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[摘要]分税制改革以来，地方税体系的构建成为社会各界关注的焦点。地方税主体税种缺乏，一定程度上导致地方财力不足，地方财政收入难以满足地方财政支出需求、公共产品供给能力受限。因此，在新形势下，如何构建地方税体系、科学选择地方主体税种是探讨的重点。基于此，本文分析了现行地方税体系面临的问题及原因，提出应将消费税、车辆购置税划给地方作为主体税种，增值税全部划归中央，并适时推进房地产税、资源税改革的建议。 本文来自织梦

　　（中经评论·北京）一、现行地方税体系存在的问题
　　
　　（一）地方税体系缺乏主体税种
　　
　　现行地方税体系主要包括个人所得税、土地增值税、契税等税种。地方税主体税种缺乏，一定程度上导致地方财力不足，地方财政收入难以满足地方财政支出需求、公共产品供给能力受限。因此地方政府往往采取扩大非税收入的措施以弥补财政收支缺口，出现了“税不够，费来凑”的现象。虽然现阶段中央出台了多项减税降费措施，但一些地方政府的非税收入仍大幅增加、居高不下，违规收费、征收过头税的情况仍屡禁难止，这不仅与依法治国理念背道而驰，也给企业带来沉重的负担。
　　
　　（二）地方缺乏税收立法权和税政管理权
　　
　　我国分税制改革后，税收立法权属国家权力机关，经法律、行政法规授权，地方权力机关才有权制定地方税收法规。而实践中，地方税收立法近乎为零，地方税的调整多以国务院“通知”、“决定”等行政命令作出，缺乏法律保障，导致地方政府税收收入稳定性较差。而税政管理权方面，分税制改革确立了“税收实行分级征管，中央税由中央税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收”的征管体系，但现实中，却存在着国税、地税征管权限交叉的现象，引发了税收征收效率低下、税负不公、地方无法有效控制地方税源等问题。地方税源的不稳定和难控制，直接导致了地方政府的财力与事权的不匹配，无法满足本地居民对公共产品和服务的需求，出现了一旦涉及财权划分和争取财力问题，地方政府就会避开刚性很强的税收，通过“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”等手段，尽可能向中央争取税收返还和转移支付。其深层次原因是地方缺乏税收立法权和税政管理权。 织梦内容管理系统
　　
　　（三）地方税制设置不科学，地方税功能弱化
　　
　　一是部分地方税征税范围狭窄。如水、森林、草场等稀缺性资源未纳入资源税征税范围。财政部决定自2016年7月1日起，率先在河北省开展水资源费改税改革试点，但在全国全面推行资源税改革仍需时日。二是地方税的征收模式不够合理。如城镇土地使用税采用从量计征办法，在土地价格不断攀升的情况下，城镇土地使用税不能随土地价格的增长而增加。另外，城镇土地使用税与房产税并行征收，而房产价值实际已包含了征地费用，对计入房产价值的土地征税，明显存在着重复征税问题。三是计税依据不合理。如城市维护建设税，本质属于附加税性质。目前作为城市维护建设税计征依据的“两税”－－增值税和消费税，由国税机关负责征管，而作为地方税的城市维护建设税由地税机关征管，地税机关只能通过国税机关来确认城市维护建设税的税基，由于信息不对称，经常处于被动和弱势的地位。四是税率不合理。如城市维护建设税根据城市规模设置差异化税率：市区7%、县城（镇）5%和其他地区1%。随着城镇化的迅猛发展，三种税率的差异加大了征管难度，容易带来新的税负不公等问题。 织梦好，好织梦
　　
　　（四）地方财力不足，无法保证地方政府履职需要
　　
　　就我国分税制运行而言，大部分财权集中于中央而事权下放地方。“十三五”期间，我国要逐步实现各地区基本公共服务均等化，继续推进城镇化建设。这些均需大量的地方财政投入，而地方财力相对地方事权则明显严重不足。目前，地方财政收入已远满足不了财政支出需求。为解决地方财政困境，一些地方政府依赖卖地增加财政收入，2015年以来，房地产市场虽明显降温，全国卖地收入在整体财政收入中的比重均有所下降，但据统计，一些城市土地财政依赖度仍过高，如南京和合肥依赖度最高，达到86.2%、81.6%，另有九个城市依赖度均高于50%。土地财政依赖度一旦超过50%警戒线，就意味着高风险，易导致地方债务危机，后果不容忽视。
　　
　　二、新形势下地方税体系建设

