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内容提要 本文利用AHP从地方政府隐性担保能力、地方城投债负担水平和PPP化解城投债务能力三个方面，构建了城投债偿还能力的测度指标体系，并用现实数据对其测度。研究发现，城投债偿还能力最高的五个省份分别是江苏省、山东省、广东省、上海市和北京市，偿还能力最低的五个省份分别是贵州省、宁夏自治区、海南省、甘肃省和云南省；城投债偿还能力在地区间差异显着；此外，地方政府隐性担保能力是城投债偿还能力的决定因素。并从厘清地方政府对融资平台的担保机制，完善微观发债主体的财务风险评估机制和大力推进PPP化解地方债三个方面，提出城投债风险防控的有效建议。 dedecms.com

关键词 城投债 偿还能力 测度AHP

一、研究背景 本文来自织梦

在2014年8月22日全国人大常委会修订《中华人民共和国预算法》（后文简称新《预算法》）后，我国城投公司作为地方政府融资平台以发挥财政职能的功能将被逐步解除，而城投公司作为城投债发债主体，其债务偿还水平有效评估机制亟待建立（潘志斌，2015），同时其债务风险防控路径建立也日益受到重视（王帆和汪峰，2016）。所以本文利用AHP从地方政府隐性担保能力、地方城投债负担水平和PPP化解城投债务能力三个方面，构建了城投债偿还能力的测度指标体系，并用现实数据对其测度。研究发现，城投债偿还能力最高的五个省份分别是江苏省、山东省、广东省、上海市和北京市，偿还能力最低的五个省份分别是贵州省、宁夏自治区、海南省、甘肃省和云南省；城投债偿还能力在地区间差异显着；此外，地方政府隐性担保能力是城投债偿还能力的决定因素。基于上述研究，本文从厘清地方政府对融资平台的担保机制，完善微观发债主体的财务风险评估机制和大力推进PPP化解地方债三个方面，提出城投债风险防控的有效建议。

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二、指标体系构建

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（一）地方政府隐性担保能力 织梦内容管理系统

1、地方政府行政质量水平

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政府与市场关系指数与地方城投债偿还能力呈正相关。政府与市场关系指数越高说明该地区政府更倾向基于市场有效理论作出政策决策，故对地区企业会给予更多的市场化支持政策而不是强化政府行政干预（周黎安，2007）。所以在城投公司方面，高政府与市场关系指数地区的城投企业更多的是市场化的运营方式，政府在企业成立初期进行资本入股和政策支持以及中期考核时适当的土地资源划拨以外，城投公司通过消费者付费模式获得的自有经营资金能够用于城投债务偿还，而不是仅作为地方融资平台转移给地方政府，故其债务偿还能力更强。 织梦内容管理系统

行政质量与法律效率水平与地方城投债偿还能力呈正相关。行政质量与法律效率水平指数越高说明该地区政府更倾向于通过法律规章进行项目合作推进，故与地区私营企业合作时更多基于合同及相关法律规章进行决策，而不是利用职权进行寻租或者政府违约。所以城投公司通常作为地方政府进行市场运作的代表参与公益性或准公益性项目建设，其发行的债券在更加遵守法律法规政府的隐性担保下违约风险更小，故其债务偿还能力更强。 织梦内容管理系统

2、地方政府财政支持水平

地方土地财政收入增长率与地方城投债偿还能力呈正相关。城投公司由于多参加公益性或准公益性项目建设，纯公益性项目的投资回报率基本为负，而准公益性项目的投资回收周期较长，所以需要地方政府的资金注入才能够保证公司初始成立及运营。而鉴于我国的分税制体制下，2003年后地方政府财政收入多为土地财政收入，故地方政府给予城投公司的财力支持大多是进行土地划拨，然后由其进行“招、拍、挂”并进行收益提留以维持公司经营。所以，土地财政收入增长率越高的地区政府财政支持其辖区城投公司的能力越强，故该地区城投公司债务偿还能力更强。

