入也超出了监管部门能力。随着“在线修复”完成和存款保险制度建立，高准入壁垒的必要性明显下降。放宽准入主要是要引入有活力的增量强化有效竞争，需从发展民营中小金融机构扩大对内开放和放宽外资准入扩大对外开放等两方面着手。
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着力强化民营中小金融机构对金融业的有效竞争。中国并不缺金融机构，金融机构集中度在主要经济体中并不高，民营资本也广泛参与到金融业中。放宽准入，发展民营银行及其他民营中小金融机构，需着力发挥其增量改革效用，引入活力增量，强化有效竞争。在金融科技快速发展，金融业运行成本高的背景下，金融改革应着力为互联网银行的快速发展创造好的政策环境，比如尽早适时放开远程开户限制，推动高管股权激励和员工持股制度常态化，倒逼和推动金融业加快推进智能化转型，降低服务实体经济的成本。
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放宽外资金融机构准入。第五次全国金融工作会议指出，金融业对外开放是我国对外开放的重要方面，要积极稳妥推动金融业对外开放。过去几年，外资金融机构在中国发展稳健，但在银行业中的份额呈总体下降趋势，不利于银行业竞争和结构优化。未来需要在坚持有利于增强金融有序竞争、有利于金融风险防范的原则下，进一步在持股比例、业务范围等方面给外资银行创造更大空间。
加快构建金融机构市场化法治化退出机制。一方面，需要完善存款保险制度，逐步实施差别费率，提高存款保险基金管理机构风险监测和早期纠正的能力。另一方面，加快推进金融机构破产条例立法工作。在破产条例出台之前，可试点性地有序推进高风险农信社破产工作。
(三)建立竞争性金融市场体系
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竞争性市场意味着竞争主体多样性和各类力量的相对均衡。建立竞争性金融市场体系，除了需要以市场统一开放为保障外，还应着力优化金融结构，强化银行业内、银行业与资本市场、银行业与保险业之间的竞争。通过强化竞争，一方面有利于推动金融业利润率向社会平均利润趋近，推动金融与实体经济再平衡；另一方面也有利于自发“客户下沉”，提高金融可及性和服务实体经济效率。
强化银行业内的竞争。目前，五大国有大型商业银行资产占银行业金融机构资产比重已经低于40%，存款类金融机构超过4000家。强化银行业内竞争不再是简单地降低市场集中度，而是一方面推动国有大型银行战略转型，实现差异化竞争；另一方面，着力推动民营银行体制机制创新，发挥其为银行体系引入有效竞争的功能。
积极发展股票市场。中国股市融资占比仍较低，股市的公司治理功能发挥不够。决胜期应以融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效和投资者合法权益得到有效保护为目标推动多层次股票市场发展。完善融资功能方面，要着力推动IPO常态化。面对过去积累的IPO“堰塞湖”问题，需要通过加快审核节奏、严把质量关在一段时间内集中解决。淡化维稳股指观念，避免将IPO关闸纳入股市维稳工具箱。强化基础制度建设方面，要着力推进退市制度，降低壳资源价值，使股票市场成为上市公司优胜劣汰的场所。提高监管有效性方面，需要加大惩处力度，坚决打击内幕交易、市场操纵、财务造假等股票市场乱象；强化对监管部门问责机制，推动监管部门对风险进行早识别、早预警、早发现、早处置。投资者合法权益保护方面，需加大对侵犯投资者合法权益的上市公司、中介机构以及投资者的处罚力度，完善证券投资者保护基金运作模式，探索建立集体诉讼机制。
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稳妥发展债券市场。在银行业独大背景下，推动“金融脱媒”有助于强化金融业内竞争。近年来，中国债券市场规模快速膨胀，对银行贷款业务构成了一定竞争，推动了金融脱媒。但债市过快发展本身也蕴含了不少风险，需从高速增长阶段转向高质量发展阶段。一是要进一步打破刚性兑付预期。刚性兑付预期会钝化投资者风险识别能力和债权人公司治理功能。近年来一系列债券违约事件表明，刚性兑付环境下，债券投资者既无风险识别能力优势，也未发挥完善公司治理功能。要在防范化解债券违约风险的同时，推动债券市场违约常态化。二是要强化保荐机构责任，探索类似于银行业终身责任制的责任追究机制。三是要加强企业债券存续期信用风险管理，强化保荐机构风险识别、预警和处置责任。四是要推进债市去杠杆，建立防范化解流动性风险机制。
积极推动保险市场发展。推动保险业等非银机构发展，目的是强化其与银行业在金融市场上的竞争，使“金融脱媒”转化为“客户下沉”。否则，“金融脱媒”仅带来银行业资产结构变化，即由贷款转变为债券。中国保险市场发展滞后，从金融业增加值视角看，中美之间金融结构的最大差异不在于证券业和资本市场，而在于保险业。2016年，美国金融业增加值中保险业占比高达37.5%，仅比银行业占比低1.8个百分点。保险市场与银行业之间的竞争既可以体现为负债端竞争，即存款与保费之间的竞争或银行理财产品与保险业理财产品之间的竞争，也可体现为资产端竞争，即在债券市场的竞争或银行贷款与保险业另类投资之间的竞争。推动保险市场的发展，需要破除银行理财产品的刚性兑付、降低银行理财产品的无风险收益率，需要大力发展税收递延型商业养老保险。
(四)建立有序的金融市场体系
一个竞争有序的市场既需要有合格市场竞争主体，也需要有使市场起决定性作用的基础设施或生态环境，避免恶性竞争和逆向淘汰。建立有序的金融市场体系需要着力培育合格金融市场竞争主体、完善市场规则、建立健全金融市场基础设施和优化金融监管。
