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城市化的逻辑起点及中国存在半城镇化的原因

发布时间:2017-08-18 作者:派智库 来源:《区域与城市经济》2017年 浏览:【字体:

【摘要】城镇化的本质是人口集聚现象,与城镇所能提供的公共服务和社会保障没有必然联系,后者取决于经济增长及其经济成果在社会群体之间的分配。我国城镇化存在的问题主要在于经济增长质量不高和农民工在社会利益分配中处于不利地位。新型城镇化建设应以改善农民工生活条件为推进方向,一方面以经济持续增长为支撑,提高技术水平,实现产业升级;另一方面,应逐步提高农民工的社会保障水平,重点发展具有普惠性的教育事业,确保农民工与其他社会群体共享经济增长成果。 内容来自dedecms

【关键词】农民工;城镇化;半城市化;经济增长;社会分配

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一、引言

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对于中国城镇化的水平,学术界的认识存在很大的分歧。经济学家认为中国的实际城镇化水平滞后[1],并视其为既有事实[2],而地理学家认为中国城镇化已经达到了很高的水平[3-5]。对同一社会现象,学术界存在众多分歧,并因此导致了不同的政策取向,这不利于我国在新型城镇化建设中确定清晰的政策推进方向。本研究从城镇化的逻辑起点出发,探讨了城镇化的内涵与本质,并对我国的实际城镇化率进行测算,分析我国城镇化质量较低的原因,并提出推进新型城镇化建设的政策建议。

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二、回归城镇化的逻辑起点

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1.城镇化的本质是一种人口集聚现象

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历史上的城镇包括宫廷或政府所在地、宗教圣地和军事要塞等类型[6]。工业革命以来,许多国家在工业化的基础上形成了大量的新城镇,如英国的曼彻斯特、美国的五大湖地区、德国的鲁尔区等。原有的城镇也经历了工业化转型,如伦敦和巴黎。本研究所说的城镇化,特指工业革命以来的城镇化。 织梦好,好织梦

地理学、人口学、经济学和社会学等分别从不同的角度对城镇化进行了诠释。《人文地理学词典》对城镇的定义是人口规模或密度超过一定门槛的地区[7],城市化是指一个地区的人口在城市和镇的相对集中。周一星等认为,可以用人口下限、建成区聚居人口密度和非农人口比重来界定城镇的实体地域[8]。除了人口特征,城镇还具有产业结构、生活方式和景观上的特征,而这些特征往往是相互关联的,例如城镇往往是非农产业占主导,因为机器大生产要求劳动力集中,而服务业则需要足够多的消费人群。

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因此,一般来说,城镇化就是人口在空间上的集聚。在工业化初期,人口的集聚形成了新的城镇,造成城镇数量的增加;而在工业化中后期,越来越多乡村人口涌向既有的城镇,造成城镇规模的扩张。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》指出,城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程。应当说,这是对工业革命以来工业化中后期城镇化现象的总结。改革开放以来,我国农村工业化时期在空间上形成了大量的非农人口和产业的集聚点,这种人口集聚本身就是城镇化现象,与发达国家在工业化初期形成新城镇的现象非常相似。

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2.城镇化与社会福利的关系

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(1)公共服务和社会保障等社会福利既非城镇形成的充分条件,也不是必要条件

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对我国农村人口而言,城镇生活意味着文明、先进和整洁。有的学者认为,城镇的本质是一系列公共产品和服务的集合[9]。然而,城镇本身并未包含这层含义。发达国家乡村地区的农民享有很好的公共服务和社会保障,而墨西哥城、孟买和里约热内卢等发展中国家的大都市中却存在大量的贫民窟,其生存条件非常恶劣,然而不能否认这些居住点属于城镇。实际上,并不是只有享有较好的公共服务和社会保障的人口才是城镇人口,也不是只要生活在城镇,居民就会天然地享受到较好的公共服务和社会保障[5]。公共服务和社会保障既非城镇形成的充分条件,也不是必要条件。

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(2)发达国家的城镇化是经济长期增长和国内外利益群体不断斗争的结果

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发达国家的城镇化率很高,其普惠性的公共设施和社会保障令世人羡慕,然而其并非一蹴而就,也不是自然形成的。首先,这是经济长期增长的结果。从18世纪中期开始,英国最先开始产业革命,作为后起之秀,德国和日本也从19世纪中期开始了工业化。城镇化是经济增长和社会经济结构转变在空间上的反映。伴随着工业化进程,西方国家城市建设与农村改造经历了长期的历史过程。从20%到40%城镇化率所花费的时间,英国用了120年,法国用了100年,德国用了80年,美国用了40年,前苏联用了30年,日本用了30年,而我国只用了22年[10]。