政府专项基金支出增长率与地方城投债偿还能力呈正相关。地方政府基于其辖区公益性项目申报后都会从中央政府获取转移支付以支持项目建设，同时地方政府成立政府专项基金以对负责项目运营的城投公司进行财政补贴。所以，政府专项基金支出增长率越高的地区，城投公司所经营项目获得政府补贴的概率越高，即其项目所发债券违约的概率越低，故该地区城投公司债务偿还能力更强。 织梦内容管理系统

地区税收收入占财政收入比重与地方城投债偿还能力呈正相关。税收是财政收入中最稳定的环节，地区税收收入占财政收入比重高的地方政府拥有更稳定的财政收入能力和资金创造水平，则该地区政府能够给予其辖区城投公司更稳定的财力支持以进行项目经营，即其项目所发债券违约的概率越低，故该地区城投公司债务偿还能力更强。

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（二）地方城投债负担水平 织梦内容管理系统

1、宏观负债水平 织梦内容管理系统

城投债增长弹性系数与地方城投债偿还能力呈负相关。城投债增长弹性系数主要表示地区城投债增长速度相对于地区GDP规模增长速度的比率水平，即表示为地区年度城投债规模增长率与地区年度GDP增长率的比值。若该系数值越高，说明该地区GDP增长对城投公司发债的依赖程度越高，或者说城投债偿还规模所获GDP支撑的强度更低。所以城投债增长弹性系数更高的地区政府通过地区经济发展获取财政实力以支持城投债偿还的能力更低，故该地区城投公司总体的宏观负债水平导致地区城投公司债务偿还能力更弱。

城投债债务率与地方城投债偿还能力呈负相关。城投债债务率主要表示地区城投债规模相对于地区GDP规模的比率水平，即表示为地区年度城投债规模与地区年度GDP规模的比值。若该比率值越高，说明该地区GDP规模对城投公司债务融资模式的依赖程度越高。所以城投债债务率更高的地区基于地区经济发展水平的城投债务负担越重，故该地区城投公司总体的城投债相对规模导致地区城投公司债务偿还能力更弱。

城投债负担率与地方城投债偿还能力呈负相关。城投债负担率主要表示地区城投债规模相对于地区政府财政收入规模的比率水平，即表示为地区年度城投债规模与地区年度财政收入规模的比值。若该比率值越高，说明该地区财政收入规模对城投公司债务融资模式的依赖程度越高。所以城投债负担率更高的地区基于地区政府财政收入水平的城投债务负担越重，故该地区城投公司总体的城投债相对规模导致地区城投公司债务偿还能力更弱。

2、发债主体经营特征

地区城投公司资产负债率与地方城投债偿还能力呈正相关。城投公司资产负债率主要表示地区城投公司负债水平相对于资产规模的总体水平，即表示为地区年度城投公司负债总额与资产总额比值的算术平均值。若该比率值越高，说明该地区城投公司的债务风险更高。所以城投公司资产负债率更高的地区基于其辖区城投公司的整体负债压力更大，故该地区城投公司总体平均的负债水平导致其债务偿还能力更弱。 织梦内容管理系统

地区城投公司资金配置率与地方城投债偿还能力呈正相关。城投公司资金配置率主要表示地区城投公司货币资金规模相对于短期借款规模的总体水平，即表示为地区年度城投公司货币资金总额与短期借款总额比值的算术平均值。若该比率值越高，说明该地区城投公司的可支配自有资金对到期债务的偿还保障能力越强。所以城投公司资金配置率更高的地区基于其辖区城投公司的自有资金调配能力更强，故该地区城投公司总体平均的资金配置能力使其债务偿还能力更强。 织梦好，好织梦

地区城投债券平均还款期限与地方城投债偿还能力呈负相关。城投债券平均还款期限主要表示地区城投公司整体发行债券的到期期限水平，即表示为地区年度城投公司所发行债券到期期限的算术平均值，若该期限值越高，说明该地区城投公司的短期债务偿还压力更大。所以城投公司平均还款期限更长的地区基于其辖区城投公司短期还款能力要求越高，故该地区城投公司总体短期债务偿还能力更弱。

