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[摘要]当前我国经济增速虽然仍保持在合理运行区间，但也面临稳中有变的外部冲击状况，特别是全球复苏共振临近尾声、中美贸易摩擦加剧形成不确定性伴随的不良预期，出口部门面临巨大压力。由于企业信心不振，全国固定资产投资增速已跌至5.3%的历史最低水平，部分行业和地区困难加大，经济增速很有可能再下台阶。在这种情况下，通过加大降成本力度，以降制度成本为重点，减轻企业运营成本、财务成本和税费成本，有助于增强企业家信心，恢复企业经营活力和竞争力，助推产业转型升级和经济持续稳定增长。 本文来自织梦

　　（中经评论·北京）当前我国经济承压较大，外部面临不确定性，内部出现投资和消费增长乏力现象。如何应对稳中有变的经济形势，按照中央政治局对下半年经济工作的总体要求，重点是降成本，尤其是把降制度成本作为未来一段时间供给侧结构性改革及宏观政策的主要着力点。
　　
　　一、成本高企是当前影响市场信心的主要矛盾
　　
　　自2015年末，中央提出供给侧结构性改革，重点从“三去一降一补”上着力。2012年以来，我国出台了一系列减税降费措施，宏观税负水平有所下降。以税收收入/GDP衡量的狭义宏观税负水平从2013年的18.6%下降至2017年的17.5%，财政收入/GDP从2015年的22.1%下降至2017年的20.9%。但在2018年上半年，这两个指标却分别快速上升4.5个百分点和4.0个百分点至21.9%和24.9%，财政收入、税收和个人所得税增速分别为10.6%、14.4%和20.3%，均高于10%的名义GDP增速，企业和居民税负压力陡升。