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其次,发达国家城镇公共设施的改善和社会保障的提高是劳动者、政府和资本家之间斗争和谈判的结果,是利益的再分配过程。公共产品和服务都具有外部性,在没有政府干预的情况下,私人企业家并无动机进行投资,市场供给不足。发达国家在工业化初期,城市卫生和居住条件很差,城市甚至不具备上下水设施,瘟疫流行,疾病肆虐,工人阶级的居住条件更加恶劣,如恩格斯所著的《英国工人阶级状况》就反映了工业化初期阶段工人在贫民窟中的悲惨生活[11]。多次工人运动之后,产业工人的社会福利状况才得以提高。经过几代人争取城市立法和修建卫生工程的努力,城市的卫生和居住条件才得以改善[6],其结果就是现代发达国家较为完善的市政公共设施和较高的社会保障水平。

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另外一个重要的原因,是地理大发现以来发达国家在全世界范围内划分和建立殖民地,从而在国际利益分配格局中占据有利的地位,这种优势有助于其国内公共产品和社会保障水平得以不断提高,从而使国民整体福利得以增加。经过了长达几百年的经济增长、权利斗争,并凭借在国际分工体系中的有利地位,发达国家的城镇才展现出今天的面貌。

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3.我国的城镇化中的两种“半城市化”现象 copyright dedecms

改革开放之后,我国出现了半城市化人口和半城市化地区这两类“半城市化”现象[12]。第一类指的是进城农民工,尽管在统计意义上这部分人被纳入城镇人口,使得我国城镇化率超过50%,然而,由于进城农民工并没有与城市的社会、制度和文化系统实现有效衔接,无法享受城镇户籍人口所附带的社会保障和基本公共服务,学界称之为“半城市化人口”[13]。据估算,我国非农业户籍人口约为5亿人,比城镇常住人口少2亿多人。第二类则是指在农村工业化过程中形成的一类村庄,这些村庄非农人口和产业发生了较高程度的集聚,但依然保留着农村管理体制。在地理景观上,其表现为非农建设用地扩张蔓延,产业和就业结构高度非农化,初步呈现出城市经济的雏形,但空间上的集聚程度仍比较低,“村村像城镇,镇镇像农村”[14]。这一转变过程被称为“自然城镇化”[15]或村域城镇化[16]。然而,只要这些村庄在建制上不改变乡村属性,那么在统计上它们依然被划分为农村。这些村庄既有本地农民工,还有大量的“离土又离乡”、“进厂不进城”的外来农民工。

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从城镇化的本质看,两类半城市化现象都是城镇化,是农民工的城镇化,然而,其“半”字又说明这种城镇化与之前所述的城镇化存在着差异,其中最主要的差异就是农民工收入水平和生活水平都与所在地区城镇居民的状况存在较大的差距。具体表现在农民工得不到法律和制度的有效保护,报酬低,工作环境恶劣,工作时间长,劳动强度大,享受不到法定的节假日休息权利,社会保障水平低,子女入学升学困难等[13]。乡村半城市化地区也存在着类似的问题,且行政管理上还保留着农村的管理方式,公共设施和服务供给严重不足。因此,可以说以农民工为主体的半城市化人口是我国城镇化进程中的弱势群体,是在我国经济增长过程中形成的短板。这既是我国城镇化质量不高的反映,也是我国经济增长质量不高、社会利益分配失衡的表现。 dedecms.com

国内学者以非农户籍人口的比重表征我国实际的城镇化率,实际上是受到我国计划时期城乡隔离政策的影响。我国城乡隔离政策的突出表现是户籍与人口福利紧密相关。户口性质基本上决定了居民的职业和居住地,也基本上决定了个人所享有的社会福利水平。在城乡差距显着的情况下,城镇因此成为我国亿万农民的向往之地。也是因此,经济学家将计划时期形成的城镇居民的特殊待遇作为我国城镇化的范本和蓝图。究其本源,城镇化的本质是非农人口和产业集聚现象,与城镇所能提供的公共服务和社会保障间并没有必然联系,而后者与经济增长和社会阶层之间的利益分配则有密切联系,体现的是经济增长的成果及其在社会各阶层之间的分配关系。半城市化本质上也是城镇化,但其是经济增长质量不高、利益分配失衡的体现。厘清这一点,对于我国建设以人为核心的新型城镇化的推进方向会有更明确的认识。

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三、我国实际城镇化水平测算 内容来自dedecms

当前,对我国城镇化水平的测算都是基于城镇常住人口的概念。“常住人口”这一概念并无争议,问题出在城镇的界定。在我国,“城镇”必须是政府批准的建制城镇,而不包括自然城镇化地区,即不包括非农人口和产业发生了集聚,但尚未被官方批准为“城镇”的农村地区。而把乡村半城市化地区也计入城镇,有助于计算出我国真实的城镇化水平。 dedecms.com