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　　从经济可持续发展的角度来引导地方税体系的建设和完善，今后地方税体系的构建应以直接税为主，本着重点突出、统筹兼顾、先易后难的原则，循序渐进地推进改革。
　　
　　（一）分阶段选择和培育地方主体税种
　　
　　对于地方主体税种的选择，不外乎有两种改革思路：一是从现有税种中找出合适的税种作为未来地方主体税种；二是开设新的税种并将其作为未来的地方主体税种。目前，学界对地方主体税种的选择主要有三种方案：第一种为消费税+车辆购置税；第二种为零售税+个人所得税；第三种为房地产税+个人所得税。
　　
　　比较而言，第一种方案操作较为简单，未增加新税种，改革阻力相对小，而且基本能弥补地方财力缺口。但目前争论焦点在于消费税是否具备地方税的性质？消费税划给地方是否会影响中央宏观调控能力？第二种方案的优点在于零售税征收范围广，消费活跃的地方零售税多，税源广泛。但缺点为零售税属新税种，纳税人认为会加重税负，改革阻力较大。第三种方案的优点为征收房地产税有利于提高直接税比重，增加税收调节的公平效应。缺点在于房地产税需立法先行，房产登记制度、房产价值评估等较复杂，近期开征难度大。

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　　综合分析三种方案，我们认为可优先采取第一种方案，即消费税+车辆购置税。但长期而言，地方税主体税种可考虑以消费税、房地产税、城市维护建设税等为主体税种。应看到，无论采取哪一种改革方案，都需要一个长期的过渡过程，现阶段地方收支缺口还需中央对地方的转移支付和地方债予以弥补。
　　
　　（二）赋予地方一定的税收立法权和税政管理权
　　
　　我国是单一制国家，也是世界上最大的发展中国家，为保证政治经济的稳定，需要中央政府集中财权进行宏观调控。但是，我国还存在区域经济发展不平衡、收入差距大等问题，需赋予地方一定的税权，因地制宜地培育地方税体系。因此，从总体上看，我国税权的划分，应建立起以中央集权为主、地方分权为辅的税权划分格局。而税权划分的重要理论依据之一是公共产品的层次性。通常将具有宏观调控意义、受益范围遍及全国的公共产品划由中央政府提供，而受益范围集中在某一辖区的地方性公共产品划由地方政府提供，这更符合效率和便利原则。在大部分税收立法权归中央的同时，也应给予地方政府一定的税收立法权和税政管理权，这将有助于地方政府因地制宜提供符合当地居民偏好的公共产品。同时，还应注重地方政府税权的下放尺度。中央仍集中管理中央税、中央地方共享税的立法权及税种开征停征权，以保障中央政府进行有效的宏观调控；但对一般性地方税种，可适当赋予地方政府部分政策调整权，如税目、税率调整权、减免税权等，以保障地方政府履行基本职能的财力需要。另外，应适时将一些小税种的税收立法权下放给地方，以有利于地方政府因地制宜开辟新税源，调动地方政府涵养税源的积极性，也能解决小税种由中央统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。

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　　（三）科学设置地方税制，强化地方税功能
　　
　　一是加快资源税的扩围试点。据河北省地方税务局统计，自河北水资源税试点实施以来，该税种全省累计纳税申报人2.78万户，入库税收收入4.3亿元，较上年同期水资源费收入增长1.9亿元。河北省开征水资源税对于取用地表水的企业而言，缴纳“税”较于“费”基本不变，增税负担明显的主要为采用地下水的企业。事实证明，开征资源税有利于增加地方财政收入，纳税人总体税收负担并不一定增加。而且资源税的开征有利于引导企业合理利用资源，防止资源被过渡消耗。因此，从增加地方财政收入和保护当地资源可持续发展的角度，国家应加快鼓励、引导地方根据自身情况，适时试点开征以保护本地资源为目的的资源税，同时，地方税务机关还应加强与财政、水利、林业、住建等部门的多方合作，推进资源税的征收。
　　
　　二是尽快出台可培育为地方税主体税种的房地产税。从理论上讲，财产税最适宜作为地方政府主体税种，因其符合最优地方税的基本特征，如税基不具流动性、按受益原则征收、税源充足且相对稳定等。从完善地方税体系的角度看，房地产税的改革应当将现行涉及房地产领域的税费，如房产税、契税、城镇土地使用税、耕地占用税以及土地出让金等统筹考虑，合并为一个统一的房地产税，与各国普遍开征的房地产税征税范围基本一致，确立为地方主体税种。国家可设定宏观政策指引，具体标准交由城镇政府依据城市大小、人均面积、房屋区位、套数等因素“因地制宜”自行设定，通过建立双配套机制，使房地产税逐步成为地方财政的重要收入来源。
　　
　　三是逐步改革城市维护建设税。在地方税体系改革过程中，最能引起共鸣的城市维护建设税改革模式为将差异化税率统一，统一设定为5%；将计税依据由原增值税、消费税改为销售收入、营业收入等收入。我们认为，统一税率有助于保证企业公平竞争、提高税收征管效率和统筹城乡发展，是未来改革的主要方向；部分纳税人税负虽有所提高，但随着我国提高直接税比重、降低间接税的税制改革趋势，增值税比重的下降也会减少以其为计税依据的城市维护建设税收入。而计税依据改为销售收入等收入，会使城市维护建设税承接营业税弊端。因此，我们认为，现阶段不宜通过改变计税依据和脱离附加税地位等方式解决，可通过强化国税、地税部门合作及信息共享来解决。 dedecms.com
　　
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