派智库

中央一直高度重视县域发展，但长期以来困扰县域发展的一个问题一直没有得到决策层的足够重视，那就是县域的行政设置问题。所谓行政设置，包含横向设置和纵向设置，横向设置是指市（县级市）、县、区在职能设置、治理结构、运行方式等方面的区别和内在联系的厘清与理顺，纵向设置是指县域与省、市（地级市）、乡镇的上下关系性质、内容、范围、管辖方式、紧密度的明确和设定。目前，行政设置存在的主要问题是不同设置功能界限不清、运行机制没有体现各自的优势、纵向关系单一保守僵化，使县域的不同行政设置不能实现其设置的最初目的。

一、取消“市管市” dedecms.com

“市管市”是中国行政体制特有的一种现象，表现为行政关系上一个市隶属于另一个市或一个市对另一个市的行政管辖，如我国大部分的县级市都隶属于其所在区域的一个地级市并由地级市对其进行行政管辖。这是上世纪九十年代国家推行的省级政权所设置的代表省政府行使对县域管辖的派出机构——行政公署进行“地改市”所带来的附产物。而在地改市后，国家又在新批准的县改市的批文中规定，县改市后的新市由省政府直管，由原上一级的市政府代管。但在实际执行中大都忽略了“省直管”，只剩“市代管”。这种“市管市”所带来的后果，是很多地级市为了自身利益和发展，往往会运用行政管辖权对县级市进行剥夺，而且实力越弱的地级市对下属县市的剥夺越厉害。县级市的经济实力大都是区域中最强的，因而成为地级市剥夺的重点对象。另外，一些经济发展滞后的地级市担心县级市过快发展抢了自己的风头甚至抢了区域中心地位，于是不断挤压县级市的发展空间。所有这些严重制约了县级市的健康发展，因此取消“市管市”，为县级市解压松绑，将极大地促进我国中小城市的繁荣，形成一批更具活力的新兴城市。

改革的思路： copyright dedecms

第一，全面实施“省管市”。所有的市包含地级市和县级市都由省直管。这样，地级市和县级市的关系就是“同层不同级”的关系，地级市和县级市同属于国家的一个管理层级；也就是“中央一省一市”的第三个层级，但允许行政级别不相同，地级市属地厅级，县级市属县处级。当然，更大胆的改革是省直管后所有县级市都升格为“副厅级”的市，因为县级市大都比县具有更强的经济实力和更强的综合竞争力，提升半格无可厚非，这样不仅更利于省直管，而且会对县域的城市化形成一种强大的激励。 dedecms.com

第二，若取消“市管市”条件不成熟，也必须对“市管市”的行为进行规范和约束。民政部下发的县改市的批文写着“××县改市后由省政府直管，××市代管”。这样含糊的表述造成只有“代管”，没有“直管”。规范和约束的办法是明确“省直管为主，市代管为补”的总原则，明确“直管”“代管”范围和内容；原则上经济社会发展的基础性、关键性指标的下达和国土、财政、环保等重要指标的分配应实行省直管，其它一些指标管理可放给地级市代管；或者指标的分配权省直管，监督验收权地级市代管。在人事方面，县级市的市委书记、市长纳入省管干部的范围，党政班子其他成员的配备、变动则须报省委组织部把关同意。

dedecms.com

二、限制“市管县”

织梦内容管理系统

尽管政界学界对“市管县”诟病较多，对取消“市管县”的呼声相当强烈，但笔者并不赞同彻底取消“市管县”。诚然，一方面，“市管县”让县的上层多了一个行政管理层级而给县级带来更多的束缚制约，县级利益受到更多的盘剥和挤占，但另一方面，要看到城市有着天然的经济文化等因素的辐射带动功能，彻底否定和取消“市管县”是对城市辐射带动能力的极大浪费。因此笔者主张：不是彻底取消“市管县”，而是限制“市管县”。也就是适度保留“市管县”，留部分县由市管辖，对实施条件和范围可从以下几方面界定： 内容来自dedecms

首先，与市所辖的区接壤的县可作为留市管辖的优先条件，这样可以把县作为该市城市扩展的后备空间。

其次，受城市重点辐射和带动的县、或与其地理空间距离最近城市有着密切的经济关系的县、或己承接着城市一些重要功能的县都可作为留市管辖重要条件。这类县已经与辖其的城市的发展有着相当高的融合度，生硬的剥离可能会对县和市都造成致命的硬伤，会破坏城市的整体性、完整性和发展的可持续性。 织梦内容管理系统