周一星等提出,2000人以上的工矿企业等非农业聚落应属于城镇范畴[7]。我国2006年城乡划分标准将常住人口在3000人以上的独立工矿区等特殊区域化为城镇。有学者根据这一标准,推算出工业就业数达到900人的村庄为乡村半城市化地区[17]。本研究采用该方法,用第一、二次全国经济普查企业数据估算我国各地区的乡村半城市化水平,从而得到我国的实际城镇化水平。

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2008年,我国乡村半城市化水平达到了7.88%(表1),也就是说,我国实际城镇化率比官方统计的城镇化率高出7.88个百分点。这一水平比2004年提高了1.68个百分点,乡村半城市化程度有所加深。长三角、广东、福建和天津等地区的乡村半城市化水平都达到较高水平,且程度都有所提高。 dedecms.com

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根据2004年和2008年全国乡村半城市化水平,可以计算出我国乡村半城市化水平的增速,假设这一速度保持稳定,就可推算出我国2000—2014年的实际城镇化率。2012年,我国实际城镇化率达到60.70%,已经提前实现2020年城镇化率达60%的预期目标。2014年,我国实际城镇化率已达到63.02%。

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四、我国城镇化质量较低的原因

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从上述分析来看,我国实际城镇化率非但不是太低,而且已经达到了较高的水平。然而,普遍存在的半城市化现象又说明我国城镇化质量不高,或者更具体地说,农民工的城镇化质量不高。这主要有两方面的原因,第一是生产力还相对较低,第二是生产关系中的利益分配失衡。 织梦内容管理系统

1.工业整体技术水平落后,在国际产业价值链中处于不利地位

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新中国成立尤其是改革开放以来,我国制造业持续快速发展,建成了门类齐全、独立完整的产业体系,有力推动了工业化和现代化进程,显着增强了综合国力。截至2015年,我国工业增加值达到22.81万亿元,是1978年的45倍。然而,与世界先进水平相比,中国制造业仍然大而不强,在自主创新能力、资源利用效率、产业结构水平、信息化程度、质量效益等方面差距明显[18]。由于我国产业技术普遍偏低,企业核心竞争力较弱,产品附加值较低,在国际产业链中处于“微笑曲线”的底端。以苹果产品为例,美国从事Ipod产业的雇佣工人数量与中国接近,但美国的薪资总额达到了7.19亿美元,而中国只有1900万美元,美国工人的工资是中国的37.8倍[19]。

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中国企业创新程度不高,很大一部分原因是假冒伪劣、偷排漏排等各种企业违法行为没有得到应有的法律制裁,从而劣币驱逐良币,将那些遵纪守法的企业挤出市场,导致市场上产品品质不高。另外,农民工人力资本水平较低也是其中一个原因。2015年,农民工初中文化程度及以下的占74.8%,大专及以上仅占8.3%。 织梦内容管理系统

我国产业技术水平较低,因而参与国际分工的农民工工资水平较低,这也导致了农民工从工业发展当中获得的收益较低,血汗工厂多,体面工作少,生活水平有所改善但程度不高,导致农民工生活水平相对较低。

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2.在社会保障和公共服务分配上,利益格局偏向企业主和城镇既得利益群体 dedecms.com

我国城乡工业结构中,农村工业接近半壁江山,是改革开放之后我国工业化的重要推动力。20世纪90年代中期之后,我国城镇国有企业的改革导致大量城镇工人下岗,因此,在我国当前的非农部门,农民工发挥着重要的作用。根据2014年我国农民工监测调查报告,我国共有农民工2.74亿人,占当年非农产业就业人数的50.31%,而在制造业部门,农民工约有8500万人,约占我国制造业产业工人的63.19%1、。 本文来自织梦

与计划经济时期国有部门产业工人具有较高的社会地位和较好的社会保障不同,经济转型期间的农民工虽然从事的是非农产业,但其社会地位和社会保障却基本沿袭了二元结构下的农民待遇。农民工在住房、医疗和养老等方面的保障水平普遍低于城镇居民。以社会保险为例,根据我国的社会保险规定,养老保险由单位投保20%,个人投保8%;医疗保险由单位投保6%,个人投保2%;失业保险由单位投保2%,个人投保1%[20]。工伤保险和生育险由企业负担。2014年,农民工医疗保险覆盖率仅有17.6%,养老保险为16.7%,失业保险为10.5%[21]。这意味着我国大部分农民工必须自己承担养老、医疗和失业的风险,而企业则可以免除这些责任。免除这部分成本,对于企业来说减轻了约40%的工资成本。这也是我国成为世界工厂的劳动力成本优势。然而,从另一个角度说,我国劳动力成本优势是以压低农民工的社会福利为代价,成就了我国外向型制造业的快速增长。另外,农民工社会保障水平较低还有政府不作为的原因,有些农民工不愿意参保,是因为社会保障不能跨省转移,或回到农村后无法提取,或提取手续繁杂。 织梦内容管理系统

