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摘要：地方政府的执行力度和落实状况直接影响到中央政府制定的房地产调控政策的整体效果。本文基于“剩余控制权”理论，构建了“明晰度一控制权”分析框架，归纳出政策执行的四种策略，并运用该框架研究了我国地方政府对2016年中央政府房地产调控政策的执行策略，得出不同城市在房地产调控政策执行上存在显着差异性的结论，并提出中央政府或上级政府在房地产调控中应当合理确定政策明晰度，适当分配剩余控制权，强化政策监督，优化政策评价，以保证政策目标的有效实现。

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关键词：房地产调控 政策明晰度 剩余控制权 政策执行

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一、引言 本文来自织梦

政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据（丁煌，2002）。然而，政策制定仅仅完成了观念体系的构建，而有效的政策执行才是政策目标充分实现的保证。单一制国家通常由中央政府制定政策，由地方政府贯彻落实，政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程（贺东航、孔繁斌，2011）。我国是典型的单一制国家，但政治集权和财政分权的独特制度环境决定了研究我国政策执行问题时必须将中央和地方政府间的利益博弈作为一个重要分析基础。房地产调控政策作为我国政府对房地产市场的一种具体规制形态，被视为央地利益博弈格局下中央政府谋求治理绩效最大化的渐进产物（黄新华、屈站，2014），而地方政府对房地产调控政策执行策略的选择也很大程度上出于地方治理的需要。 织梦好，好织梦

2016年我国房地产市场形势复杂，经历了从整体回暖到局部过热的变动过程，空间分化特征明显，房地产调控政策也因时因地而异，兼顾去库存和防风险两大政策目标（黄燕芬、张超，2016）。鉴于此，研究我国地方政府对2016年中央房地产调控政策的执行策略，对于提高政策制定的科学性，进一步改善房地产调控效果，具有重要意义。

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本文基于美国学者Matland（1995）构建的“模糊.冲突”模型的思想，融入新制度经济学领域由科斯的产权理论发展出的“剩余控制权”理论，以政策明晰度和剩余控制权作为考察指标，构建出一个二维的政策执行分析框架，对我国不同城市对2016年中央房地产调控政策的差异化政策执行策略进行了研究，并在此基础上提出政策建议。

二、基于剩余控制权理论的“明晰度-控制权”分析框架

美国学者Matland（1995）提出的“模糊一冲突”模型表明，当政策目标明确时，成功执行的标准就是忠诚于政策目标；当政策目标模糊时，就应以一般的社会规范和价值体系为标准，此时地方政府所掌握的资源、权力等成为政策执行差异性的决定因素。殷华方等（2007）和杨宏山（2014）进一步以权变思维将中央和地方政府关系纳入分析框架，在“模糊.冲突”模型基础上发展出二维矩阵模型，以分析政策执行差异性的不同表现形式。

在现有研究基础上，我们借鉴“剩余控制权”理论，发展出一个“明晰度.控制权”分析框架，包含政策明晰度和剩余控制权两个维度，其中政策明晰度即指政策目标和政策内容的精确程度，可理解为契约的完备程度，剩余控制权则是泛指一切不能由契约事前确定的权利。通常情况下，当中央政策明晰度低时，地方政府政策执行的弹性空间更大，但地方政府的剩余控制权又并非单纯由某项政策的明晰度决定，而是受地方经济社会发展程度影响，取决于中央和地方政府博弈的结果。因此，即便是某项政策明晰度很高，掌握不同程度剩余控制权的地方政府在政策执行策略的选择上仍然会体现出差异。 本文来自织梦

在“明晰度.控制权”分析框架下，我们可以归纳出四种政策执行的基本策略，如表1所示。 织梦好，好织梦

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（一）选择性执行 本文来自织梦

当政策明晰度较高、地方政府的剩余控制权较强时，政策执行策略表现为选择性执行，即所谓的“打折扣、钻空子”。此时中央政策目标明确，内容和责任清晰，地方政府对政策本身进行调整的空间不大，但掌握较多剩余控制权的地方政府会根据自身利益在政策执行中体现出选择性特征，易使中央政策目标发生一定程度的偏离。