再次，“市管县”的数量和规模要依城市的规模、经济发展水平和辐射带动能力而定，经济实力强、辐射带动能力强的城市可以多带一些县，反之可少带些县。现实状况是很多实力强的大中城市属于改革开放前就作为纯粹的城市来设置的，当初让其所辖县的数量很少，大部分的省会城市和二线工业城市都属这类市。虽然上世纪九十年代大规模地改市，有的省增划了一些县让这类城市管辖，但其所辖的县仍然相对较少，其辐射带动功能没有充分地利用。而且增划时没有合理地考虑空间布局，造成划给市辖的一些县远离城市的辐射圈，一些城市辐射圈内的县又划给另外更远的城市管辖，从而造成城市辐射带动能力的浪费。另一类城市是改革开放后由地区行政公署改的市，这类市虽然叫“市”，但根本没有城市经济，城市规模小，大都是单区市，城市发育水平低，市本级的经济发展水平可能还比不上其所辖的某些县。但这类没有具备基本辐射带动能力的市大都管辖很多的县。对这类“市管县”若不改革，可能产生这样的后果：市被拖死，县被限死。改革的思路是大胆地在省域内实行行政区划调整：一是鼓励强市多带县，其辖县的数量依城市的经济承受能力确定；二是减少弱市辖县的数量，为弱市减负；三是把部分县划省直管，为县域解脱，把那些与城市经济没有密切关系，其经济社会具有相对独立性的县从市剥离出来，划归省直管。

织梦好，好织梦

三、鼓励“省管县”

copyright dedecms

“省直管县”是社会关注度很高的重大改革，更是大部分县级党委政府长久期盼的县域改革方向。勿庸置疑，省管县有着明显的优点，可以减少对县域管辖的一个管理层级，而且是一个对县域束缚最大的层级，减少这一层级会产生巨大的正面效应。一些省早已进行了不同程度和不同侧重点的探索，结果都证明了省管县的巨大好处。笔者认为，决策层没有全面推行“省直管县”的改革，可能基于两个因素的考虑：一是担心省级政府管辖的面积过大、县份太多，管不过来；二是省管县的改革会触碰市级政府的利益，而引起市级抵触造成市级政权的动荡。这些顾虑不是没道理，但是周全科学的改革设计可以把可能的负面影响降到最低：

第一，“省直管县”的改革不是全面取消“市管县”，而是“省管县”和“市管县”并存。改革后部分县归省直管，部分县留市管辖。这样省管县市的数量不会多到超出省级的管辖能力。 本文来自织梦

第二，要明确“省管县”的范围和条件：一是所有县级市归省直管；二是与城市不接壤、与辖其最近的市没有经济上的密切联系、不承接市的重要城市功能或配套功能、有着明显的独立性的县都可划归省直管。 dedecms.com

第三，对那些由于中心城市少、城市化水平低而在省管县改革后管辖的县数量仍太多的省，可在远离中心城市的县域密集的区域参照解放初期设立行政公署的做法，设立派出机构代省政府管辖划定的县域。设立派出机构，看似走了回头路，但这样的方式比“市管县”要科学合理得多，只是新设立的派出机构不能作为一级政府，不设人大和政协，不设一级财政，严格控制部门分支机构的设置。当然，这种方式只是特殊区域的特殊做法，不宜大范围推广。 本文来自织梦

第四，对于“地改市”后二十多年来城市发展缓慢、市区规模小，甚至发展水平及潜力还比不上下属县的单区市，不如把区设为县级市，把地级市要么撤销，要么设为派出机构，让其真正回归城市的本质，专注于城市的发展。

