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撤县设市是完善城镇体系，推进新型城镇化的客观要求，是实现城乡一体化发展的重要途径，当前我国撤县设市存在很多问题，本文在分析这些问题的基础上提出了完善城镇体系、促进产城融合、制定差异化标准、完善法律规制四项政策建议。 dedecms.com

一、我国撤县设市的背景

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我国撤县设市最早可追溯到1983年，为扭转城乡长期分割的局面，充分发挥城市对经济社会发展的引领作用，中央提出了改革地区体制的要求，实行地、市合并，由市领导县，同时，把新兴工矿区或镇改为市（即切块设市），管辖一部分农村。当年，全国有31个县改为市，并新设了7个县级市。1986年，民政部向国务院提交的《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，对设市标准和市领导县条件进行了调整，并进一步提出为适应我国目前的城乡状况，不仅应该把达到标准的镇改为市，而且还应该把符合条件的县撤县改市（即整县改市）。自此，县改市工作在全国范围内迅速展开，统计显示，从1986年至1997年十余年间，平均每年撤县设市数量达30多个，截至1998年，我国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。县改市一度引起盲目跟风，一些县的经济结构还主要以农业为主，但为了改市，不惜弄虚作假，编造数据，造成了市区农村人口比重过大，城郊比例严重失调，出现城镇化“虚热”。有数据显示，通过撤县设市一些地方的城镇化率从25％一下提高到了41％，严重扭曲了城镇化的方向和目的。鉴于此，国务院1997年暂停实施撤县改市政策，此后近20年间，只有少数县成功改市。 内容来自dedecms

为推进新型城镇化建设，2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，加快发展中小城市，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。这意味着将重启暂停20年的“撤县设市”政策，撤县设市、撤镇设市将迎来一股新浪潮，目前已有百余县申请撤县设市，2017年4月，连续4天国务院同意批复了6个县撤县设市（表1）。 内容来自dedecms

二、撤县设市“热度不减”的原因

改革开放以来，撤县设市之所以“热度不减”，主要是因为不论是地方层面、区域层面，还是国家层面，都有内在的需求。 本文来自织梦

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（一）地方层面：撤县设市是提高城市发展等级的重要举措

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县与市只有一字之差，且撤县设市后行政级别、管辖面积和人口大都保持不变，为何地方政府对撤县设市有如此大的热情?究其原因，市比县在城镇层级、发展待遇和优惠政策等方面要高出许多。

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一是在城市发展定位上，县一般以农业为主，市则以工商服务业等非农产业为主。二是在税收来源和财税分成上，城市更有利于发展房地产市场，地方政府可以获得更多的“土地财政”收入。城市有更多的税收来源，比县可保留更多的财税资金和上级政府的转移支付，而且可以征收一笔可观的城市建设费。对这些资金的安排使用，城市也拥有更大的灵活处置权。如，专项资金，市可以用于城市相关领域，县一般只能用于农业相关领域。三是在政府部门设置和编制安排上，市比县可以多设置一些城市管理部门机构和职务人员。四是在城镇等级上，县由地级市直接管辖，县级市则由省直管，地级市只是代管，隶属层次不一样，行政管理权限要大一点。五是在城市建设方面，城市建设的相关标准会提高，城市建设用地一般会有一定的增加，撤县设市后，一些大型基础设施、市政设施、服务设施的投资都会相应增加，城市规划和建设水平都会得到显着提高。六是在城市发展方面，撤县设市能够提高城市形象，对开展招商引资有促进作用，而县在招商引资中处于边缘化地位。七是撤县设市能够有效解决中心城市发展动力不足，“市刮县”等市管县体制带来的弊端。 内容来自dedecms

（二）区域层面：撤县设市是实现城乡一体化发展的重要途径

长期以来，由于制度、政策的“二元化”，导致城乡发展“二元化”现象严重，不仅存在结构“二元化”，发展的空间状态也呈现“二元化”，农村建设远远落后于城市建设，农业现代化远远落后于工业化、城镇化，“三农”问题十分突出。党的十八大将城乡发展一体化作为解决城乡发展“二元化”和“三农”问题的根本途径，而实现城乡一体化关键在于必须扩大城市对广大乡村地区的辐射和带动，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。这客观上要求建成一批经济基础好、要素集聚效率高、辐射带动力强的中小城市或县级市，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化发展，推动城乡教育、医疗卫生、文化、社会保障制度的衔接统一，让广大农民平等参与现代化进程，促进城乡共同繁荣。

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（三）国家层面：撤县设市是实现新型城镇化的客观要求 织梦内容管理系统