（二）行政性执行 织梦内容管理系统

当政策明晰度较高、地方政府的剩余控制权较弱时，政策执行策略表现为行政性执行，即所谓的“照章办事”。对于中央政府目标明确、内容和责任清晰的政策，剩余控制权较弱的地方政府自主性较小，在政策执行中只能严格按照上级政策要求落实，特别是在中央政府有明确的考核机制和健全的监督机制的情况下，更是不敢懈怠，政策目标易于在中央政府和地方政府间保持一致性。 织梦内容管理系统

（三）调适性执行 copyright dedecms

当政策明晰度较低、地方政府的剩余控制权较强时，政策执行策略表现为调适性执行，即所谓的“上有政策、下有对策”。此时中央政策仅仅是纲领性文件或原则性要求，对具体落实方式并未进行明确规定，剩余控制权较强的地方政府在政策执行中具有很强的自主性，会在政策执行中根据自身的利益对政策进行变通、调整。值得注意的是，选择性执行和调适性执行不同之处在于，选择性执行对政策本身不能进行改变，而调适性执行可以在政策整体框架不变的基础上进行适当改变。

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（四）象征性执行 内容来自dedecms

当政策明晰度较低、地方政府的剩余控制权较弱时，政策执行策略表现为象征性执行，即所谓的“走过场”。面对中央政府的纲领性文件和原则性要求，地方政府自身资源条件的限制决定了其讨价还价的空间极为有限。此时，意识到政策模糊性和软约束的地方政府，往往就会对上级政策简单传达，基本不关注落实效果。

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三、基于剩余控制权理论视角对2016年我国房地产调控政策执行策略的研究

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2016年，我国房地产市场调控政策繁多，本文选择2016年2月中国人民银行和银监会联合发布的“降首付”政策和2016年9月中央政治局会议上提出的“抑制资产泡沫”政策作为案例进行研究。“降首付”政策的目的是推动房地产市场“去库存”工作，政策内容具体，明晰度较高；“抑制资产泡沫”政策目标是控制局部地区房价过快上涨，配合中央“防风险”政策导向，政策内容相对模糊，政策明晰度较低。

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鉴于我国经济意义上的城市等级与房价水平和房价涨幅高度正相关，一二线城市和三线及以下城市经济社会发展程度差异也较大，本文以经济意义上的城市等级作为“明晰度.控制权”框架中衡量剩余控制权的标准，认为一二线城市政治地位高，经济发达，占有资源多，剩余控制权较强，而三线及以下城市剩余控制权较弱。此外，同属一线城市的地方政府在政策执行中表现出共性，二线城市和三线及以下城市亦是如此，因此本文选择上海市、南京市和廊坊市作为一线、二线和三线及以下城市的代表，以中央政策颁布后三个代表性城市出台的政策作为其政策执行的具体形式，研究不同等级城市的房地产调控政策执行策略。

（一）一线代表性城市：上海市 本文来自织梦

1.“降首付”政策执行情况

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该项政策明确规定是针对“不实施‘限购’措施的城市”，当时包括上海市在内的所有一线城市都正在实行限购政策，因此都不在该项政策范围之内。中央政府制定政策时直接将上海等“限购”城市排除，恰恰说明这是一项政策明晰度非常高，而地方政府完全没有任何剩余控制权的政策，上海市不采取“降首付”措施正是对中央政策的坚决执行，其他一线城市同样如此。 dedecms.com

2.“抑制资产泡沫”政策执行情况 织梦好，好织梦

2016年3月25日，“沪九条”出台，其中包括差别化信贷政策，对拥有1套住房的居民家庭，为改善居住条件再次申请商业性个人住房贷款购买普通自住房的，首付款比例不低于50％；对拥有1套住房的居民家庭，为改善居住条件再次申请商业性个人住房贷款购买非普通自住房的，首付款比例不低于70％。

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2016年11月28日，上海市又发布了《关于促进本市房地产市场平稳健康有序发展进一步完善差别化住房信贷政策的通知》，实行了“认房又认贷”，明确提出：（1）居民家庭购买首套住房（即居民家庭名下在本市无住房且无商业性住房贷款记录或公积金住房贷款记录的）申请商业性个人住房贷款的，首付款比例不低于35％；（2）在本市无住房但有商业性住房贷款记录或公积金住房贷款记录的，或在本市已拥有1套住房的居民家庭申请商业性个人住房贷款，购买普通自住房的，首付款比例不低于50％；购买非普通自住房的，首付款比例不低于70％。 内容来自dedecms