四、放宽“县改市”

dedecms.com

当前，加快推进县域城市化已经显得极其重要和紧迫，而最有效的手段就是“撤县改市”。可从以下几方面谋划和推动县改市工作：

首先，放宽县改市的标准。国家最近通过了“撤县改市”的新标准，从掌握的信息看，新标准比上世纪九十年代初制定后一直沿用二十几年的标准放宽了许多，但从县域城市化的强烈要求以及县域发展对体制限制突破的强烈愿望来看，新标准仍过于保守。县改市应设立“硬”和“软”两方面标准：“硬”标准主要包括城市化率、县城规模、财政收入、经济总量等指标，标准可再放宽些；凡达到标准的，经后文所述的“县改市负面清单”的核消后都应一律无条件批准，而且不限定每年县改市的数量指标；“软”标准是针对达不到“硬”标准的中西部地区的县域。对于远离大中城市没有县级市或县级市很少的区域，虽然区域内的县都达不到县改市的“硬”条件，但可规定那些经济实力较强、城镇化水平较高或者处于区域“枢纽”位置、或者发展潜力大有可能成为区域中心的县也应允许“撤县设市”，这样就兼顾了东中西部的区域差异。当然用“软”标准改市要经过严格的评估。 织梦好，好织梦

其次，公开“撤县设市”的标准。公开标准有三大好处：一是有利于县域明晰自身的发展定位，各个县都可以对照标准衡量自身是否具备改市的条件，若对照标准几乎不可能达到的县就会死心塌地的发展经济，客观上也是对县域发展的推动；若通过努力可以达到标准的县对照标准可准确地了解自身的差距与不足，从而更精确的制定工作规划，增强工作的针对性。二是防止或减少权力的“寻租”，不把“撤县设市”当作领导的恩赐和部门的特权，向社会公开标准和条件，更有利于提高政府的公信力。三是对于接近条件的县，政府可以更有效地动员人民群众一起参与，增强县域发展的动力。

织梦好，好织梦

再次，设立“撤县设市”条件的负面清单。对于与城市接壤或空间距离较近、与城市发展的融合度较高或承接着城市的重要功能、有可能成为城市未来扩张的新城区的县不宜改市，或者承担着重要的生态功能区、人口少、以一产和三产为主的县也不宜改市。

五、厘清“市（县级市）、县、区” 织梦好，好织梦

市（县级）、县、区虽然在国家行政体制中都处于相同的管理层级和行政级别，但其区域功能、发展目标、机制运行、体制角色应有明显的区别。现实中把三个不同的行政设置的差异忽略混同了，甚至把“区”当作县域来对待管理。这使得不同行政设置的独特优势没有充分体现。明晰理顺市、县、区的区别和联系，对于三种不同行政设置朝着各自的预期目标健康发展，有着重大意义。

dedecms.com

对于“市（县级）”，应向区域经济中心去定位和培育。绝大部分的县级市之所以能改市，因为其有很强的经济实力或综合竞争力。把县级市作为辐射带动周边县发展的区域经济中心来定位和培育，完全符合城市发展和区域经济发展的内在规律。培育的措施是，在用地指标、重点经济开发园区、二三产业的扶持资金和扶持政策等涉及经济发展的重大指标要素和城市公共服务建设扶持方面向县级市倾斜，在交通布局上优先形成县级市往周边县和周边其他区域中心辐射状，利于其辐射带动功能的形成。 copyright dedecms

对于“县”，国家的定位已经相当清晰，可重点培育其服务带动农村的能力。“三农”是县域发展和县域治理的重点，应在农村产业发展、农村民生改善及农业基础设施建设、生态保护等方面给予县资金和政策倾斜。

本文来自织梦

对于“市辖区”，要对其功能、特性进行更准确清晰的定性和定位。县域包括县级市是国家最基础的一个治理单元，具有明显的完整性和相对的独立性，是较为完善较为系统的治理层级；而“区”只是一个城市的有机组成部分，其与城市的关系具有紧密的不可分割性。基于这样的特性，对“区”最合理科学的定位应该是：把“区”作为市的下属执行机构或派出机构，而不是作为独立的一级政权来设置，再精减区级部门，削减规划权和决策权，提高执行力，从而确保城市发展和治理的系统性和完整性。

copyright dedecms

对于县（市）改区，笔者很赞同实行严格地控制，这样可以有效防止一些体量和能力小的城市过急追求超越自身辐射带动能力的城市规模，而盲目推行县改区。县改区应坚持三点原则：城市规模扩张确实需要新的空间，要改区的县必须与其市在经济或文化等方面有较高的融合，县改区后必须达到10+1＞11的效果。 dedecms.com

市（县级）、县、区都属国家同一管理层级的不同设置，没有优劣之分，适合于自身客观实际的设置是最优的设置。形成这样的共识很重要，可以防止由于认识上的误导，而出现像上世纪九十年代一窝风地改市的情况出现。（nc-1820170825） 织梦好，好织梦