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　　企业部门税费压力大，制度成本高。由于我国税收体系以间接税为主，在主要依靠间接税的亚洲国家中企业税率又偏高，因此企业纳税成本较重。我国社保缴费很大部分由企业承担，该部分费用占企业利润的比重接近50%，2017年企业社保负担在全球排名第2。尽管近年来我国降费工作不断推进，但受到下调比例不高、缴费基数上涨、五险统一加快等因素影响，企业社保成本下降并不明显。下一步，随着社保划归税务部门统一征收，征收强度将大幅提高，企业特别是利润微薄的劳动密集型企业和员工收入较高的知识密集型企业社保压力会明显加大。
　　
　　在市场准入方面，民营企业和中小企业仍面临行业垄断、服务业开放不足等体制性障碍，企业要素流动和退出的难度也偏大；在政策操作方面，政府虽然出台了一系列支持民营企业和小微企业的措施，但部分实施细则不具体、操作性不强或认定门槛设置过高，实践中很难落实，一些法规规章也没有及时作出调整；在融资方面，以国有银行为主的间接融资体系普遍更青睐于国有企业，民营企业和小微企业融资难、融资贵的难题始终未能有效破解，有时不得不通过高利率的民间借贷来维持正常运营。
　　
　　居民税收负担重，生活成本高。个税支出痛感强烈。2017年，我国个人所得税税收收入占GDP的比重仅为1.4%，占人均可支配收入的比重为3.3%，与其他国家相比处于偏低水平，但社会心理感受却并不轻。一是由于个人所得税增速快，2017年同比增长高达18.6%，是人均可支配收入增速的两倍多，2018年上半年个税增速仍在加快；二是分配调节效果较差。我国个人所得税在征收上对劳动报酬收入课税较高，而在资本利得方面税率较低，使得个税对收入分配差距的调节效应明显减弱。税改前对不同纳税人的实际生活负担差异缺乏专项扣除，难以有效调节居民之间的真实收入差距。
　　
　　二、降成本是应对内外部环境变化的关键举措
　　
　　降成本不仅关系企业，也关乎居民；不仅关系个体，更关涉经济全局。在经济缓慢复苏、货币政策空间有限的情况下，财政政策正成为各国刺激经济的重要选择。2017年12月，特朗普正式签署《减税与就业法案》，推出美国近30年来最大规模的税制改革，以重振制造业和实体经济。除美国之外，法国、英国、日本等发达经济体以及印度等新兴经济体也开始推行减税政策，全球正掀起一轮新的减税潮。国际减税竞争的日益激烈，将会引发全球企业布局的重新调整。
　　
　　供给侧结构性改革是实现经济发展方式转变的关键举措，相较于其他几项措施，降成本难度更大、影响更广、挑战性也更强，一定意义上可以说是当下改革的核心内容。我国改革开放40年的历程其实就是一个制度成本不断降低的过程，但近些年来，制度成本、融资成本开始逐渐攀升。通过加大降成本力度，进一步优化营商环境，激发市场内生活力，是落实供给侧结构性改革，释放潜力扩大内需的重要一环。
　　
　　当前我国经济增速虽然仍保持在合理运行区间，但也面临稳中有变的外部冲击状况，特别是全球复苏共振临近尾声、中美贸易摩擦加剧形成不确定性伴随的不良预期，出口部门面临巨大压力，广东省的PMI已跌破50%的荣枯线。由于企业信心不振，全国固定资产投资增速已跌至5.3%的历史最低水平，部分行业和地区困难加大，经济增速很有可能再下台阶。在这种情况下，通过加大降成本力度，以降制度成本为重点，减轻企业运营成本、财务成本和税费成本，有助于增强企业家信心，恢复企业经营活力和竞争力，助推产业转型升级和经济持续稳定增长。 内容来自dedecms
　　
　　今年以来，居民可支配收入增速明显回落，与此同时，住房、医疗等刚性消费支出以及教育、养老等预防性储蓄则趋于上升，进而导致社会消费品零售总额增速下行，内需不振。党十九大提出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，以配套改革措施降低生产经营过程中的企业成本，增加高质量供给，进而降低居民生活成本，有助于增强居民获得感，激发消费潜能，进而促进经济的可持续发展。
　　
　　三、降成本取得积极成效
　　
　　在供给侧结构性改革持续深化下，中央与地方在2017年以来继续深入推进降成本工作，在降低实体经济企业成本上取得了积极的政策成效，已完成了降成本的阶段性目标任务。2017年12月，中央经济工作会议明确指出：深化要素市场化配置改革，重点在“破”“立”“降”上下功夫。其中的“降”就是指大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本，继续清理涉企收费，加大对乱收费的查处和整治力度，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低用能、物流成本。今年的国务院《政府工作报告》中也明确指出：坚持把发展经济着力点放在实体经济上，继续抓好“三去一降一补”，大力简政减税减费，不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力，提升经济发展质量。 copyright dedecms
　　
　　按照中央推进供给侧结构性改革和2017年以来降成本政策文件的要求，地方政府在统一贯彻落实中央相关降成本政策的同时，也基于地方实际制定了本地区的降成本政策文件，出台了细化的降成本政策措施。部分地区还因地制宜地对部分降成本政策进行创新，制定了一些具有地方特点的政策措施。同时，省级以下的市县也根据国家和省降成本政策制定了当地的降成本政策措施。
　　
　　四、从政策式降成本转向改革式降成本
　　
　　客观地讲，现阶段降成本政策空间在逐步缩小，政策的边际效应也在递减。2017年以来的降成本政策具有政策制定数量多、连续密集出台和力度不断加大等特点。但整体上看，降成本政策也具有一些不适应改革要求的表现。当前降低实体经济企业成本的方式多为分散的政策式降成本，政府部门纷纷出台相应的降成本政策，短期内会产生一定的成效，但是由于未能触及降成本改革的深层次部分，也就是无法真正降低制度成本，导致这一模式不可持续。未来必须要转向改革式降成本，改革式降成本才是降低制度成本的唯一出路，也是推动中国经济高质量发展的必由之路。 织梦内容管理系统
　　
　　首先，改革式降成本要以公共风险管理为导向。现实中生产、生活的成本本质上都是因风险转化而来的。例如，资金错配导致了“僵尸企业”过高的杠杆率，占用了大量资金，从而抬高了其他的融资成本。中国新发展理念强调了资源节约、环境友好，但是相应的体制机制建设滞后，导致资源环境风险持续上升，进而提高了经济社会成本。人口老龄化使得社会运行的高成本趋势难以扭转，如果劳动生产率低于工资增长则会导致单位成本持续上升，某些局部地区的养老风险凸显，政府社会保障成本直线上升。由于社会诚信缺失导致一个地方的社会资本低下，在融资成本上体现最为显著，各种抵押担保成本费用居高不下；劳资双方因为诚信问题导致契约关系难以执行，给企业带来成本。科技进步慢会导致企业成本增值转化率低，在新的研发创新体制形成前，企业面临的风险会不断增加，导致成本随之增加。
　　
　　上述这些成本，其实都是风险凝结沉淀的结果。我们昨天没看到风险，制度没有跟进，风险没有及时地化解，甚至还在衍生扩大，就会带来今天或后天成本的上升。公共风险水平上升速度快于制度变迁，宏观成本就会上升，微观成本也就会水涨船高。当定价机制不是按照历史成本，而是按照未来的风险来定价时，公共风险水平上升，就意味着经济主体所需要的风险准备扩大，就意味着所有的生产要素都会变贵。在这种情况下，包括实体经济在内的成本会全面提高。高成本与高风险只是同义的不同表述而已。
　　
　　因此，政府降成本改革要以公共风险管理为导向，通过制度变革来降低公共风险，自然就会降低制度成本或宏观成本，企业微观成本会随之降低。这种以公共风险管理为导向的改革，需要对政府的宏观管理体系进行彻底的改革，上下级政府之间的权力分配、同级不同政府部门间的权力分配，这些权力分配需要和各自所承担的公共风险管理责任进行有效匹配，这实际上可以形成一种常态化的降成本效果，而不是运动式的降成本，更加注重政府自身的改革，而且定位在公共风险，而非私人或市场风险，后者是由市场机制来进行化解的，不需要政府越位处置。 织梦内容管理系统
　　
　　其次，改革式降成本要激发企业降成本的内生动力。政策式降成本不是推动平等竞争的制度建设，很多政策例如补贴、各种产业支持政策、五花八门的基金，这些无助于构建公平竞争的营商环境，无法激发企业降成本的内生动力，反而激励企业去找关系要政策，带来各种乱象。改革式降成本体现着政府职能转变，政府从更多的做事转向政府怎么更好地做事，正确地做事。从多转向好，不顾好只顾多就是乱作为。因此，改革式降成本要处理好政府与市场的关系，关键是要打破企业“等、靠、要”的预期，增强企业降成本的内生动力，也就是要切实增强企业的盈利能力，实现从“要我降”到“我要降”的转变。改革式降成本要打破一些企业的政策依赖症，打破路径依赖，当企业意识到这一点，就会主动来增强化解成本能力，会自主加大各种创新投入，从而提高产品附加值和竞争力，也就是最终来提高盈利能力。