（三）PPP化解城投债务能力 dedecms.com

地区PPP推介项目数量和地区PPP公示项目金额增长率与地方城投债偿还能力呈正相关。在新《预算法》限制地方政府通过融资平台借债的背景下，大力发展PPP模式能够充分利用社会资本以有效补充地方基础设施建设的资金需求。同时，地方在大力推进PPP项目的同时，可凭借项目的公益性以申请财政部专门设立的PPP基金，因此能有效补充地方融资平台的负债压力。所以地区PPP推介项目数量和地区PPP公示项目金额增长率更高的地区，城投公司总体短期债务偿还能力更弱。 dedecms.com

三、AHP指标权重计算

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（一）层次结构模型的构建

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首先将表l所示的地方城投债偿还能力测度指标体系的各指标按层级分解为准则层、指标层和要素层三级并保证同一层级的因素对其上一层因素起影响作用，对其下一层级的因素起支配作用。从准则层、指标层到分指标层，每层级因素逐级向下分解，并建立关联。本文层次结构模型的构建是在地方城投债偿还能力测度已有研究成果的基础上，进行了专家调研和相关文献的查阅并结合AHP原则，从地方政府隐性担保能力、地方城投债负担水平和PPP化解城投债务能力三方面予以构建。 内容来自dedecms

（二）构造判断矩阵

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从准则层开始到最后的分指标层，同一层级的因素都需要按照构造的判断矩阵进行两两比较。在对n个子要素A1，A2，A3，…，An成对比较时，aij表示子因素i与子因素j对母因素的重要程度之比。由此可知并且用1一9进行重要性标度。如表1准则层判断矩阵为例，地方政府隐性担保能力与地方城投债负担水平相比是稍微重要，地方政府隐性担保能力与PPP化解城投债务能力相比是明显重要，因此地方城投债负担水平与PPP化解城投债务能力相比是稍微重要。这说明地方政府隐性担保能力对地区城投债偿还能力的影响最大，地方城投债负担水平次之，而PPP化解城投债务能力最小。 织梦内容管理系统

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（三）指标权重计算

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本文指标权重采用普通加权和积法进行计算，并对指标体系进行矩阵化：

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然后本文通过以下步骤获取各指标综合权重，具体如下： copyright dedecms

（1）矩阵A中元素进行列元素单位化，即求（2）单位化矩阵以行为单位求和，即求（3）以列为单位计算各指标的权重向量，即求：

（4）将要素层各指标权重依次乘以其支配层级相应指标权重即可得到综合指标权重。 本文来自织梦

最后，根据上述方法并将现实数据代人即可得出各指标的综合权重（表3）。在准则层指标中，地方政府隐性担保能力的权重（0.6667）最高，地方城投债负担水平的权重（0.2222）次之，PPP化解城投债务能力的权重（0.1111）最低，该结果说明城投公司作为地方政府的融资平台，其债务偿还更多地需要地方政府财力支持以实现刚性兑付。同时，政府与市场关系指数（0.6667）、地方土地财政收入增长率（0.8333）、城投债增长弹性（0.4937）、地区城投公司资金配置率（0.2222）和地区PPP推介项目增长率（0.8333）在各自要素层所占权重最大，这反映出专家普遍认为政府与市场关系指数、地方土地财政收入增长率、城投债增长弹性、地区城投公司资金配置率和地区PPP推介项目增长率对地方城投债偿还能力的影响最大，即地方政府对城投公司的市场化经营越强，土地财政收入增长越快，城投债规模增长相对地区GDP增长速度越慢，城投公司自有资金保障短期借款能力越强且地区PPP推介项目增长越快，则该地区PPP项目的运作模式更加合理，双方在风险共担、利益分配等方面合同有效性更强，故PPP项目将会带来更稳定的现金流以化解地方债。