2014年3月，国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，根据国家新型城镇化战略部署，到2020年要努力解决1亿左右已进城农业转移人口和其他常住人口的落户问题，使常住人口城镇化率达到60％左右。2016年，我国城镇常住人口7.93亿人.城镇化率为57.35％。按照我国2000年以来平均人口自然增长率5.4％。计算，年均人口增长约720万人，到2020年末我国总人口将达到14.2亿人（表2），按照国家新型城镇化规划目标，届时城镇常住人口将达到8.52亿人，即再增加约6000万人，需要新建以100万人口为聚集规模的大、中城市60座，或我国334个地级市平均新增人口20万人（2016年数据）。如果按照2030年城镇化率70％计算，城镇常住人口需达到10.5亿左右，即需再增加2.6亿人左右，以目前地级市数量计算，平均每个地级市要新增人口80多万人，且尚未计算已经进城居住但尚未真正实现市民化待遇的2亿左右农民工，大量人口涌向一二线大城市，对城市建设和公共服务的供给提出了很大挑战，会导致一二线城市房价上涨、交通拥堵、环境污染等，“大城市病”将逐渐凸显。“撤县设市”是社会发展到一定阶段的必然产物，如今一二线城市人口承载压力越来越大，尤其是对于一线城市而言已经趋于饱和，而此时，一些中小城市还没发展起来，这是城镇体系发展的不平衡。要真正实现以人为核心的城镇化，就必须坚持中、小城镇化的方向，优化城镇布局，把城市群作为主体形态，有序、合理推进撤县设市，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

三、撤县设市热的冷思考 织梦内容管理系统

撤县设市尽管在推进新型城镇化、促进城乡一体化、提高小城市承载力等方面都具有重要作用，但在具体操作过程中，有些不良的倾向需要引起足够的警惕。 本文来自织梦

（一）警惕撤县设市过程中“假城市化”问题

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目前我国多采取整县改市的方式进行撤并，很多撤改的县原本市区面积不大，农村人口偏多，撤县设市后，原属于县城的大量农村地区也成为城市的一部分，造成了市区农村人口比重偏大，城郊比例失调的现象，只是形式上扩大了城市的人口和规模，偏离了城镇化的本质目的，造成虚假城市化。比如20世纪90年代初，东部省份某县通过撤县设市，使本地区城镇化率在2年内从32％戏剧化上升为45％，严重违背了城镇化规律。

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（二）警惕撤县设市过程中的“土地财政”问题 本文来自织梦

地方政府之所以热衷于撤县设市，其中一个很重要的原因在于撤县设市后有利于本地房地产市场的发展，政府可以获得更多的“土地财政”收入。一些县撤县设市之后，开展大规模的造城运动，“空城”、“鬼城”、“死城”现象严重，产业发展远远落后于城市开发建设，一些新设立的市甚至连基本的公共服务体系也没有建立起来，严重违背了’撤县设市的初衷。

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（三）警惕撤县设市标准滞后的问题 织梦内容管理系统

我国撤县设市标准出台过三次，最初是1983年提出、内部掌握执行的设市标准，后两次是1986年国务院批复的民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告和1993年国务院批复民政部《关于调整设市标准报告》，无论哪一个标准，均只包含了人口、GDP、财政收入等几个经济指标，对科技创新实力、资源环境承载能力、公共产品供给能力、城乡一体化发展指标等社会可持续发展指标没有涉及，严重滞后于新时期我国经济社会的发展目标和发展理念。 织梦内容管理系统

（四）警惕撤县设市审批程序不规范的问题 织梦好，好织梦

我国关于撤县设市审批程序的主要法律依据是《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》，该法规只规定了撤县设市的程序步骤，对审核标准并没有详细规定，没有对提案、论证、过程审批做出专门规范。且该规定仅为部门性规范文件，撤县设市的审批审查程序基本上处于一个“无法可依”的状态，撤县设市的法治程度大打折扣。撤县设市实质上成为行政内部程序，行政裁量随意性过大，现实中逾越法律操作的现象时有发生。且以往撤县设市缺乏公开的听证过程和专业的论证过程，使得撤县设市的科学性和合理性得不到保障。 内容来自dedecms

四、政策建议

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撤县设市是城镇化发展到新阶段对行政管理体制改革提出的新要求，是推进大中小城市和小城镇协调发展的新举措。把好事办好，把实事做实，是完善撤县设市的基本要求。针对撤县设市需要关注的问题，需要从以下几方面予以完善： 内容来自dedecms