在社会保险之外,大多数农民工无法享受城镇户籍从业者的各种社会福利,在保障性住房、最低生活保障、子女人公立幼儿园和升学等方面,其与城镇居民有很大差异。同时,我国农村工业创造的大量税收流向了城镇。改革开放之后,我国乡镇企业发展很快,向国家交纳了大量税收收入。2013年,乡镇企业缴纳税金11328亿元,占国家税收收入的15.1%。然而,由于沿革的是计划经济时期的城乡财政分配模式,乡村财政由地方政府自筹。乡镇企业向政府交纳的大部分税收流向了城市地区,而税源地并没有得到相应的公共产品和服务,致使我国存在大量的乡村半城市化地区。我国城镇化质量不高,很大程度上是由于城乡利益分配格局严重倾斜于城镇和城镇居民所致。

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3.城镇住宅价格增长过快,影响农民工进城定居或在当地定居

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我国住房制度改革以来,城镇住宅价格逐步攀升。2015年,我国成交的住宅用地楼面价达到了3086.87元/平方米,比2008年增长了164.24%,其中,一线城市高达11826.58元/平方米,比2008年增长了280.34%。加上建筑成本和开发商盈利,2014年,我国住宅平均销售价格接近6000元。如果不考虑经济适用房等保障性住房,我国商品住宅价格要比实际公布的住宅销售价格还要高。 织梦好,好织梦

然而,6000元只是全国平均价格,实际上北上广深等一线城市的住宅价格已经达到3万元以上,二线城市在1万元左右,而这些地区也是我国外出农民工的主要流向地。2015年,流入地级以上城市的外出农民工为11190万人,占外出农民工总量的66.3%,其中,8.6%流入直辖市,22.6%流入省会城市,35.1%流入地级市[22]。中小城市虽然房价较低,但是农民工的收入也低,且就业机会较少。在我国1.7亿外出农民工当中,真正能在城镇定居的比例并不多。2015年,外出农民工自购住房比例达到了历史最高的1.3%,其中一半还是在小城镇购房,在大中城市购房的农民工则凤毛麟角。 copyright dedecms

五、结论 本文来自织梦

本研究的分析表明,城镇化的本质是人口和产业的集聚,与城镇所能提供的公共服务和社会保障并没有必然关系,而后者取决于经济增长的成果及其在社会各阶层的分配关系。受计划时期城镇化思维的影响,经济学家低估了我国的实际城镇化水平。本研究估计,我国实际城镇化率比官方公布结果高出6~8个百分点,已提前实现了2020年达到60%的预期目标。

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我国城镇化的问题主要源于经济增长质量不高和农民工在社会群体的利益分配中处于不利地位,从而导致农民工的城镇化质量不高,集中体现在农民工生活水平改善不够,公共服务和社会保障水平太低。当前的这种城镇化模式并不稳固:如果外出农民工因养老、伤病或失业等原因离开城镇返回故乡,则我国城镇化水平将难以实现持续增长。近几年,我国已经出现了外出农民工数量增速放缓的迹象。 本文来自织梦

应该看到,提高农民工的城镇化质量是一个长期过程,一方面要有经济不断增长作为支撑,为此需要提高我国产业技术水平,实现产业升级;另一方面,在生产关系领域要理顺各种利益关系,纠正既有利益格局的扭曲,实现共享发展。对此,本研究提出以下几点建议。 内容来自dedecms

第一,应突出依法治国作为企业创新、产业升级的制度保障。为实现产业升级改造,我国已经制定了《制造业2025》。除了产业政策支持,尤其要强调依法治国的重要性。只有对企业的各种不法行为予以制裁,为企业家提供公平竞争的环境,企业才能把工作重心放在新产品开发和技术升级改造上面。

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第二,应改善制度安排,逐步提高农民工的社会保障水平。政府在制度设计上还有很大的改善空间,应简化社会保障跨省转移手续,并进行有关的宣传和培训,鼓励农民工获得应有的权利保障。

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第三,在公共产品和服务上,要重点发展具有普惠性的教育事业。教育是农民工提高工作能力、农民工后代改善社会地位最重要的手段。国家应普遍提高大中小城市和乡村基础教育、中等教育、职业教育和继续教育方面的投入,以保障农民工及其后代与城镇居民具有同等的受教育及升学机会,取消各种基于户籍差异而产生的歧视政策。 dedecms.com

注释:

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1、2013年我国第三次全国经济普查公布,制造业单位就业数和个体就业数之和为13452.6万人。

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参考文献:

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