（二）二线代表城市：南京市

1.“降首付”政策执行情况

2016年3月28日，中国人民银行南京分行正式发文，严格认定“首次购房”和“首套房”，并对现行住房信贷政策做了梳理，有三种情况按首套房首付30％执行，三套及以上住房停贷。

2.“抑制资产泡沫”政策执行情况 dedecms.com

2016年9月25日，南京出台了主城区（指南京市除高淳区、溧水区和六合区之外的地区）限购政策：（1）暂停向拥有1套及以上住房的非南京户籍居民家庭出售住房，包括新建商品住房和二手住房。（2）暂停向拥有2套及以上住房的南京市户籍居民家庭出售新建商品住房。2016年10月5日，南京进一步加大主城区房地产市场调控力度，具体包括：（1）对非南京户籍居民家庭申请购买首套住房时，应提供自购房之日起前2年内在南京累计缴纳1年及以上个人所得税缴纳证明或社会保险（城镇社会保险）缴纳证明；（2）南京户籍成年单身人士（含离异）在南京限购1套住房；（3）进一步加大执行差别化住房信贷政策的力度，首付比例较之前有所提高。 copyright dedecms

（三）三线及以下城市代表：廊坊市 dedecms.com

1.“降首付”政策执行情况 织梦好，好织梦

2016年4月，廊坊市出台了房地产限购政策，规定实行住房限购和差别化住房信贷政策，非本地户籍居民家庭限购1套住房且购房首付款比例不低于30％。 copyright dedecms

2.“抑制资产泡沫”政策执行情况 copyright dedecms

廊坊市对于中央“抑制资产泡沫”政策没有采取相应的措施，但是传达了中央精神。从政策效果看，廊坊市房价自2015年下半年开始持续上涨，库存压力依然巨大，房地产调控效果并不理想。 织梦好，好织梦

四、研究结论及政策建议

（一）研究结论

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单一制政体下，中央政府制定的政策需要通过地方政府执行和落实，地方政府的执行力度和落实状况直接影响到房地产调控政策的整体效应。基于“明晰度.控制权”分析框架，中央政府的政策明晰度和剩余控制权在中央政府和地方政府之间的分配是决定地方政府房地产调控政策执行策略的重要因素。

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前述分析表明，在2016年我国房地产调控政策执行过程中，一线城市、二线城市和三线及以下城市在政策执行策略上差异显着。

1.一线城市：调适性执行为主

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一线城市剩余控制权较强，除了中央政策中明确将其排除政策适用范围这种极端情况之外，其政策执行策略表现为调适性执行为主。特别是当中央政策明晰度较低时，上海市政府更多地从当地实际出发，制定出适应当地情况的政策。 内容来自dedecms

以上海为例，2016年上海市主要以控制房价过快上涨为目标，上海市政府出台的“沪九条”和2016年11月的信贷政策即是在中央“抑制资产泡沫”政策下结合当地实际进行调适性执行的典型。 本文来自织梦

2.二线城市：选择性执行和调适（行政）性执行并存

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二线城市剩余控制权虽较一线城市弱一些，但在政策执行过程中仍拥有较强的话语权，其政策执行策略表现为选择性执行和调适（行政）性执行并存。 本文来自织梦

以南京市为例，对于政策明晰度较高的“降首付”政策，南京市采取了选择性执行策略，并非只是照搬政策内容，而是进一步明确了执行30％首付的三种具体情况；对政策明晰度较低的“抑制资产泡沫”政策，南京市则首先选择了调适性执行，结合当地市场情况对政策本身进行了调整，特别是对于单身人士（含离异）购房资格的限制，具有显着的地方特征。后期由于中央政策持续高压，南京市掌握的剩余控制权有弱化趋势，因而政策执行策略又体现出从调适性执行向行政性执行转化的特点。 本文来自织梦

3.三线及以下城市：行政性执行和象征性执行并存 copyright dedecms

三线及以下城市剩余控制权较弱，对政策明晰度较高的中央政策以行政性执行为主，对政策明晰度较低的中央政策多采取象征性执行，但在房地产市场上三线及以下城市的调控策略还常常受到区位因素的影响。 copyright dedecms