（一）与新型城镇化相结合，不断完善城镇体系

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充分发挥撤县设市对完善城镇体系、优化区域城镇格局的作用，按照新型城镇化的要求，加快推进一些经济社会发展程度高、集聚人口多、要素配置能力强的经济强县撤县设市，引导公共资源向县城和小城镇转移，培育一批中小城市，不断完善城镇体系，优化城镇空间布局，推动大、中、小城市协调发展，解决日益突出的“大城市病”和中小城市缺失的问题。按照“研发在中心城市、制造在周边区域，孵化在中心城市、转化在周边区域”的分工思路，充分发挥小城市空间资源优势，加强和邻近大城市的对接，提升自身发展能力。新设立的县级市要依据国家和省、自治区主体功能区规划，与土地利用总体规划、城乡总体规划和环境保护规划等空间性规划相衔接，积极开展“多规合一”试点，坚持“先布棋盘、后落棋子”的原则，优化空间布局，划定“三区三线”，强化空间用途管制，保障生态安全，提高政府空间治理能力和治理水平，促进中小城市健康发展。 dedecms.com

（二）坚持以人为本，注重产城融合

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竭力避免“土地财政”带来的造城运动和房地产业的无序发展，避免盲目城市化导致城市空心化，前瞻性做好城市规划和产业定位，发展优势特色产业，实现城镇化化与产业发展之间的互动。把吸纳就业作为城镇发展的着力点，搭建产业发展平台，营造“亲”、“清”的营商环境，大力发展特色优势产业。立足本地优势资源，科学定位特色产业，推动特色产业集群发展。积极开展农业转移人口的培训和再培训，提高农业转移人口劳动技能，提升农业转移人口在城镇就业谋生的能力，引导农业人口有序转移。坚持以人民为中心的发展思想，积极推动产城融合发展，将向常住人口提供住房保障、就业服务、教育、医疗、养老、文化、体育等基本公共服务的能力纳入考核范围，引导拟设市地方实现城镇基本公共服务全覆盖，实现城镇、产业、人口协调发展。 dedecms.com

（三）注重因地制宜，科学建立指标标准 织梦好，好织梦

撤县设市的标准不能一成不变，也不能过于简单唯GDP是从，撤县设市标准要随着经济社会发展水平的变化不断完善，需要与时俱进地设定新的门槛和标准，进一步细化、多元化标准，严格按照标准执行，将已经具备条件的县或镇撤并改市，对尚未达标的县或乡镇严控在设市行列之外，防止地方政府在撤县设市上的弄虚作假行为。一方面要多元化撤县设市标准。一般而言，撤县设市的标准应该包括以下几个指标：一是经济发展程度，主要衡量指标是GDP和财政收入；二是产业结构以二、三产业为主，农业生产效率较高，与二、三产业形成协调发展和相互促进的关系；三是人口集聚程度，人口结构以城市（镇）居民人口为主，即居住在城镇、从事非农产业的人口占有较大的比例；四是科技创新能力，主要指城镇科技创新企业和科技创新人员存在一定程度的集聚；五是资源配置能力，主要指劳动力、资本、技术、信息等要素的集聚和流动能力；六是资源承载能力，即城市资源禀赋、发展空间和潜力等可持续发展能力；七是外部发展环境，主要指区域经济关系、对外开放能力等指标。另一方面，要充分考虑“四大板块”区域差异，制定区域差异化标准。比如，我国东西部差异较大，如果按照城市经济发展水平制定统一指标，西部地区能够达到撤县设市标准的恐怕凤毛麟角，从而不利于西部地区城镇化的开展和区域平衡发展。因此，在制定撤县设市标准时，可根据区域发展水平实施差异化政策，如西部地区城市在GDP方面可以适当降低要求，东部地区城市在资源环境承载能力方面可以适当放宽标准。 织梦好，好织梦

（四）完善法律规制，确保撤县设市法治化、规范化

针对撤县设市中法律规范缺失的问题，要严格审批程序，制定县级市申报审核程序，对撤县设市的提案、论证、请示报批、决定与公布做出专门性规定，并对撤县设市后的效果进行跟踪评价，建立监督与问责机制。加快对撤县设市的法治化改造，推动撤县设市基础立法，制定包含程序性规则和标准的法律法规，让撤县设市有法可依，行政自由量裁权在法律的框架内行使。强化论证评估，建立撤县设市专家论证会制度、第三方评估制度和公开听证会制度，完善撤县设市方案论证和风险评估机制，提高撤县设市决策的科学性、合理性。积极探索撤县设市民主化渠道，提高公众参与度，提高撤县设市的民主参与度。统筹安排撤县设市的申报时间和顺序，把握好撤县设市的申报审批节奏，确保撤县设市规范有序、积极稳妥，防止一哄而上、盲目设市。 copyright dedecms

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