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　　第三，改革式降成本要形成中央和地方协同发力的局面。当前的政策式降成本多以中央为主，地方落实和执行相关政策，尽管有一些地方出台了相关的降成本指导意见，但是仍然存在着主动改革作为不足的情况，更多的是形式上落实政策，缺乏因地制宜的改革创新，从而弱化了降成本政策效果。其中的一个体制性因素是，地方政府担心一些因地制宜的做法被扣上变通的帽子，上级政府督察时可能会视同违规，因此不敢去做相应的变革。
　　
　　中央出台的政策多是原则性文件，而中国各地的资源禀赋、企业经营、政府治理能力等千差万别，即使是同一个降成本政策在不同地方落地的效果也不尽相同。改革式降成本要形成一套激励相容的机制，让中央和地方能够协同发力，共同推进降成本改革，让降成本改革在各地能够充分释放地方活力，减少信息不对称带来的决策失误或执行偏差，这就需要中央与地方政府间强化沟通交流，达成目标共识并一致推进。毕竟地方政府距离企业最近，更了解企业的成本结构、降成本的难点和重点，如果能够把这些信息及时反映给上级政府，尤其是中央政府有关部门，这有助于不断完善降成本的政策。同时，因为地方政府有相对自主的权限，他们可以因地制宜地推进降成本改革，结合地方产业转型升级和经济高质量发展，形成各地区特色的降成本政策体系。