以廊坊市为例，从其自身经济发展程度来说，廊坊市属于三四线城市，但由于紧邻北京，受益于“京津冀一体化”战略，其房地产调控政策执行策略受到区位因素影响较为明显。针对“降首付”政策，廊坊政府采取了行政性执行策略；针对“抑制资产泡沫”政策，廊坊市仅象征性地执行，并未出台地方性政策文件，这一方面由于政策对其约束不足，另一方面也是其出于考虑地方经济增长的结果。

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（二）政策建议 本文来自织梦

政策执行策略选择本身是中性的，政策执行策略的多样性和差异化是政策目标和地方实际相结合的具体体现，不能简单地将这种“变通”引致的结果归结为政策目标的失败。在房地产调控过程中，中央政府应当主动利用地方政府在政策执行策略上的灵活性，从以下几方面改善调控政策，促进调控目标的实现。

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1.合理确定政策明晰度 dedecms.com

一定时期内的房地产调控政策基本目标要清晰明确，切忌定位模糊、方向摇摆和缺乏连续性。中央政府及其所属部委在制定具体政策时，应充分考虑政策与地方实际结合的紧密程度，在政策明晰度上不能“一刀切”，需要地方政府严格按照统一要求贯彻落实的，应将政策目标、内容、执行方式和考评方法等内容尽可能予以明确，提高政策明晰度，压缩地方政府灵活执行的空间；需要因地制宜、因城施策的，应定好主基调，确定好政策边界，适当控制政策明晰度，同时充分赋予地方政府结合当地实际发挥主观能动性的空间，提高政策执行的机动性。以提高政策制定环节的科学性和合理性确保政策执行的有效性，为政策目标实现打好基础。 内容来自dedecms

2.适度分配剩余控制权

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尽管地方经济社会发展程度对中央和地方政府间剩余控制权的分配产生重要影响，但鉴于我国国家治理体系中政治集权的基本特征和考核制度，中央政府在剩余控制权分配中仍占据主导地位。针对具体的房地产调控政策，中央政府应根据政策目标适当调节剩余控制权在中央和地方政府间的分配比例，对需要地方政府照章执行的，应当适当抑制地方政府的剩余控制权，反之则可适度放松。特别要注意的是，在我国几个大城市群初步形成的背景下，中央政府在调节剩余控制权分配时应综合考虑房地产市场空间分化、区域联动等特征，不能仅根据城市行政层级或经济实力来判断其调控政策的执行策略，避免出现由于剩余控制权分配失当而导致投资投机性需求蔓延致使市场局部过热或去库存同时推动房价过快上涨的情况。

3.强化政策监督和优化政策评价 本文来自织梦

有力的政策监督和科学的政策评价是保障政策执行的重要手段。在房地产调控政策执行过程中，中央政府或上级政府应加强对政策执行的监督，对地方政府不恰当的执行策略应及时予以纠正，切忌亡羊补牢，以新政策弥补老政策的失误，增加调控工作的成本，甚至给市场带来与政策目标相反的预期。同时，中央政府应建立完善的政策评价制度，作为地方政府治理绩效评估的重要组成部分，对于政策执行过程中的经验教训及时总结，为后续政策的制定提供依据，提高政策的系统性和连续性。作为政策执行事中管理和事后管理的重要内容，政策监督和政策评价应更有针对性，及时纠偏，规范地方政府行为，促使其进行适当的政策执行策略选择。

参考文献： 本文来自织梦

[1]杨宏山.政策执行的路径-激励分析框架：以住房保障政策为例[J].政治学研究，2014（1）：78～92.

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[2]丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析[J].政治学研究，2002（1）：28～39. dedecms.com

[3]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）：61～79. copyright dedecms

[4]殷华方，潘镇，鲁明泓.中央——地方政府关系和政策执行力：以外资产业政策为例[J].管理世界，2007（7）：22～36.

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[6]黄燕芬，张超.防范风险、促进房地产市场平稳健康发展——2016年房地产市场回顾及2017年展望[J].价格理论与实践，2016（12）：22～27.

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