着力深化金融机构改革。深化金融机构改革，就是要通过完善内部治理、加强内部控制和强化外部约束，培育实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的金融市场合格竞争主体。一是要完善金融国资管理体制，从做强做优做大金融类国有资本视角出发，不断完善绩效考核、选人用人等影响国有金融机构市场行为的关键性体制机制。二是要以推动商业性金融机构上市为重点，改造微观主体。上市既有利于建立和完善现代金融企业制度，改善公司治理结构，引入外部市场约束，还有利于抵御政府的不当干预。三是进一步深化开发性、政策性金融机构改革。在明确职能地位、建立资本约束机制和差异化监管机制基础上，要切实强化资本约束机制和区别于商业性金融机构的差异化绩效考核体制，抑制过度扩张冲动。
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着力建立健全市场规则。一是有序打破刚性兑付。刚性兑付系统性地抬高了无风险收益率，扰乱了整个金融市场的竞争秩序，扭曲了金融机构行为。2017年6月，银行理财产品余额高达28.4万亿元，是中国金融市场的主要资金供给主体之一，但银行理财产品收益率远高于国债收益率。高资金成本使银行理财产品追逐可以提供高收益率的房地产和地方融资平台，累积系统性风险。二是强化各类金融机构资本约束机制，明确各类金融职能定位，建立开发性、政策性金融，商业性金融和合作金融分工合理、相互合作的金融机构体系。
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着力加强和完善监管。一是要统一市场监管规则，着力避免监管套利行为，坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为，做到监管“长牙齿”。二是坚持金融业务都要持牌经营原则，确保公平竞争，加强对互联网金融的治理整顿。三是完善银行业监管，如推广授信总额主办行管理机制，防止无序竞争带来的多头授信和过度授信。
深化利率市场化改革。中国存贷款利率限制已经放开，放开利率管制意义的利率市场化已经完成。下一步的改革目标就是确保市场利率“形得成、调得了”。一是推动货币政策调控方式转型，健全央行政策利率体系，完善国债收益率曲线，培育央行目标政策利率，为市场定价提供基准。二是健全市场利率定价自律机制。三是完善宏观审慎评估，约束金融机构非理性定价行为。
三、建立富有韧性的金融市场体系
富有韧性的金融市场体系不是指没有风险的金融体系，而是抗风险能力强、风险防范处置机制有效、新陈代谢机制正常的金融体系。坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，需要加快建立健全富有韧性的金融市场体系。
着力建立健全金融基础设施。建立各类非标资产统一登记托管平台，规范相关行为，动态监测风险。完善信用体系建设，加快征信体系与政府各类公共信息平台互联互通。完善企业破产制度，提高司法支持金融风险化解处置的能力。建立健全包括商业银行在内的股权登记托管平台，规范股东行为。
着力完善宏观审慎政策框架。一是不断完善宏观审慎评估(MPA)，如将地方政府债务纳入MPA考核，从金融供给侧出发，控制地方国企债务增速，约束银行业信贷扩张。二是完善房地产宏观审慎管理，通过首付比、房贷利率的逆周期调整，对冲货币政策对房地产市场的影响。三是建立健全资本市场宏观审慎管理框架，通过调整融资融券保证金比例、证券折算率、融资融券余额与净资本比例，对资本市场杠杆率进行逆周期调整，避免股价上涨与加杠杆的正反馈效益。四是完善跨境资本流动宏观审慎管理。
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着力完善金融监管。一是树立“监管姓监”的监管理念。当前金融发展阶段已经发生变化，矛盾的主要方面已经由发展不足变为过度金融化，需要树立“监管姓监”理念，强化监管职能，弱化行业发展职能。二是优化金融监管架构，在国务院金融稳定发展委员会框架下，加强监管协调和信息共享，加快推进金融业综合统计和推出资管产品统一监管规则，统筹重要金融基础设施监管和金融控股公司监管。三是着力弥补监管短板，抓紧研究出台一批银行业、证券业、保险业、金融市场领域的监管文件。四是提升监管能力，积极运用监管科技，保证足够的监管资源，充实地方金融监管力量。
着力完善风险化解处置机制。一是完善债权人委员会制度，推动银行业信用风险有序化解。二是推动市场化法治化债转股，将债转股与企业产权制度改革特别是混合所有制改革结合起来。三是健全尽职免责制度，避免风险处置中的道德风险。四是简化不良债权核销程序，赋予银行业更大的不良债权核销和贷款本息减免自主权。
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四、建立与实体经济共容的金融市场体系
与实体经济共容的金融市场体系是指金融不对实体经济发展产生负外部性，导致创新要素“脱实向虚”，而是实现两者良性互动、健康发展的金融体系。当前，建立与实体经济共容的金融市场体系，关键在于平抑金融业畸高收益率，推动金融与实体经济再平衡，引导资本、人才和企业家才能等创新要素在金融与实体经济部门合理配置。
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着力降低金融业虚高利润。一是避免监管容忍，严格不良资产确认标准，及时足量确认风险，使会计利润反映真实风险和盈利水平，避免虚高利润发出错误信号导致要素脱实向虚。二是推动金融会计制度改革，避免“收益当期性、风险滞后性”问题。三是完善金融国资管理体制，根据经济周期、风险情况适时降低盈利性要求和分红要求。四是引入有效竞争，降低金融业利润水平和实体经济成本。
着力降低金融从业者畸高收入。一是改革金融从业者薪酬制度，降低员工奖金分成比例。二是提高薪酬延期支付的比重。三是禁止以发展金融中心和引进金融人才为由对金融从业者实施税收优惠。四是建立风险终身责任制。