四、实证结果分析 dedecms.com

（一）数据来源 织梦好，好织梦

本文的现实数据均来源于《中国市场化进程2013年报告》（樊纲、王小鲁和余静文，2013）、同花顺数据库和《中国统计年鉴》，并按层级结构各指标符号“正相关取正、负相关取负”的原则依次计算地方政府隐性担保能力、地方城投债负担水平和PPP化解城投债务能力三个准则层体系的分数，最后计算各研究省份的最终得分。为保证数据完整性，我们选择除西藏和青海两个省份以外的29个省作为研究样本。 本文来自织梦

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（二）描述性统计分析

本文描述性统计结果如表4所示。在地方政府隐性担保能力方面，从均值来看政府与市场关系指数（M11）和行政质量与法律效率水平指数（M12）都是东部省份最高、中部省份次之、西部省份最低，且各地区间省份内部差异较小。这说明，相较于中部和西部省份，东部省份政府更倾向基于市场有效理论作出政策决策，对地区企业会给予更多的市场化支持政策而不是强化政府行政干预。同时，东部省份政府更倾向于通过法律规章进行项目合作推进，与地区私营企业合作时更多基于合同及相关法律规章进行决策，所以东部省份城投公司通常作为地方政府进行市场运作的代表参与公益性或准公益性项目建设，其发行的债券在更加遵守法律法规政府的隐性担保下违约风险更小。此外，从均值来看，地方土地财政收入增长率（M21）、政府专项基金支出增长率（M22）和地区税收收入占财政收入比重（M23）都是东部省份最高、中部省份次之、西部省份最低，且该地区间省份内部差异较小。这说明东部省份地方政府给予城投公司更多的闲置土地使其进行“招、拍、挂”并进行收益提留以维持公司经营；同时，该地区的城投公司所经营项目获得政府补贴的概率高；此外，东部省份税收收入占财政收入比重高的地方政府拥有更稳定的财政收入能力和资金创造水平，则该地区政府能够给予其辖区城投公司更稳定的财力支持以进行项目经营。

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地方城投债负担水平方面，从均值看城投债增长弹性（N11）、城投债债务率（N12）和城投债负担率（N13）西部省份最高、中部省份次之、东部省份最低，且各地区间省份内部差异较小。这说明，相较于中部和东部省份，西部省份政府通过地区经济发展获取财政实力以支持城投债偿还的能力更低，城投债偿还规模所获GDP支撑的强度最低，且西部省份财政收入规模对城投公司债务融资模式的依赖程度最高，即基于地区政府财政收入水平的城投债务负担最重。地区城投公司资产负债率（N21）西部省份最高，说明该地区城投公司资产负债率更高的地区基于其辖区城投公司的整体负债压力最大；地区城投公司资金配置率（N22）东部省份最高，说明该地区省份基于其辖区城投公司的自有资金调配能力更强，即该地区城投公司总体平均的资金配置能力使其债务偿还能力更强；地区城投债券平均还款期限（N23）东部省份最长而西部省份最短，这是因为东部省份的城投公司作为发债主体多为一次发债，而中部和西部省份的城投公司更多地进行多次发债进行借新还旧，而新发债务以短期债务偿还为目的，故期限较短。 dedecms.com

地区PPP推介项目数量（Q11）和地区PPP公示项目金额增长率（Q21）从均值看西部省份最高、中部省份次之、东部省份最低。这是因为，国家精准扶贫政策给予了西部省份更多的政策优惠和PPP基金支持，从而有效补充了地方融资平台的负债压力，而东部省份由于原有基础设施已经相对完善，故需要地方政府全周期负责基础设施的优化升级，而不是PPP项目带来量的提高。

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（三）实证结果分析

由表5可知，城投债偿还能力最高的五个省份分别是江苏省（3.3528）、山东省（3.1994）、广东省（3.1315）、上海市（3.1046）和北京市（3.0907），偿还能力最低的五个省份分别是贵州省（1.6115）、宁夏自治区（1.7741）、海南省（1.7794）、甘肃省（1.9486）和云南省（2.2074）。由此可见，地方政府隐性担保能力是该地区城投公司债务偿还能力的最重要保障。而作为发债主体的城投公司，其财务方面过高的债务负担水平和地区PPP化解城投债能力的缺乏，也是影响地区城投公司债务偿还能力的重要因素。 dedecms.com