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　　五、降制度成本是供给侧结构性改革的关键着力点
　　
　　应对当前经济下行压力，一是降低制度成本。厘清政府与市场边界，继续实质性推进放管服改革。根据党十九大提出的任务，继续推进简政放权、转变政府职能、建设服务型政府。把政府中心工作转到“加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”的轨道上来。进一步落实简政放权、放管结合、优化服务改革综合措施，结合大部制和扁平化的拆香火式改革，进一步改善营商环境，为企业创业创新提供便利条件。推进以现代市场体系为取向的机制变革，实现要素市场化配置。改革各种制约要素有效配置的体制机制，化解行政性垄断、不合理管制，积极消解户籍等多元制度分割，减少资本市场的结构性扭曲，扩大开放降低准入，充分实现要素的自由流动和有效配置，降低基础性成本，提高供给体系质量和效率。
　　
　　深化国有企业改革。降成本必须要以深化国企改革为重头戏之一。国企改革应以混合所有制改革为主攻方向，瘦身健体，遵循市场规律，提升活力与竞争力，消除推升要素成本和综合成本的机制原因。建议继续推进十九大明确的国企改革路径，完善各类国有资产管理体制，加快国有经济布局优化、结构调整和战略性重组，在发展股份制框架下的混合所有制经济过程中，形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，构建国有资本收益共享机制。混改中可考虑国企高管由企业家人才市场竞争产生和引入员工持股计划，以进一步激发管理层企业家精神及员工的积极性，形成新的公司治理机制，提供内生改革动力。
　　
　　二是降低企业融资成本。除了做好政策统筹协调，发挥好“几家抬”的合力之外，可考虑建立专门服务中小民营企业融资的“滴灌系统”。针对中小企业和民营企业面临的融资难融资贵问题，建议充分发挥全国工商联及下属4.6万家商会的平台及“管网”作用，联通银行和金融机构，使央行放出的“水”，能“滴灌式”直接、顺畅、持续导流进民营企业的“田地”里。

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　　三是降低企业税费成本。降低税收负担。在现有基础上，再择机适度下调增值税标准税率。建议伴随地方税体系建设等措施，将增值税标准税率由16%逐步下调至10%，实现三档变两档税率，对月收入10万元以下的小微企业免征增值税；企业所得税率也应再补充下调。降低社保费率标准。2019年1月1日起，社保将由税务部门征收。由于税务部门掌握企业和个人全面信息，并有刚性征管手段，这将明显提高社保的征收覆盖面和效率，也导致大部分企业（据统计占3/4左右）社保成本提高。今年9月初，国务院常务会议提出，“在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时抓紧研究适当降低社保费率，确保总体上不增加企业负担，以激发市场活力，引导社会预期向好。”建议结合基本养老金全社会统筹等改革举措，在全国范围内将养老保险费率由19%左右下调至14%左右，医疗保险费率由8%下调至5%。

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　　四是在改革中降低居民生活成本。降低税收负担，增加可支配收入。最新的《个人所得税法》已经全国人大常委会审议通过，将从明年1月1日正式开始实施。新法除了上调起征点、扩大级距之外，最大的亮点是增加了抵扣项，有助于定向合理地减轻居民税收负担。在降税的同时，优化节约政府开支，腾出资金确保民生支出规模不减少，进一步提高财政支出的绩效。
　　
　　在增加财政对民生领域投入的同时，加快放开民生领域对外资、民资的市场准入，实现政府、市场“双到位”，公平、效率“双兼顾”。教育、医疗、养老等领域，应在有效监管的前提下，积极引入外资、民资，以利提供高质量、多层次服务。公立学校、公立医院、公立养老机构等，侧重于降低居民生活成本，保公平；民营学校、国际学校、民营医院、国际医院、社会养老机构等，侧重于满足民众多元化需求，定位于提升质量和效率。

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　　住房领域，应注重政府、市场双到位的保障房、商品房双轨统筹。在各地编制商品房、保障房同步发展的高水平规划，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，实质性推进相关土地制度、投融资制度、税费制度等基础性制度改革，改变过度依赖行政手段“治标不治本”的不良调控状态，着力增加多元化有效供给，以匹配社会成员的多元化有效需求，形成房地产领域健康发展的长效机制。