同时，城投债偿还能力在地区间差异显着。城投债偿还能力最强的九个省份均为东部省份，而城投债偿还能力最弱的四个省份均为西部省份。这主要是因为东部省份政府的财政收入水平更高且税收来源稳定，所以城投公司接受地方政府注资支持的能力也就越强。而西部省份由于政府资金创造及税收吸纳能力有限，短期内只能依靠PPP模式进行项目融资以缓解城市建设所需资金而自身市场不具备财政创收功能，所以该地区城投公司接受隐性担保的能力也较弱，故其债务偿还能力较差。 dedecms.com

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此外，地方政府隐性担保能力是城投债偿还能力的决定因素。本文29个研究省份中，有21个省份的城投债偿还能力分值排名与地方政府隐性担保能力分值排名相一致。这是因为在准则层指标权重中，地方政府隐性担保能力的权重为0.6667，是地方城投债负担水平权重（0.2222）的3倍，是PPP化解城投债务能力权重（0.1111）的6倍。该结果充分反映出城投公司作为融资平台为地方政府的公益性项目建设进行融资的的“财政属性”。

五、研究结论及启示 copyright dedecms

本文利用AHP从地方政府隐性担保能力、地方城投债负担水平和PPP化解城投债务能力三个方面，构建了城投债偿还能力的测度指标体系，并用现实数据对其测度。研究发现，城投债偿还能力最高的五个省份分别是江苏省、山东省、广东省、上海市和北京市，偿还能力最低的五个省份分别是贵州省、宁夏自治区、海南省、甘肃省和云南省；城投债偿还能力在地区间差异显着；此外，地方政府隐性担保能力是城投债偿还能力的决定因素。基于上述研究，本文提出以下城投公司债务风险防控的建议。 本文来自织梦

（一）厘清地方政府对融资平台的担保机制 dedecms.com

剥离城投公司的政府融资职能，将地方债纳入预算管理范畴。城投公司债务风险及偿还能力通常取决于地方政府的财政实力及隐性担保程度，这不利于我国债券市场的市场化进程及风险水平的有效评估，也导致地方政府因为债务资金的投资收益与风险承担义务的错配致使城投债务资源配置效率低下。所以剥离城投公司的政府融资职能，既能保证城投公司在“自发自还”模式的约束下做好资金募集项目评估，又能将地方债纳入预算内监管范畴，使地方债务风险得以实时、有效监控。 织梦好，好织梦

（二）完善微观发债主体的财务风险评估机制 织梦内容管理系统

建立以城投公司财务基本面为主要内容的财务风险评估机制。在非制度化背景下，地方城投公司的偿债资金主要来源于地方政府财政。在新《预算法》颁布后，我国的城投公司将剥离其地方融资平台功能并推进市场化运作模式，故需要建立完善市场化的发债主体财务风险评估机制以有效防控城投债风险。所以，从偿债能力、运营能力、盈利水平和现金流量质量等方面全面构建财务基本面评估指标，可以保证对城投公司财务风险的有效监控。

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（三）大力推进PPP化解地方债

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进一步推动PPP模式在城市建设融资方面的重要作用。PPP模式有效结合了政府的政策引导优势和企业的运作效率优势，能够保证所筹资金更有效的配置。所以要进一步推进PPP模式的深入发展，充分利用社会资本进行城市基础设施建设，既能对地方政府资金缺乏现状予以有效补充，同时利用私营部门效率对公共基础设施建设的管理能力及运营安排提出更高要求。

参考文献：

1、樊纲、王小鲁、余静文：《中国市场化进程——各地区市场化相对进程2013年度报告》，经济科学出版社2013年版。

2、潘志斌：《基于或有权益模型的我国地方政府性债务风险度量》，《系统管理学报》2015年第6期。 dedecms.com

3、王帆、汪峰：《地方政府债务风险分级防控路径探析——基于典型经验借鉴和浙江的实例》，《地方财政研究》2016年第9期。 copyright dedecms

4、周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。 copyright dedecms

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